欧洲各国体育立法的经验与启示

陈华荣

欧洲各国体育立法的经验与启示

陈华荣

综合分析了欧洲各国体育法文本的总体情况，选取意大利、法国、俄罗斯等国的体育法做类型化、典型性分析，并从各国体育法的立法结构、法规内容和立法技术等方面进行了具体分析。研究认为：体育法在各国体育实践中的作用和地位越来越重要，体育权利、政府责任、体育保障以及体育发展中的具体问题都需要体育法进行全面的制度安排和法律保障，科学、民主、现代的体育治理体系需要完善的体育立法提供坚强的保障。欧洲各国体育立法对《中华人民共和国体育法》的修订具有较好的参考借鉴作用。

欧洲各国；体育法；立法技术；体育保障；体育治理；体育权利；政府责任

近年来，在国家体育总局政法司的主持下，关于《中华人民共和国体育法》的修订研制工作一直在有条不紊的推进。笔者有幸参与部分修订研制任务，并主要负责外国体育法的收集和编译工作。在此期间，部分外国体育法的概况已在《体育工作情况》上作内部介绍。近来，因研究需要笔者以各大洲为单元进一步梳理了外国体育法的基本情况。

从全球范围而言，无疑北美体育发展模式和欧洲体育发展模式具有较好的代表性。[1]由于，北美与欧洲在历史、社会、经济、文化等方面发展的差异，导致它们的体育模式大相径庭[2]，在体育立法上的表现也不尽相同。[1]美国和加拿大的体育立法以规制业余体育为特色，职业体育则纳入各部门法规制，以封闭性、产业化和维持竞争平衡为原则。欧洲体育立法，从洲和区域的层面而言，没有建立统一的规则，《里斯本条约》第165条关于体育特殊性的条款，只是为欧盟介入体育领域提供了依据，在具体规制或立法时，仍需尊重辅助性原则和体育自治原则，并不得损及各成员国发展体育的多元性。欧洲司法法院有关体育的判决，也并未形成体育例外的豁免规则，而是采取逐案审查的立场来分析体育案件的特殊问题。[3]在我国，黄世席教授对欧洲体育法的研究比较深入，其成果主要从欧洲层面、判例法的角度切入研究，对于欧洲各国国内体育立法的研究较少涉及。[4]从体育立法的借鉴角度而言，欧洲各国体育立法的文本参考价值，显然比欧盟或北美的判例法更加直接、方便。因此，本文结合已收集整理的欧洲各国体育法文本和相关研究成果，对其总体情况和借鉴之处谈几点想法。

1 欧洲各国体育立法的基本情况

1.1欧洲各国体育立法的历史发展概况

欧洲早期的体育立法，主要是以禁令、敕令等形式出现的，[5]尤其以古希腊和古罗马对格斗活动、竞技场管理等的规范为主。[6]现代意义上的体育法是随着资本主义工商业发展和近代体育的形成而逐步出现的，因此，作为资本主义工商业和近代体育发源地的欧洲，在体育立法的发展史上亦具有独特的地位。从文献来看，学校体育法规是最早的近代体育法规，最早规定体育作为学校必修课程的，是1770年的匈牙利《学校法》。[7]然而，真正最早实施体育法规的，是那些近代体育发展较早的新教国家，例如丹麦、瑞典、德国、法国等。[8]从19世纪初叶起，体育立法的调整范围日益扩大，并逐步出现了专门调整体育关系的国家立法。[9]

进入20世纪以后，欧洲各国体育立法有几个高峰期：一是20世纪20年代，由于第一次世界大战的影响，战后部分欧洲国家特别注重以体育方式提高国民体质。这一时期的代表性体育立法比如1920年《法国国民体育法案》、1921年《匈牙利体育法》。二是20世纪40年代中后期到50年代，受到第二次世界大战和苏联东扩的影响，一些新体育法得以颁布实施，比如，1942年《意大利运动和身体锻炼法》、1948年《保加利亚体育法》等，并且这一影响一直延续到20世纪80年代。三是20世纪90年代，突出表现在原社会主义国家改变社会制度以后，对其体育法和体育制度重新设计，如1996年《保加利亚体育教育和运动法》、1997年《克罗地亚体育法》等。由于，东欧国家在20世纪40年代到80年代几乎都制定了体育法，因此，这次研究涉及的国家范围很广。

表1 已收集编译的欧洲各国体育立法概况Table 1 Collected and translated sports legislation in European countries

注：本研究收集到的主要是英文版本的欧洲各国体育法文本。

根据联合国官方网站的统计数据，欧洲现有主权国家43个[10]，使用的官方用语超过30种，其中将英语确定为官方用语(包括之一)的国家有9个[11]。限于笔者的语言能力，只能对英文版本的体育法文本做收集、编译和整理工作。幸运的是部分非英语的欧洲国家，也译介了英文版的该国体育法文本。这才使得本研究可借助各种方式，收集到欧洲19国体育法文本，并列表分析。

从表1可见，本研究已经收集到的现行有效的欧洲体育立法，最早的制定时间都到了1981，这其实并没有充分展示欧洲各国体育立法的丰富实践和厚重历史。本研究为了准确反映现行体育法的情况，关于制定时间，指的是该现行体育法的制定时间，不包括该国曾经制定但已废止的体育法，因此该数据可能并不能准确反映该国体育立法的原始情况；关于修正时间是指该法的最后修正时间，不包括历次修改的情况。这也就能够解释，为什么找不到各国体育法的实际演进情况。即使如此，从表1列出的19国体育法文本简况看，8个国家做出过修改。另外，除《意大利职业体育法》外,其余18个国家的体育法均为重新制定。这说明在欧洲各国，其国内体育立法对该国体育活动的调整范围、调整强度是相当大的，否则没有必要兴师动众重新修订、修改体育法律。如果体育法只是一纸空文，那么是否修订、修改对该国体育的影响也就无关紧要，其修改也自然难以提上日程。

1.2欧盟各成员国体育立法概况

前文提及由于语言限制，本研究不能对更多的欧洲国家的体育法文本作全面的收集、整理工作。但是欧盟机构和欧洲各国学者对欧洲体育法的关注和译介又为我们提供了一个新的信息获取渠道。随着，欧盟一体化进程的推进，欧盟成员国内的体育实践和体育立法逐渐与欧洲层面相衔接。《里斯本条约》《体育白皮书》《体育通讯》等系列欧洲层级的政策法律对欧盟成员国的体育发展产生了深远的影响。

表2 欧盟成员国体育立法基本情况一览Table2 A list of sports legislation in EU countries

注：国家顺序按照英文字母排列；体育立法是指体育基本立法，不包括某个领域的专门法案；该表的设计参考了(Robert Siekmann, Janwillem Soek,2010)研究成果。[12]

表2反映了欧盟成员国体育立法的基本情况，在27个成员国中，除了德国、荷兰、比利时和英国外，其余23个成员国均有体育基本立法。这说明体育立法为欧盟各成员国发展体育提供了较好的法治环境。当然，德国、荷兰、比利时和英国也不是完全没有与体育相关的立法，相反在体育暴力、反兴奋剂、控制比赛等方面，该4个国家有大量的法案与之相关，正因如此，上述四国的体育才傲立群雄之中。在体育的宪法保障上，11个欧盟成员国的宪法写入了体育条款，加上欧盟《里斯本条约》第165条关于体育特殊性和社会作用的规定，欧洲在宪法上对体育的保障也十分充分。

1.3欧洲各国体育立法的类型化分析

表1呈现了欧洲各国体育立法总体情况的基本数据，表2则是结合欧盟成员国体育立法的情况作了梳理，要对欧洲各国体育法有所掌握，还需要结合各国体育法的情况进行有针对性的类型化分析，以下结合各国体育法的特点、功能等略作分解。

1.3.1 体育综合法和体育单行法

这是根据体育法调整对象的复杂程度所做的一种分类。综合法性质的体育法一般涉及学校体育、大众体育、竞技体育等各领域，对体育制度、人财物保障等各方面均有所规定，如《俄罗斯联邦体育法》。制定了体育综合法的国家，一般不再出台其他法律层级的体育立法，但会制定配套法规、实施细则或者政策执行方案。

体育单行法是仅就某个领域或者某个问题出台体育立法。通常情况，制定体育单行法的国家会有多部法律涉及体育领域，比如，爱尔兰制定了《体育委员会法》，同时还制定了关于反兴奋剂、体育暴力、体质健康相关的立法。《意大利职业体育法》《丹麦高水平体育法》则分别对职业体育、竞技体育单独立法规范，起到了较好的社会规范效果。

体育综合法中有一种特殊的高级形式，即法典形式，目前，全球只有法国对该国的体育法律进行了系统的编纂。体育法典的形式对于未来体育立法的发展具有一定的参考价值。

1.3.2 体育基本法和体育促进法

体育综合法的数量相对庞大，而对体育综合法到底如何更好发挥其作用，各国立法也进行了各种探索。于是就有了按照体育立法的功能来划分体育综合法的理论分类，即分为体育基本法和体育促进法。

制定体育基本法有利于确立和提升体育工作在政府公共事务和决策中的地位，廓清体育领域的各方面基本关系。[13]体育基本法在确立体育参与者的权利、配置体育资源和公共权力、保障体育活动的正常开展等方面具有非常重要的意义。然而，该类立法的条文一般比较模糊，实际上只是大纲，把这个大纲的法，转化成具体可实施的法，还要有配套办法，才具有实施的生命力。[14]体育基本法另一诟病是常为“管理法”，而非“服务法”，国家在体育中的行政权力较大。[15]

体育促进法顾名思义在立法目的和条文设计上，要求国家、政府对发展体育提供更多的鼓励、支持[16]，比如《捷克体育扶持法》。对于完全放任体育发展的国家，通过制定体育促进法可以唤起社会和公共资源对体育领域的关注，具有较好的进步意义。有学者认为，对于那些制定了原则性规定的体育基本法的国家，可将体育法修改成体育促进法，以弥补体育基本法在立法技术上较粗糙的这个弱点[17]，实际上并不可取。从国际经验来看，不乏先制定体育促进法，再修订成体育基本法的例子，但是鲜有先制定体育基本法，再修改成体育促进法的例子。从数量上看，国际上通行的做法是通过制定具有基本法地位的体育综合法对体育领域的各种关系、行为进行统一调整规范。

1.3.3 业余体育法和职业体育法

在体育单行法中，有的是就体育中的某个重点问题进行立法，比如反兴奋剂法、反体育暴力法；有的是就体育某个领域进行的立法，比如体育组织法、体育彩票法。其中一种分类值得关注，即根据调整对象的职业化程度，分为业余体育法和职业体育法。

业余体育法主要是调整大众体育健身、群众性体育活动的支持措施、业余体育竞技的训练和参赛事宜，全国性体育社团的管理以及纠纷解决等问题。美国的业余体育法在全球最具有特色，赋予美国奥委会管理业余体育的权限。反观欧洲的业余体育法，在现行各国体育法中特征不甚明显，1984年法国的《身体活动和体育活动的组织与促进法》具有一定的业余体育法特征。在职业体育立法方面，1981年的《意大利职业体育法》较具有代表性，对意大利职业体育各方面的问题有了较详尽的规范。

1.3.4 干预型体育法和非干预型体育法

按照国家对体育的干预程度，可以将各国体育立法分为干预型体育法和非干预型体育法(放任型)，这也是根据体育立法的调整方式和调整程度做的分类。根据表2的数据，在欧盟成员国中，有10个成员国的体育立法是干预型的，而17个成员国的立法呈现非干预型特征。这一结论与近年国外相关学者的研究可以相互印证，基本反映了欧洲各国体育立法和发展的模式。[18]而根据安德鲁教授1999年的研究成果，当时南欧和东欧采用的是干预型立法，而西欧和北欧采用的是非干预型立法。[19]可见，进入21世纪后，以往欧洲体育立法的区域特征已经开始淡化，部分东南欧国家的体育立法在修改后，放弃了原来的干预型模式，而采用更加宽松、更加多元的非干预型体育立法，体育的市场潜力和经济性质得到进一步激发。

2 欧洲各国体育立法的经验

从整理编译的情况来看，欧洲各国体育法并没有统一的形式和内容，我们只能通过整体的分析和判断来总结值得借鉴之处。以下从各国体育法的结构、内容及立法技术等方面展开分析。

2.1体育法的结构

在体育法的结构上，有的文本分章节、也有的文本直接成文，并没有绝对固定的模式。但是从整体上，还是可以总结为以下几个部分：首部、序言、总则、正文、附则。各部分的内容，往往具有一定的相似性。

首部包括法律全称、制定或通过机关、制定或颁布时间、法案编号等。在名称上，基本法类型的立法大多称为体育法、体育运动法，也有的将体育教育、体育文化和体育运动合并使用。比如：《俄罗斯联邦体育法》，此类型的立法中，有的国家会在名称中嵌入“促进”“扶持”“发展”“基本”等字眼，以强调该法的功能，比如《捷克体育扶持法》。单行体育立法中，往往在名称中加入该法的调整范围、领域，比如：《意大利职业体育法》《丹麦高水平体育法》《爱尔兰体育委员会法》等。

序言部分主要阐述体育立法的缘起、国家元首的关注、体育法与其他法案的关系等。总则部分涉及体育管理体制、体育发展原则、奥委会和全国性体育单项协会等体育组织的法律地位、体育权利以及公共机构的体育职责。正文部分一般涉及体育教育、体育赛事、体育经济、其他关系等，其中场地设施和经费保障是必须的。附则部分规定法案的生效时间、与其他法律的衔接、外国人的体育活动开展等。

2.2体育法的内容

2.2.1 体育权利

各国体育法关于体育权利的规定都是必要内容，有的将体育权利分类，对不同主体的体育权利作不同规定，尤其是关于业余体育和职业体育、大众体育和精英体育的权利规定区分较明显。有的笼统的规定公民享有体育权利，有的非常具体的罗列运动员、体育参与者几项甚至十几项体育权利，每项权利如何得到保障也在法律中明确规定。

在公民体育权利方面，《拉脱维亚体育法》规定了公民享有平等参与体育健身的权利。《立陶宛体育法》规定了公民在体育中的结社、言论等权利和自由。

在职业体育的权利方面，《意大利职业体育法》规定了职业运动员、职业俱乐部的具体权利。《克罗地亚体育法》规定了诸多职业赛事权利，如降级权利参加升降级比赛的权利。《塞尔维亚体育法》专章规定了运动员的权利。《保加利亚体育法》全面规定了包括俱乐部、协会、奥委会、运动员等主体的体育权利。

2.2.2 体育的政府责任和职权

体育管理机构在有的国家是政府机构，有的国家是体育组织，无论是政府机构还是非政府组织，在各国体育法上都会明确该组织或该类组织管理体育的职责、范围及具体实施机制,比如《捷克体育扶持法》。英美法系国家常常会出台专门的《体育委员会法》专门授权和规范体育管理机构，比如《爱尔兰体育理事会法》。

2.2.3 体育基本制度

关于体育基本制度，既有学校体育、大众体育和竞技体育相关的具体制度规定，也有特定历史时期需要或者为特定发展目标而出台的体育发展制度。比如强制学校体育制度、职业体育反哺大众体育制度、运动员选拔和训练制度、体育赛事制度、体育奖励制度，各类体育从业者的管理制度等。

2.2.4 体育保障措施

发展体育需要人、财、物的具体保障，除了体育参与者和体育管理者的共同努力，还需要社会各界的广泛支持。体育保障主要是体育经费、体育场地、体育参与者的社会保障等几个问题。体育经费的来源是各国体育法均关注的立法重点之一，按照资助的方式又可以分为直接资助、间接资助等方式，在形式上包括国家财政拨款、体育发展基金会、体育彩票基金、职业体育的收入等。

2.2.5 因应国情需要的体育法规定

体育不仅是一项单纯的身体活动，也是一项重要的社会、文化和经济活动。各国体育法，除了关注体育的强身健体功能，还常常利用体育来实现其社会、经济发展目标。出于对社会需求的回应，各国体育法往往从国情出发，将反对歧视、打击腐败、抵制暴力、促进自由市场等条款写入该国体育法。

2.3体育法的立法技术

立法技术是立法活动中所遵循的用以促使立法臻于科学化的方法和操作技巧的总称。[20]立法技术体系在法的制定、修改的各个过程和各个方面，比如从法的名称和法的内容开始规范，法的构造上的编、章、节、条、款、项、目的逻辑顺序和总则、分则、附则的区分，以及先制定条例，后颁布法律或者先制定立法再配套条例和实施计划的立法衔接，以及法规清理、整理汇编等问题。

2.3.1 体育立法用语及解释

关于体育立法的技术问题，在体育法的名称方面已在体育法的结构部分予以分析，在此首先探讨体育法的用语解释问题。大量国外体育立法会对该法案的相关概念作立法界定，比如体育、运动员、体育赛事、体育组织、体育博彩等概念。我国立法没有这个传统，在基本法律中也很少对概念进行界定，往往通过司法解释、行政法规、地方立法进行细化，考虑到我国体育法的司法适用比例较低，宜在体育立法时对关键概念作界定。

2.3.2 体育法条文设计

关于体育法内容规定的详略情况。各国体育法从条款数量可见一斑，有的体育法对某一问题的规定极为详细，如详细罗列运动员权利、具体规定体育场地的废弃条件、程序和重建等，有的体育法则只是原则性规定。从整体上看，往往在总则部分的规定较抽象，但是在分则部分的规定一般都比较具体。我国体育法在分则部分的规定仍然较抽象，对体育实践的指导和规范作用发挥得较差。

2.3.3 体育法与相关法律的衔接

关于法律衔接问题，有的体育法在附则部分明确规定旧法失效、新法生效时间，有的明确体育法与其他法律的关系，有的规定不同条文的不同生效时间和不同生效区域、有的规定准用条款等。我国体育法的附则仅规定了军队体育开展和体育法生效时间问题，对于体育法与其他法律之间的关系没有更多的交代。

2.3.4 体育立法上的中央与地方的关系

关于权限划分问题，包括中央和地方体育立法的划定、中央和地方体育管理权限的划定、体育组织的自治领域等，这和欧洲国家的联邦制和体育自治这两个问题紧密相关。虽然，我国没有联邦制的问题，但是我国也存在中央与地方的事权划分、责任分工、财政支持等问题，需要我们认真对待。

2.3.5 体育立法形式

关于体育立法的形式，有的采用综合法的形式，一部体育法中涵盖各种体育关系；有的采用单行法形式，仅规定业余体育、高水平运动队、体育赛事、体育管理机构、体育协会等，而法国则独树一帜，2006年编纂了《体育法典》。我国在体育法的修订过程中，也发生过是坚持体育基本法的定位，还是转向体育促进法的定位的探讨。

3 欧洲各国体育立法对我国的启示

体育法在欧洲各国体育实践中的作用和地位越来越重要，体育权利、政府责任、体育保障以及体育发展中的具体问题都需要体育法进行全面的制度安排和法律保障，科学、民主、现代的体育治理体系需要完善的体育立法提供坚强的保障。以下几个方面尤其值得我们关注：

(1)体育基本法是调整各国体育发展的重要法律基础，对于推动体育全面发展、协调体育利益相关者的关系、统筹体育发展经费等方面具有非常重要的作用。没有制定体育基本法的国家，在《体育委员会法》《体育促进法》《体育健身法》等法律的基础上，往往要经历长期的努力，才能实现体育基本法的全面调整，因此，我国体育法作为体育基本法的地位应当牢固确立。

(2)体育权利在各国体育法中的地位非常重要和明显，无论是从条文数量还是体育保障措施方面，都能看到这一现状。欧洲各国体育法关于体育权利的规定，一般从体育权利的分类、体育权利的主体、体育权利的内容、体育权利的保障等几个方面予以体现。我国体育法没有体育权利的明确提法，可以借鉴国外体育法的实践，对各类体育参与主体和体育利益相关者的权益予以法律确认，在形成一定条文数量的基础上，也可以专章规定体育权利，作为我国体育法的特色之一呈现世人。

(3)体育管理机构的职权，各有特色，与各国社会经济状况和体制机制相关。各国体育管理体制不同，但是各国体育法对体育管理机构的职责规定是非常明确的。我国正在经历体育改革，政府体育机构的体育管理职责不容推卸，但是体育组织管理体育行业的范围和内容，还需要得到法律的进一步明确。部分国家出台的《体育委员会法》对体育管理者和体育机构的具体操作给出了明确的指引，这为我国群众性体育组织如何行使行业管理权利，承担行业发展责任，协调体育发展资源等提供了很好的借鉴。

(4)体育保障措施不能缺位。各国体育法对体育在人、财、物方面的保障非常详尽。在人的方面，比如体育从业者的行业资格准入、运动员和运动员辅助人员的等级评定、职业能力培训和监管等；在财力方面，国家财政、地方财政的投入要求，职业联赛反哺基层体育的规定，体育博彩公司向体育事业的提成资助比例，国家对体育领域的间接财政支持等；在物力方面，比如体育场地设施的属性、开放和维护要求，体育场地与旅游、文化等设施的共享机制，体育设施的生产、标准等。2017年，随着《公共文化服务保障法》的出台，体育领域应当尽可能争取公共文化服务保障方面的政策优惠措施，切实推进公共体育服务建设。

(5)在体育各领域的统筹协调方面，各国体育法在职业体育、体育对外交往、抵制兴奋剂、打击体育暴力、体育知识产权、体育纠纷解决等方面，均有相对成熟的经验，可资借鉴。尤其是欧盟各成员国广泛开展的“对话”机制，对上述相关棘手问题领域的体育政策制定、措施执行、国际合作等起到了积极作用。

4 结语

欧洲各国蓬勃开展的体育运动与其高度发达的社会经济水平、完善的法律制度、高超的社会治理能力等密不可分。体育法在欧洲各国体育实践中的作用和地位越来越重要，体育权利、政府责任、体育保障以及体育发展中的具体问题都通过体育法进行全面的制度安排和法律保障。欧洲各国体育立法的形式、结构、内容和相关立法技术值得我们参考借鉴。在建设体育强国、实施全民健身和健康中国这两大国家战略过程中，需要我们汲取欧洲体育立法的先进经验，完善我国体育法制，构建科学、民主、现代的体育治理体系。

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TheExperienceandEnlightenmentofSportsLegislationinEuropeanCountries

CHEN Huarong

Sports legislation in European countries is a good reference for the revision of Law of People's Republic of China on Physical Culture and Sports. The research analyzes the general situation of sports law texts in European countries and choose sports law of Italy, France, and Russia as typical examples to analyze the legislative structure, law content and legislative technique of sports law. The study shows that sports law has both increasing role and status in sports practice in European countries. Sports law is needed in carrying out comprehensive institutional arrangements and legal protection of sports rights, government responsibility, sports guarantee and specific problems in sports development. Sports legislation is indispensable to the establishment of scientific, democratic and modern sports governance system.

Europeancountries;sportslaw;legislativetechnique;guaranteeofsports;sportsgovernance;sportsrights;governmentresponsibilities

G80-051Documentcode：AArticleID：1001-9154(2017)05-0001-07

G80-051

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：1001-9154(2017)05-0001-07

(编辑 任丹)

国家社会科学基金重大项目“中国体育深化改革重大问题的法律研究”(16ZDA225)；山西省高校哲学社科项目“外国体育法比较研究”(2017267)。

陈华荣，法学博士后，副教授，研究方向：体育法学，E-Mail:huarong0324@126.com。

运城学院 政法系,山西 运城 044000 Department of Political Science and Law of Yuncheng University; Yuncheng Shanxi 044000

2017-04-16

：2017-07-05