从垄断的制造者到垄断的制止者——出租车市场政府管制行为的垄断视角分析

□ 陈东进 王子谦

从垄断的制造者到垄断的制止者
——出租车市场政府管制行为的垄断视角分析

□ 陈东进 王子谦

作者：陈东进，浙江大学公共管理学院政治学系讲师、博士，主要研究方向：地方政治、比较政治；王子谦，浙江大学公共管理学院政府管理学系研究生，主要研究方向：政治学理论、比较政治。邮编：310058

在传统出租车市场，政府实行了包括特许牌照、价格调控、数量控制在内的一系列政策，这些管制措施成为传统出租车企业享受市场垄断的保护伞。随着网约车的兴起，传统出租车企业的垄断逐渐被新兴的网络预约车企业打破。但是，在网约车市场，由于行业自身的特质，网约车行业发展高度集中，再次形成了新的垄断。无论是传统的出租车市场还是新兴的网约车市场，由于存在垄断都需要政府管理。在传统的出租车市场，过度管制造成了行政垄断，需要政府转变和放松原有管制。而对于自由发展形成市场垄断的网约车市场，政府则应该确立必要的管制，让网约车摒弃目前的野蛮生长，以防网约车企业利用垄断地位获得过多的利润。

垄断 出租车 网约车 政府规制

2014至2015年，网络预约出租车(又称“专车”)的出现和快速发展打破了传统出租车的经营格局，以方便、价优、服务好赢得了消费者的支持。但是到了2016年8月滴滴与优步合并，许多一二线城市的网约车价格上调，网约车自身的发展又陷入垄断阴影之下。伴随着网约车发展引发的诸多争议，政府管制也变得纷繁复杂。2016年7月，交通部发布《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》，明确赋予了网约车合法地位。但是随后半年各地政府在实施细则意见中对网约车却提出了诸多限制。中央与地方对于网约车市场实行了一种明松暗紧的管制。

本文主要探讨政府为什么要对网约车实行这样一种明松暗紧的管制措施，并将政府对网约车的管制措施与对传统出租车的管制措施进行对比，以发现其中政府角色的变化。文章首先围绕几个争议性问题来回顾学术界对传统出租车与网约车的研究，接着说明本文为什么要以垄断为视角来深化讨论。文章重点探讨了传统出租车与网约车的垄断是如何形成的；同时根据目前已有的传统出租车与网约车管制条例包括试行细则，试图说明政府如何从垄断的制造者变身为垄断的制止者。

一、文献综述

本文的中心议题是讨论政府在传统出租车与网约车市场中所扮演的不同角色，在深入探讨政府角色变化之前，首先回顾一下前人对这一问题的相关探索。本文的文献综述侧重于传统出租车与网约车两个方面的研究。

传统出租车研究主要从出租车市场自身发展与政府对出租车的管制两方面来展开。围绕着要不要政府管制，早期国外出租车市场研究者之间形成了不同看法与不同观点。[1][2][3]

中国学者对出租车管制的必要性也同样产生了许多争议，[4][5][6]这种争论进一步延伸到政府管制的不同模式差异的比较，如“实体型公司化模式”、“承包型公司化模式”与“挂靠型公司化模式”；[7]“公司制”、“挂靠制”和“个体化经营”；[8]“北京模式”与“温州模式”。[9][10]此外，学者们还讨论了政府管制放开的最后一步——应不应该取消出租车数量控制。[11][12]

在政府管制模式与政府对出租车数量控制方面的研究中，不少学者认为，出租车经营权的垄断导致了出租车供给不足。这一现象不仅出现在中国，也出现在包括美国、加拿大、意大利、爱尔兰在内的西方国家。[13][14][15]在这种垄断中，政府与出租车公司形成了利益同盟，而司机与消费者成为利益受损者。政府规制权力产生保护某些少数利益集团的独享利益，这成为了规制俘获理论的又一例证。[16]

围绕网约车，现行研究中主要有以下几个关注度比较高的问题：第一，网约车是否合法；第二，私家车能否进入；第三，网约车与传统出租车有什么不同；第四，政府管制应该如何变化。第一个问题是有关网约车平台作为一个企业是否应该合法地存在。学者对于科技所带来的便利、对于新生事物基本持一种积极欢迎态度，[17][18]也有学者基于现有法律规定与城市交通拥堵而对网约车抱有一种更加理性与冷静的态度。[19][20]

即使大部分学者愿意认同网约车平台作为一个企业的合法性，但这并不等于学者对网约车运营的方式表示完全赞同，其中最为突出的就是私家车能否进入营运网络平台。关于私家车的合法性，一些学者从不同角度出发，得出了不同的研究结论。有些研究者从“法无禁止即可为”这一信条出发，认为私家车只要能避开法律红线，就可以从事网约车运营。[18][21]许多相关网约车研究中提到了包括打车软件、汽车租赁公司、劳务公司与司机之间的四方联盟为私家车进入平台提供了合法的规避路径。但是另外一些研究者从行政法角度出发，援引一系列有关交通管理的相关法律条例，包括1997 年发布的《城市出租汽车管理办法》与2012 年修正的《中华人民共和国道路运输条例》，得出了一条相反的结论：私家车进入网约车市场是违法的。[20][22]

有关第三个问题，即网约车与传统出租车差异的讨论，已经远远超出了学术范围。在现实生活中，消费者对于网约车的接受度非常高，这一点也似乎得到了不少学者的肯定*2015年10月14日,信息社会50人论坛组织召开“专车新政与共享经济发展”研讨会,会议由信息社会50人论坛轮值主席、国家信息中心信息化研究部主任张新红主持。。也有学者围绕着公共物品、外部性、自然垄断与信息不对称等内容，逐一对比分析了网约车与传统出租车的具体差异。[23]

在最后一条有关政府应该如何管制网约车的问题上，大家都提出政府立法需要与时俱进，主要包括：对进入平台的司机资格审查；[21]促进新老出租车业态的公平竞争。[24]也有学者认为政府对网约车的管制需要延伸到更为宏观的范围，包括在共享经济的新潮流下充分利用“互联网+”模式；[25]政府在网约车管制上面临的挑战要求政府变革传统的管理范式，[26]等等。

上述研究对出租车与网约车的管制进行了详细探讨，但是，现有研究对于两种不同打车状况中的垄断分析深入不够。本文认为垄断是我们探讨这两种打车状况下政府做好自身角色定位的关键词。深入分析这一关键词的意义在于：第一，政府管制措施的合理性在于控制市场失灵中所产生的社会福利损失。在传统出租车的管制上，我们看到了政府为了控制出租车相对于乘客的垄断，反而产生了基于牌照与数量控制的新垄断。垄断是理解传统出租车管制的关键。第二，垄断也是我们理解网约车市场的重要切入点。网约车刚刚兴起时，消费者对网约车的垄断性并不十分敏感，但是基于技术与资本聚集的优势，当前网约车市场的垄断已经隐隐若现，在滴滴与优步合并之后，两者在网约车市场的份额已经超过90%。交通部与各地方政府对网约车管理的外松内紧也体现了政府试图去控制网约车垄断。第三，垄断也将是深入分析政府、网络平台企业与消费者三者关系的关键词。前者的行政权力与后者的市场话语权，都意味着他们面对民众(同时又是消费者)时占有优势地位，深入探讨垄断才能更好地保护处于弱势地位的消费者的权益。

二、垄断的基本概念

曼昆认为，垄断是指市场上产品供应由一家或有限的几家企业进行提供，抑制了企业相互间竞争的情况。按照产生的原因，垄断可以分为自然垄断、市场垄断和行政垄断三种类型。自然垄断的产生源于行业生产具有弱可加性，即单个企业生产给定数量的多种产品的总成本小于多个企业生产该产品组合时的总成本。[27] (PP316-317)自然垄断具有经济合理性，是维持社会秩序和整体福利所必需的，一般存在于供水、供电等公共事业领域。市场垄断是市场竞争自发形成的，少数公司利用其资本、技术或管理上的优势，取得具有市场实力的垄断地位。[27](PP315-316)行政垄断则是指政府为了保护本部门或本地区所属企业的利益，通过法律、行政法规或规定的形式，维护这些企业的市场垄断地位，阻止竞争市场形成的行为。[27](P316)除自然垄断之外，市场和行政垄断都是垄断者过度运用优势地位，采取限制竞争的手段以获得非法垄断利润的现象。但不同的是，市场垄断是垄断者对其市场优势的过度运用，是依靠市场力量发展产生的结果。而行政垄断则是垄断者借助行政权力人为制造垄断并依靠行政力量进行维持。

除了依据垄断产生的原因，克鲁格曼、韦尔斯按照其垄断程度的不断增加，将垄断市场又分为三种类型：垄断竞争、寡头垄断和完全垄断，统称不完全竞争市场。[28](P426)具体而言，他们认为在垄断竞争的市场上，存在着许多出售相似但不相同产品的企业，每家企业都垄断着自己生产的产品，但许多其他企业也生产争夺相同顾客的相似但不相同的产品。寡头垄断市场则只有少数几个卖者供给该行业全部或大部分产品，且每个卖者都提供与其他企业相似或相同的产品。完全垄断则是指一个行业当中只有一个卖者提供全部产品，且其产品没有相近的替代品。

本文研究的两个对象，传统出租车市场和网约车市场，前者由于存在过度规制，在行政力量的扶持下形成行政垄断，而后者则由于市场存在进入壁垒，自由发展最终产生市场垄断。两个垄断市场的市场结构都为寡头垄断。尽管二者都为城市提供交通资源，也同样是垄断市场且形成寡头垄断的市场格局，但政府在这两种垄断市场中所发挥的作用却不同，对待两种垄断的态度也不一：传统出租车市场中，政府通过行政权力的运用竭力“促使”垄断的形成和维持，变相地成为垄断的制造者；而对于网约车市场，政府则持谨慎发展的态度，并且试图对市场进行规制。下文将对中国传统出租车市场和新兴网约车市场的不同垄断进行分析，并试图对出租车行业的规制设计和改革路径进行一些探索。

三、传统出租车市场：政府制造的寡头垄断

按照市场特征，在没有政府管制和干预的情况下，传统出租车市场本身不存在进入壁垒，进入的成本较低，理论上将是众多出租车司机提供同质出租车服务，众多消费者需求服务，长期行业利润趋近于零的完全竞争市场。但在现实当中，由于出租车市场是公共交通的重要组成部分，且市场本身存在信息不对称(乘客和司机之间)、外部不经济(环境污染和交通拥挤)等问题，完全放松管制会损害消费者利益，政府进行管制是必要的。

除了温州、义乌等个别地方的出租车行业进行了个体化改革，中国大部分城市出租车市场发展历程和管制措施都类似于北京地区，业界称之为“北京模式”。[8]在“北京模式”下政府对出租车市场实行包括准入歧视、数量管制、准入管制、内部合同管制、租价管制和车辆更新管制在内的一系列管制措施。上述管制之间紧密结合，环环相扣，共同制造了出租车市场的高度垄断，其形成过程可见图1。

图1 传统出租车市场政府规制手段及垄断的形成

具体而言，我国出租车市场实行特许经营，只有取得特许经营权(即出租车牌照)的企业和个人才可以从事出租车营运工作。但由于存在对个体经营者的准入歧视，实际上只有公司才可以进入出租车市场。加之政府对出租车市场实行数量限制，除了市场内原有的企业，市场外部的企业无法进入市场。政府通过准入歧视和数量管制，限制了外在潜入竞争者进入，将传统出租车市场变成了一个存在进入壁垒的垄断市场。以北京为例，其出租车的数量自1994年以来就没有增加，2000年9月北京市政府颁布文件明确指出北京的出租车数量要控制在6万辆左右。[29]

而对于这个人为制造的垄断市场，其内部的市场结构又由于政府实行数量管制、合同管制、租价管制和车辆更新管制等管制行为而呈现出了寡头垄断的格局。寡头垄断市场的特征在于：(1)几个卖者提供了市场大部分或者几乎全部的产品；(2)产品相似或相同。

就第一个特征，由于政府在对出租车市场管制过程中始终贯穿着规模化经营的指导思想，因此虽然一个城市存在多家出租车企业，但经营规模较大的几家出租车公司占据了大部分市场份额。具体而言，兼并行为本应是一种市场行为，由市场内部按照经营情况好坏，根据优胜劣汰的原则自发产生，但政府却以“建立品牌”或“扶大扶优”等口号，通过对出租车公司数量的管制，以行政力量推动了出租车市场的内部兼并。例如2000年，北京市政府颁布文件明确提出“出租车企业控制在200家左右”，并提出建立“品牌”，推出五大出租车企业先行试点的实施意见。[30]经过政府行政主导下的市场被动洗牌，北京出租车企业从最高点的1008家，到2011年只剩下220家，其中银建、新月等10大企业占到了整个北京出租车市场69.3%的市场份额。[31]上海出租车市场在政府“扶大扶优”政策指导下，也形成了强生、大众等四大出租车公司，并占据了整个出租车市场70%的市场份额。[32]

而出租车公司提供的产品相似或相同，则源于政府对出租车市场全方位的管制，这使得出租车公司基本同质，没有机会也没有动力通过提供更好的经营方式和出租车服务，以吸引优质的出租车司机和争取更多的消费者。这些产品同质的根源在于政府对出租车市场的管制具体到了合同管制、租价管制与车辆更新管制这些细节上。

从严格意义上来讲，政府对出租车行业的管制并不是为了制造垄断，政府管制的目的是为了保护消费者在与出租车司机之间交易时的弱势地位，也是为防止出租车司机之间无序竞争所带来的社会资源浪费，到了今天更是为了在日益拥堵的交通状况下控制道路上的交通车辆数量。但是政府所采取的管制措施并没有彻底解决消费者与出租车之间交易时的弱势地位。其实垄断在出租车企业与政府之间基于牌照的交易更加明显一些，但是让消费者头疼的是司机与消费者之间的基于交通服务的交易，这方面的问题与其说是由牌照交易中的垄断造成，不如说是因牌照交易中的垄断助长了交通服务交易中司机相对于消费者的优势地位。换句话说，政府对出租车行业的管制并没有达到预期效果，问题的真正症结在于政府与出租车企业监管司机的成本较高同时意愿较低，最终导致消费者利益受损。

四、新兴网络预约出租车市场：市场自发产生的寡头

随着网约车出现，也有学者分析了网约车对于传统出租车市场垄断的影响，认为借助劳动力供给(司机)与出租车价格两个因素，网约车会打破传统出租车的垄断局面。[33]但是有关网约车的研究面临一个亟需回答的问题，网约车自身的垄断为什么会形成？本文尝试从一般性网络型企业的垄断特质出发，讨论网约车企业的垄断特质。

对于网约车市场的垄断深入分析，我们需要追溯至其背后的互联网产业特质，而互联网产业特质也是所有网络型产业的共有特征。早在上世纪90年代，由于互联网的兴起，学者们对网络型产业的研究就开始不断深入。网络型产业不单单是指以互联网为纽带的基本产业，也包括了所有产品相互之间依赖形成的产业，例如电信与电力网络。美国前联邦通信委员会首席经济学家Michael L.Katz 和他的同僚 Carl Shapiro在他们的经典文章“Systems Competition and Network Effects”中详细论述了网络型产业的基本内容。[34]根据他们的论述，网络型产业，或者又称之为系统型产业，离不开产品的网络外部性(network externalities)。网络外部性对于网络型产业中的每个用户而言主要体现在每多一个产品使用者，整个网络现存的实际使用者都有额外的收益。例如，传真机网络上，每一个使用者的加入都会让其他人多一个潜在的沟通对象。[35]在网络外部性中，又细分为消费外部性与生产外部性。[36]从消费外部性来说，网络型产业与非网络型产业的最大区别在于，每多一位消费者对已有消费者的利益不一样，对于网络型产业，消费者的加入是利好，而对于非网络型产业，更多消费者的加入意味着更多竞争，带来的是价格上涨。对于网络型产业而言，这种正外部性是企业不断扩张的动力来源。

以网约车为代表的分享经济也面临类似的境况，对网约车平台企业而言，司机与乘客同时为平台的消费者。每增加一位司机，就意味着已有平台网络中乘客增加了一个服务供应者；每增加一位乘客，那么现有网络中的网约车司机就增加了一个服务消费者。使用该平台的人数越多，正网络效应就会占据主体地位，从而使得网约车平台对司机和乘客双方都具有吸引力。相比非网络型产业中的企业，网约车平台企业的用户增长已经不单单是一个市场份额增加的问题，所以，用户增长不能再延用传统普通直线型增长的要求，而是需要在短期内迅速膨胀。这种网络平台型企业(网络型产业中的一种)不仅仅包括网约车企业，也包括了像YOUTUBE、GOOGLE、EBAY这类同时提供产品供应方与产品消费者的网络企业，甚至也包括了像XBOX这类可以容纳多款游戏软件的主机。

如果说网络外部性是网约车市场容易形成垄断的市场性特征，那么技术与资本就是助推垄断形成的催化剂。具体说来，网络技术的突飞猛进让一大批落后技术拥有者望尘莫及，包括数据搜集、处理等在内的技术资源本身并不是所有公司都可以具备的。以神州网约车为例，为进行数据搜集，其目前拥有的每一辆车都会装载车载诊断系统进行信息搜索。而为了进行大数据的分析以进行供需预测和车辆调度，神州网约车建立了专门的“网格化运力预测与优化系统”并不断进行优化创新。[37]此外，神州网约车还运用MapReduce和Hive等大数据挖掘技术以提供更匹配的服务和更具针对性的营销，提高现有用户粘性并发掘潜在顾客群体。

此外，垄断利润刺激着资本市场大量资金涌入，让网约车吸引力更加强大，甚至进入了低于成本的恶性竞争，资本进入的最终目的就是形成垄断。传统出租车市场不但有政府支持和补贴，同时也有20多年的市场基础，消费者对其认可程度较高，出租车几乎是公共交通和私家车之外人们日常城市出行的唯一选择。要和这样一个强势且有广泛消费者基础的相似产品进行竞争，网约车市场在进入的时候必须采取价格战的方式才能快速有效地吸引消费者，以获得知名度和用户基础。现实中，网约车市场的先行者如滴滴打车、快的打车、Uber、神州等都是通过“巨额融资+价格战”的方式强势进入市场，短期内吸引了较大的用户群体。网约车市场中的企业必须有雄厚的资本基础和不断融资的能力，这就构成了市场的资本壁垒。以Uber为例，Uber中国在2015年共投资90亿人民币打价格战，[38]截至2015年底，Uber在完成新一轮21亿美元融资之后其市值已经升至620亿美元。[39]

综上，由于存在技术、资本等进入壁垒，加上网络效应的影响，网约车市场不可避免地形成了垄断且呈现出了寡头垄断的市场结构。面对这种自发形成的市场垄断，司法和行政体系开始显得被动和消极，地方政府的应对中甚至出现了相反的情形。不少地方政府如沈阳、南京、广州等地都以“涉嫌非法营运”为理由叫停了网约车服务，并通过罚款查处仍然违规营运的网约车；[40]但上海交委却在2015年10月8日正式向滴滴、快的网约车平台颁发网络约租车平台经营资格许可，支持网约车发展。[41]2014年到2015年间，这些地方政府更多的是用传统出租车管制方式去应对网约车，而没有与时俱进去主动迎接网约车的挑战。

五、政府角色的变迁

随着时间推移，当滴滴先后与快的、优步合并以后，人们对网约车市场垄断的担心也逐渐增加，政府对网约车的规制也变得越来越主动。政府规制网约车的逻辑起点是对垄断造成的社会福利减损的遏制。如图2中所示，没有政府管制网约车市场会自发形成垄断并产生寡头垄断的市场结构，网约车企业发展的未来趋势就会按照企业利润最大化MR=MC的条件进行生产，即在均衡点E形成的价格P2和产量Q2上进行生产。这使得在没有政府管制的情况下，网约车公司会制定远高于自由竞争市场定价P1的市场价格P2以获得最大的垄断利润。据此政府为保障消费者权益，改善市场垄断程度，应该采取一定管制措施，使得该垄断市场的价格降低至如P3处。在这种情况下尽管消费者剩余较完全竞争市场仍有损失，但减损规模较垄断市场从SCEB缩小到SFGB。政府管制措施的实施弥补了部分消费者剩余。

图2 新兴网约车市场消费者剩余分析

实际上，除了上述垄断造成社会福利损失的抽象分析，网约车市场已经出现了明显的垄断行为。以滴滴出行为例，滴滴公司全权订立和修改与司机之间的一切条款，而司机并没有与公司谈判和协商的权利。[42]根据和司机访谈的结果，公司在每日早间会发送短信变更涉及奖励办法等在内的规定，这种收益划分机制的不稳定让网约车司机根本无法明确自身的权益(获得多少收入、收入划分、如何获得奖励等)。此外，尽管滴滴出行APP的界面显示动态加价时溢价收益归网约车司机所有，但实际上这部分收入司机并没有拿到，而是归入了滴滴公司。滴滴(打车)作为寡头之一在2015年2月14日与当时另一网约车寡头快的打车进一步合并为滴滴出行。[43]在面对消费者时，滴滴公司拥有包括实行动态加价和收取夜间费在内的市场定价权。而其动态定价的幅度、时间并不固定，公司也没有出台文件进行事先说明、解释其动态定价的基础和原理，这使得消费者只能被动接受动态定价而不能在衡量价格之后做出理性的消费选择。在类似的拼车服务中，价格相对于不拼车服务的价格折扣是浮动的，而这种浮动滴滴公司也没有给消费者一个明确的解释，消费者只能被动接受。此外，网约车最初吸引消费者的价格优势正在逐步减小。2015年6月就有消费者表示滴滴网约车在广州、杭州等地悄然涨价。由于网约车市场垄断格局已经形成，网约车公司相对网约车司机和消费者处于强势地位，在缺乏政府规制的情况下拥有规则和价格制定的权力，其垄断行为已经损害了司机和消费者的权益，造成了社会福利的损失。

面对传统出租车市场的顽疾和网约车市场的管制缺位，交通部在2015年10月10日出台《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法(征求意见稿)》和《关于深化改革进一步推进出租车行业健康发展的指导意见(征求意见稿)》(以下简称《指导意见》)。2016年7月28日交通部颁布正式文件，酝酿两年之久的出租汽车改革方案及网约车新规正式落地，交通部文件正式承认网约车的合法地位。自2016年10月起，地方政府陆续开展了根据交通部文件对网约车市场进行规制改革的尝试。表1、表2展现了北京、上海等五地政府以车辆、司机为对象开展的网约车管制的改革尝试。

表1 地方政府网约车实施细则试行办法比较(司机层面)

来源：根据表中五个城市的试行办法整理而成。

表2 地方政府网约车规制探索(车辆层面)

来源：根据表中五个城市的试行办法整理而成。

从交通部与各地发布的网约车实施细则来看，中央层级政府表面上在赋予网约车相应的合法性，但实际上却是将包袱扔给了地方政府，让地方政府在因地制宜的名义下自行决定。通过对以上各地政府实施细则的对比分析，可以发现，虽然杭州实行了比较温和的政策，但是所有地方政策都比交通部的政策要严格很多，形成了一种外松内紧的状态。

从各地交管部门实行的政策来看，制止垄断的措施可分为三类：第一，地方交管部门直接打破网约车对市场的垄断，自行建立官方网约车企业。如2015年北京建立了自己的“官方网约车”企业，[44]与北京已有的网约车进行竞争；第二，为了平衡网约车与传统出租车数量，各地交管部门制订了各种诸如车轴限制，排量限制等与环保理念背道而驰的措施。这说明政府在延续传统出租车管理的基本理念，对网约车进行数量控制；第三，如果说政府对网约车的数量控制是为了限制垄断企业的进一步扩张，那么政府对网约车的安全要求更多的是为了让原先“轻装上阵”(例如不需要交纳牌照费)的网约车企业承担起与出租车一样的负担，从而将两者的竞争拉回到同一起跑线，使其相互间的竞争更加公平。

政府对网约车的管制与对传统出租车的管制也并不完全一样。政府与司机之间的关系发生了变化。传统出租车市场管制中，政府并不愿意将牌照发放给出租车司机个人，如在中国占主流的北京模式是将牌照发放给出租车企业。而网约车管制中，尽管对司机有资格考试、户籍、车辆等限制，但至少给一部分个人进入网约车平台留下了相应的空间。原先传统出租车管制中有关司机不能宰客，不能拒载等对司机的细节微观管理的内容也变成对司机统一身份的限制，例如要求网约车司机进行相应的资格考试。从某种程度上来说，网约车企业与身份限制承担了原先政府对出租车司机的监管责任。

另一方面，政府与企业之间的关系也在变化。在传统出租车市场，表面上看，政府与传统出租车企业合谋形成了行政垄断，但实际上政府在发挥主导作用，企业更多地在政府指挥下活动，要么是政府的附庸，要么随政府政策而摇摆。例如当年北京出租车企业必须戴着“红帽子”[4](P461)才能进入出租车市场，这些红帽子企业大多数与政府有着各种各样的关联。在出租车企业后来的发展中，包括北京与上海在内许多地方的交管部门为了规模效应，又人为合并了许多中小出租车企业。而在网约车市场，政府面临的是外来的冲击，包括本土的滴滴与外来的优步，他们先于政府的允许已经独立地在中国开始兴盛起来，政府此次的外松内紧政策更多地体现了一种妥协。其中“松”是赋予合法性，承认企业的相对独立性，而“紧”是限制垄断性，行使政府的监管权。

六、结 论

政府在传统出租车市场中制造的垄断没有带来社会福利的最大化，反而让消费者与司机们之间交易时经常出现消费者利益受损，同时出租车司机们在与出租车企业交易时背负了沉重的份子钱。在网约车市场中，垄断依然延续，只不过此时的垄断是在市场竞争下，技术与资本外加网约车行业本身的网络性所叠加形成的垄断，政府需要成为垄断的制止者。垄断本身并不带有好与恶的价值判断，市场上垄断不可避免，但是垄断让市场上的交易形成了强弱不同的力量对比。

在面对政府与出租车企业时，消费者与司机都是交易的弱势方，但是消费者在与司机的面对面交易中更加被动。这种交易上的力量悬殊是政府当初介入出租车行业管制的重要动力，政府希望通过牌照发放来控制出租车企业，让企业去控制司机，但最终结果却事与愿违。到了网约车市场，企业可以通过技术数据处理来消除司机与消费者之间的强弱对比，但是企业与司机，企业与消费者之间的强弱对比依旧存在，政府从上到下出台的一系列试行办法表明，政府这次有能力进行监管。面对成千上万的司机与面对几家大型企业，政府管制企业的成本比较低。

垄断最直接的表现是交易中的地位不平等，交易中不同主体地位如果由弱到强进行划分，可以依次分为：消费者、司机、企业(包括传统出租车企业与网约车企业)与政府。市场的形态会变化，从传统出租车到网约车，但是政府掌握最大话语权的事实不会变，政府需要谨慎平衡各方的利益，而不能偏倚某一方。无论是传统的出租车市场还是新兴的网约车市场，由于存在垄断都需要政府管理。在传统的出租车市场，过度管制造成了行政垄断，需要政府转变和放松原有管制。而对于自由发展形成市场垄断的网约车市场，政府则应该确立必要的管制，让网约车摒弃目前的野蛮生长，以防网约车企业利用垄断地位获得过多利润；但也要注意对其管制的适当性，以宽容的态度对待那些发展太快而触及法律边缘地带的市场行为，不应被原有利益集团俘获、粗暴禁止市场创新，也不应该走传统出租车全方位规制的老路，以防止制造权力寻租空间和新的垄断行业。

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(责任编辑：黄俊尧)

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浙江省社科规划资助一般项目“浙江省出租车管制变迁中的模式、制度与范式”(16NDJC176YB)的阶段性成果。