社区党建引领社区治理何以可能——北仑区大碶街道学苑社区城市基层党建品牌“红立方”调查研究

□ 肖剑忠

社区党建引领社区治理何以可能
——北仑区大碶街道学苑社区城市基层党建品牌“红立方”调查研究

□ 肖剑忠

作者：肖剑忠，杭州市社会科学院党建研究所所长、研究员，浙江省党建研究会特邀研究员,主要研究方向：基层党建。邮编：310020

社区是党领导社会的重要平台，是加强基层党建的重要空间，是社会治理的基本单元。在整个中国，中国共产党是中国特色社会主义建设事业的领导核心；在城市社区，社区党组织同样要成为社区治理的领导核心。宁波市北仑区大碶街道学苑社区为社区党建引领社区治理如何变成可能提供了一个实践样本。宁波市北仑区大碶街道学苑社区加强社区党建引领社区治理的实践和探索启示我们：构建中国特色社区治理体系必须坚持党的领导、实现党对基层社区的领导必须放弃权力依赖、推进基层社区治理必须坚持制度+技术原则。

社区党建 党组织 社区治理

引 言

社区是党领导社会的重要平台，是加强基层党建的重要空间，是社会治理的基本单元。在整个中国，中国共产党是中国特色社会主义建设事业的领导核心；在城市社区，社区党组织同样要成为社区治理的领导核心。2017年6月，中共中央和国务院印发的《关于加强和完善城乡社区治理的意见》明确提出：“充分发挥基层党组织领导核心作用”、“加强和改进街道(乡镇)、城乡社区党组织对社区各类组织和各项工作的领导”、“到2020年，基本形成基层党组织领导、基层政府主导的多方参与、共同治理的城乡社区治理体系”。[1]所有这些可谓从宏观和制度层面表明了社区党建对社区治理引领的必要性，描述了社区党建对社区治理引领的应然状态。那么，从微观和操作层面来说，社区党建对社区治理的引领是否有可能实现以及如何实现？笔者基于在北仑区大碶街道学苑社区的调查，试图通过这一个案的实然呈现，对社区党建引领社区治理何以可能问题做一回答。

一、学苑社区加强社区党建引领社区治理的探索和实践

学苑社区位于北仑区大碶街道城区东侧，是一个典型的城市拆迁安置型社区。辖区现有居民小区13个，有宁波职业技术学院、明港中学、博平小学、吉的堡幼儿园等各类学校5所，有大润发超市、天港大酒店等商业企业30余家，辖区居民3万余人，其中少数民族居民近700人(包括属于户籍人口的少数民族居民和以在校学生、个体户为主属于流动人口的少数民族居民)。概言之，学苑社区是一个人口密集、关系复杂、异质性强的非传统社区。在这样的城市社区，加强社区治理，实现居民群众不断增长的各类利益诉求，实现社区和谐稳定，其难度自然不小。在这种背景下，学苑社区党委把加强基层党的建设、巩固党的执政基础作为贯穿社区治理的主线，以改革创新精神探索加强基层党建引领社区治理的路径，并取得了显著成效。

1.推进党的组织全覆盖，发挥党的组织优势，不断增强多元治理主体的凝聚力。中国共产党在长期的革命和建设过程中，历来注重把人民群众组织起来。例如：在江西瑞金时期，我们党就领导农民建立了形形色色的群众组织，如“耕田队”与“犁牛合作社”。在陕甘宁边区，绝大多数民众都参加了各种团体，95%的各业工人加入工会，农民全体加入农会，70%以上的妇女加入了妇女救国会，当时陕甘宁边区的人民至少每个人加入了一种组织，有的还加入了两个以上的团体。[2]党领导建立的群众组织既有创建型的，如党发动群众建立工会和农会等，也有跟进型的，如党在连队建立支部、在非公有制企业建立基层组织。无论哪种组织方式，它们都有助于党对群众的组织和引领，有助于延展党组织的“手臂”，更好地服务群众。在学苑社区，社区党委继承了把群众组织起来这一历史经验和历史传统，围绕“有群众的地方就有党的工作，有党员的地方就有党的组织”这一基本原则，大力推进党在社区的组织全覆盖。社区是一个小社会。在学苑社区这个大的居民共同生活体之中，既有居民小区、居民楼道这样具有地缘性质的居民生活空间，又有企业、学校就业援助协会、综合减灾协会这样具有业缘性质的居民组织平台。基于此，社区党委一方面依托居民业主委员会建立居民小区党支部6个，另一方面建立国有企业党支部2个、非公企业党支部2个、商圈党支部1个、社会组织党支部2个(就业援助协会党支部和综合减灾协会党支部)。这14个党支部一头连接着社区党委，另一头连接着居民群众。这14个党支部的建立，不仅实现了党在学苑社区的组织全覆盖，实现了党对学苑社区各类居民群众的组织和引领，更重要的是，它扩充了社区治理主体，增强了社区多元治理主体的凝聚力，加强和完善了社区治理。无论是企业、学校，还是业主委员会，抑或是就业援助协会综合减灾协会，虽然职责和功能各有不同，但都是社区治理的主体，都可凭借各自资源发挥各自优势为社区治理作出自己的贡献，都有助于减少政府成本、培育社会自主治理能力。特别是业主委员会、就业援助协会和综合减灾协会这些社会组织，在社区党委的培育、领导和支持下，作为社区治理的新主体和生力军，集聚了人才、整合了资源、创新了工作方式、扩展了工作内容，在社区的物业管理、民族工作等方面发挥了独特作用，作出了重要贡献。如综合减灾协会带领更多的居民群众参与到防灾减灾工作中来，开展社区防灾减灾知识竞赛、地震安全逃生演练等活动，显著提高了防灾减灾工作的成效。也正因为综合减灾协会在社区综合减灾的组织、决策、协调、服务、表率工作中作用突出，学苑社区因此获得全国综合减灾示范社区、全国地震安全示范社区等多项荣誉。社区治理的加强和完善固然需要治理主体的多元化和专业化，但更需要这些多元治理主体的同心协力。事实上，正因为这14个党支部的成立，正因为党组织对社区自治组织、社区社会组织、社区经济组织等各类组织的嵌入，从而使得社区各类治理主体有了共同的“神经中枢”，有了更多的横向联结，有了更多的利益交汇，进而使得其各自优势得以充分发挥且集体行动能力更强，使得社区治理的组织体系更完善。

2.继承党的优良传统，发挥党的群众工作优势，不断提高多种治理手段的高效性。毋庸讳言，在党全面执政的背景下，我国城市社区治理的重要手段是权力治理，即依靠党委政府所领导和掌握的各类权力资源对社区实行带有一定强制性的治理，其典型是各个城市社区警务室的建立和公安民警的进驻。此外，随着时代的发展和技术的进步，越来越多的现代技术被引入到了城市社区治理，例如在社区多个场所安装探头，为社区干部配备具有信息记录、实时上传、政策查询和工作跟踪等功能的手机终端，等等。在大碶街道学苑社区，权力治理和技术治理的手段同样被采用，社区片警、探头和“平安通”、“E宁波”*“平安通”和“E宁波”是宁波有关部门开发的具有移动智慧社管功能的信息系统，作为网格化管理的统一信息工作平台。借助“E宁波”，消防安全、市场监管、环境保护等28类问题都能实时上传。每位社工都配有手机终端。等各类权力和技术治理资源同样不缺。但是，值得关注和尤为可贵的是，学苑社区党委特别重视继承我们党长期以来重视群众工作的优良传统，发挥党的群众工作优势，做到以群众工作统领各类治理手段，以群众工作之长补其他治理手段之短。其中最典型的是建立网格制度，推行网格治理。具体言之，学苑社区按照“规模适度、无缝覆盖、动态调整”的原则划分成11个网格，覆盖到小区、商业广场和学校，同时按照“网格”和“党建网”“两网融合”的原则，将社区各党支部嵌入各网格中，将党的力量导引至网格之中。在学苑社区，每个网格由包片社工担任网格长并兼任支部委员，由党支部书记、党员活动小组长兼任网格协调员，每个网格小组分别配备1-11名网格信息员，由党员活动小组成员或热心管理的楼道长和居民组长担当，从而使得每个网格成为“党支部的责任田、群众工作的一线岗”。从表面看，网格制度包含着管理单元的细化、治理责任的下沉、信息手段的运用等内容和特征，但其本质是党员、社工和群众在网格的集结和合作，是在最基层的网格践行群众路线、走进人民群众。正因为有了群众路线和群众工作的“加持”和融入，网格治理才得以大显其能。例如，社区党委副书记王琼芳有次在其例行走访所包网格过程中，发现有居民群众在当地武装部门计划建造的发射塔工地周围聚集，且群情激奋。在向物业部门核实情况后她赶紧向社区书记和主任报告，并随后联系上小区业主委员会主任和几名网格信息员一道去安抚聚集群众，事后社区党委还多次到相关单位进行协调，最终使问题得到圆满解决，从而避免了一场因为邻避问题而引发的突发群体性事件，并从源头上化解了矛盾*作者调研笔录，2017年5月11日。。实践证明，学苑社区党委充分发挥党的群众工作优势，消除了技术治理的盲区，提高了权力治理的灵活度，增强了网格治理的生命力，使得各类社区治理手段更有温度、更具人性化、更具高效性。

3.践行党的根本宗旨，回应群众关切，不断提高群众多种需求的满足度。社区治理的根本任务说到底就是维护社区居民群众根本利益。社区治理要坚持源头治理，而源头正是社区最广大人民群众的根本利益。在学苑社区，社区党委引领社区各类治理主体，调动各自资源，发挥各自功能优势，加强资源整合和相互合作，积极回应居民群众的各类利益关切，不断满足居民群众越来越多的需求。其中，除了作为社区自治组织的社区居委会依托社区居民服务中心为广大居民群众提供各项由政府买单的公共服务(如办证、计生、社保等)，以及作为社区业主自治组织的业主委员会依托物业公司为广大居民群众提供多种有偿服务(如保洁、治安等)之外，还有：就业援助协会依托协会成员单位为辖区的宁波职业技术学院学生提供就业服务；曼哈顿商圈党支部依托商圈企业为少数民族学生提供工作实习服务；业主委员会依托其资深票友为学生提供唱戏辅导教学服务；宁波职业技术学院依托学生志愿者为居民群众的孩子提供假期英语辅导教学服务；宁波职业技术学院依托其成立的少数民族学生城管义工队为社区提供城市志愿服务；明港中学老师依托其专业师资力量为社区居民开展父母与孩子沟通艺术的指导和培训服务；曼哈顿商圈依托其场地和青年资源为辖区广大适龄青年提供青年联谊派对服务；等等。总体来看，社区居委会和物业公司虽然可以提供广大居民群众所需要的普遍性基本公共服务，但毕竟力有不逮，存在资源、人手和优势的不足，而这些不足正可由社区其他经济社会文化组织来弥补。例如，为社区居民孩子提供假期义务补课服务，属于一种非普遍性、非基本性服务。社区和物业公司有其资源优势，即有场地，但也有短处，即没有这样的人才。因而，通过社区党委的牵头协调，通过共建单位宁波职业技术学院党组织的具体落实，实现宁波职业技术学院人才资源和社区场地资源的结合，最终满足部分社区居民的这一发展性需求。概言之，由于学苑社区的经济社会组织众多，且都在社区党委的统一领导之下，都能发挥共产党员的模范带动作用，因而都能认真践行党的全心全意为人民服务的根本宗旨，及时捕捉居民群众的各类现实利益诉求，为居民群众提供涵盖社会保障、医疗、就业、治安、管理、教育、文化等在内的各项物质服务和非物质服务。其结果自然是广大社区居民群众受益，更多利益需求得到满足。

4.发挥党组织的政治整合功能，维护群众的根本利益，不断促进基层社会多种关系的和谐化。城市社区作为一个基层社会，其社会关系同样复杂多样。在学苑社区，不仅有常见的建立在职业分工基础上的阶层关系，还有因为外来人口流入而带来的地缘关系(即本地居民与外地居民的关系)，特别是还有因为承担援疆任务、依托宁波职业技术学院和明港中学办了新疆内地班而衍生出来的民族关系。从社区治理的角度而言，这些社会关系处理稍有不善，例如劳资矛盾、本地居民排外、大汉族主义或少数民族学生和务工人员在本地滋事等，都可能引发社会冲突，影响社会和谐，破坏社会稳定。中国共产党是代表最广大人民根本利益的政党，能够超越种族、民族、地区、阶层差异而将各种族、民族、地区、阶层民众利益拧成一股绳，实现各种族、民族、地区、阶层民众利益的最大公约数，社区党委正是凭借其有力的政治整合功能，从而做到了党员身份的同一性超越了职业、民族、区域身份的差异性，实现了以更具全局性和根本性的党的利益统筹非全局性和非根本性的职业群体利益、民族群体利益、区域群体利益。其中特别典型的是在民族关系方面。因为新疆少数民族学生班都是依托建有党组织的宁波职业技术学院和明港中学而举办的，特别是因为宁波职业技术学院少数民族工作办公室副主任米娜本身也是党员，以及依托从事少数民族工作的党员骨干成立了少数民族工作联谊小组，促进少数民族工作的互相交流和工作协同，从而使得少数民族学生的教学和管理被纳入到学苑社区党委的领导体系之中，使得民族关系的处理能够始终遵循党的民族政策、服从党的根本利益，使得学苑社区的民族工作成为宁波地区的先进典型。总之，学苑社区党委通过充分发挥党组织的政治整合功能，超越了本地人、外地人、汉族居民、少数民族居民等各类居民小群体的利益，代表和维护了党领导下最广大人民群众的根本利益，使得各种社会关系日益和谐，社区治理日益完善。

二、学苑社区加强社区党建引领社区治理的基本特征

通过上述事实呈现，我们可以看出大碶街道学苑社区加强社区党建引领社区治理的实践大致具有以下基本特征。

1.红核中枢。在学苑社区加强社区党建引领社区治理所进行的诸多方面实践中，社区党组织始终是唯一的坚强核心，是社区各类组织的“中枢”，是社区各项重大决策的“大脑”，是社区所有重要工作的“引擎”。有了这个坚强的领导核心居中做枢纽，不仅可以使社区党建的各项工作和社区治理的各种实践始终保持正确的方向，始终有利于坚持社会主义原则、全心全意为人民服务的根本宗旨、党对国家和社会的领导，有利于团结广大居民群众、巩固党的执政基础，而且可以使社区各类治理主体有着根本利益、价值追求等多方面的同一性，从而可以紧紧地团结在一起，同时使社区各类治理主体因为有党组织的指导和支持，而更加有力量，更加有创造性。

2.主体多元。在学苑社区加强社区党建引领社区治理的探索和实践中，参与社区治理的主体很多。这些治理主体各有各的性质，各有各的特色，各有各的资源优势，各有各的服务对象，各有各的作用发挥领域。有了它们，不仅可以使得社区居民群众可以更好地被组织起来并被凝聚在党组织的周围，而且可以使得社区居民群众在家门口获得诸多便捷服务，居民诸多特殊性和发展性需求得到满足，他们的生活品质不断提升。

3.立体联结。在学苑社区加强社区党建引领社区治理的探索和实践中，社区各类治理主体因为有着共同居住的家园，有着地缘、血缘、学缘、业缘等诸多的身份关联，有着共同的服务对象，有着共同面对的问题，从而使得他们有了更多的共同语言、更多的利益交集、更多的朋友圈、更多的情感交流，概言之，这些治理主体之间有了更多的联结，它们其实是共享同一家园的生命共同体。

4.快速集结。在学苑社区加强社区党建引领社区治理的实践中，社区诸多治理主体因为有着共同的“大脑”指挥和共同的“枢纽”协调，有着共同的服务群众的宗旨意识和坚定理念，有着共同的组织规则和行为逻辑，以及各个治理主体的骨干成员有着共同的政治身份——共产党员，从而可以使得他们在社区党组织的统一领导下，马上落实，迅速行动，快速集结，互相配合，彼此携手，共同参与，一起奋斗，有了各种不同目标不同内容的高效的集体行动，就此而言，它们正是社区党组织领导下的战斗共同体。

正因为学苑社区加强社区党建引领社区治理的实践具有上述特征，从而使得学苑社区的基层治理呈现出领导有力、各具优势、共享资源、齐心协力、各显其能、共同受益、皆大欢喜的良好局面。也正因为学苑社区加强社区党建引领社区治理的实践具有上述特征，与红色“小魔方”的多元一体、红心居中、纵横联结、组合多样、集结快捷的结构和特征十分相似，当地党委政府将学苑社区加强社区党建引领社区治理的城市基层党建模式命名为“红立方”。

三、学苑社区加强社区党建引领社区治理的几点启示

学苑社区的城市基层党建品牌“红立方”虽属个案，但其中揭示出的基本原理具有普遍性。

1.构建中国特色社区治理体系必须坚持党的领导。社区和治理都是西方传来的概念。应该承认，这些概念具有普遍性，在社会主义中国同样能找到与其对应的物质存在，都能有其合适的实践空间。然而，既然落地和实践于社会主义中国，则必然要与中国国情相适应，不得不带有自己的特色。其中，最大的特色就是“党的领导”。不管是党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》对国家治理体系和治理能力现代化所做的宏观层面规划和顶层设计，还是2017年6月中共中央和国务院印发的《关于加强和完善城乡社区治理的意见》对构建城乡基层社区治理体系所做的微观层面规划和具体规定中，都一再强调坚持党的领导。从北仑区大碶街道学苑社区的探索和实践来看，党的领导及其在社区具体实践中的展开——社区党建，都是为社区治理导入正能量、提供“定盘星”，为社区治理做加法甚至做乘法，得到了广大居民群众的拥护和支持。就此而言，在城市社区治理中坚持党的领导是城市基层党建的普遍规律和基本原则，是社会主义中国这一空间维度为城市基层党建和社区治理带来的质的规定性，具有相当的内生性和深刻的必然性。在城市基层党建和社区治理中，我们同样必须有足够的道路自信和制度自信，不能因为社区治理嵌入了党的领导，因为我们的社区治理模式与西方有所不同而缺乏底气、自我否定，更不能因为盲目崇洋媚外而放弃自己的特色优势，对西方的社区治理模式亦步亦趋，犯方向性和根本性错误。

2.实现党对基层社区的领导必须放弃权力依赖。总体上说，党对城市社区的领导及对社区治理的领导，属于党对社会的领导。这与党对政府的领导有着显著的不同。具体说，党对政府的领导必须依靠手中掌握的权力，包括政策制定权、干部任免权等；而党对社会的领导必须放弃权力依赖，尽量通过非权力手段来进行来实现。这些非权力手段包括做思想政治工作，以及组织发动党员和群众及各界社会力量为居民群众提供物质帮扶和智力服务、信息服务、劳动服务等，具体如为社区居民群众做好力所能及的政策宣传、政策解读、出主意、纠纷调解、信息提供、思想开导、知识传播、技术传授乃至送饭、梳头、打水、洗衣、买药、扫地等工作，概言之，就是做群众工作。思想政治工作和群众工作乃中国共产党的看家本领。无论在革命战争时期还是在执政背景之下，只要是面向人民群众开展工作，思想政治工作和群众工作等非权力手段就始终有其必要性和独特效用。因而，实现党对社区的领导必须放弃权力依赖，可谓处于执政地位的中国共产党这一政治维度为城市基层党建和社区治理带来的质的规定性。在北仑区大碶街道学苑社区的探索和实践中，我们可以看到社区党组织很少调动其能支配的权力资源，很少使用行政权力手段，而是更多地调动党组织内部及凝聚在党组织周围的各类经济社会组织的物质资源、人力资源、智力资源、场地资源等为居民群众服务，或者通过群众工作与其他手段的配合、群众工作对其他手段的统摄和渗透，面向各类居民开展方方面面的工作。也正因为党对学苑社区及社区治理的领导没有形成权力依赖，从而有效避免了权力依赖所伴随的工作方法强硬、工作态度生硬、党群关系干群关系疏离等弊端，有效消除了基层干部和群众的“权力小、资源少”的抱怨，营造出了互相配合、守望相助、充满活力、党群关系干群关系和谐的良好社会氛围和治理格局。

3.推进基层社区治理必须坚持制度+技术原则。在一定意义上说，任何领域的治理都必须坚持制度+技术原则，城市基层社区治理也不例外。这其实也是系统治理的应有之义和内在要求。只有坚持制度+技术原则，才能发动更多治理主体参与，调动更多治理资源，使用更多治理手段。在北仑区大碶街道学苑社区，基层社区治理所依靠的制度，主要有网格制、社区协商议事会制度和社区党委和社区居委会交叉任职制度、业主委员会主任与党组织书记一肩挑制度等。这些制度，都是近年来全国各地基层党组织和党员群众在实践中所创造出来的适应时代需要、具有显著作用和良好效益的制度。正是有了这些制度，居委会、业主委员会、学校、商圈、企业等参与到社区治理体系中来，社区各类治理主体的责任都细化到网格，各类治理资源都向网格聚集。至于学苑社区所依靠的技术，主要有“E宁波”手机终端、探头、电话热线等。这些技术手段无疑使得当地的社区治理更具高效性，更好地服务居民群众。可以肯定，随着时代的发展，将有越来越多的技术手段和技术工具被应用到社区治理的实践中。总之，推进基层社区治理必须坚持制度+技术原则，可谓技术和制度创新层出不穷且共享学习日益便捷的当今时代这一时代维度为城市基层党建和社区治理带来的质的规定性。只有坚持这一原则，城市社区治理才能有效应对各类时代难题，才能不断加强和完善。

[1]中共中央 国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见[N].人民日报,2017-6-13.

[2]张雪松.社会治理与群众路线[J].思想政治工作研究,2014(6).

(责任编辑：杜洪梅)

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