行政权力清单评估探讨

葛自丹 许志华

行政权力清单评估探讨

葛自丹 许志华*

行政权力清单的评估是行政权力清单动态管理机制的关键一环。通过第三方组织对行政权力清单的文本质量、构筑程序、构筑体制和实施效果等进行考察、分析和评价，是不断修正和完善行政权力清单的重要路径之一。行政权力清单的评估适应了法治评估实践和理论的现实需求，具有重要的理论和实践意义。行政权力清单的评估，需要遵循相应的基本原则，进行具体的程序规制，并以实体性指标、程序性指标和价值性指标组成的评估指标体系为依据。

权力清单行政权力评估程序评估指标体系

2015年3月24日，中共中央、国务院办公厅联合发布了《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》（下文简称《指导意见》），提出要“建立健全权力清单动态管理机制”。①具体要求是：“权力清单公布后，要根据法律法规立改废释情况、机构和职能调整情况等，及时调整权力清单，并向社会公布。对权力清单未明确但应由政府管理的事项，政府部门要切实负起责任，需列入权力清单的，按程序办理。建立权力清单的动态调整和长效管理机制。”参见中办、国办印发《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》，载《人民日报》2015年3月25日第1版。本文认为，这本质上是涉及到行政权力清单的不断修正和完善问题，对行政权力清单制度成果的巩固和制度目的的达成具有极为重要的意义。

正如法律规范一样，“要认识到法律的应用并不仅限于三段论的涵摄，它在更大范围内也需要法律应用者的评价”。②[德]罗伯特·阿列克西：《法律论证理论——作为法律证立理论的理性论辩理论》，舒国滢译，中国法制出版社2002年版，第23页。行政权力清单也如此，也需要进行定期评估，从而使行政权力清单能不断得到修正和完善。因此，本文认为，建立健全行政权力清单动态管理机制的关键在于建立健全行政权力清单的评估机制。然而，行政权力清单的评估究竟应评估什么内容？应遵循什么样的基本原则和程序？是否有具体的评估指标体系可供评估工作的开展？本文将尝试对这些问题进行研究。

一、作为行政权力清单制度中的评估

首先，从理论研究的层面来看，当前有关行政权力清单评估的研究几乎属于空白。但我们可以借鉴现有的一些理论，包括评估的一般理论和其他领域的评估理论来进行相应的探讨。一般来说，评估是指特定的主体依据一定的标准、方法和程序，对特定评估客体的价值、趋势、发展进行评价、判断预测，从而达到认识和把握其价值或规律目的的活动。与评估相关的理论较早地出现于管理学科的公共政策评估理论和政府绩效评估理论等领域，后来逐步拓展到法学领域。近年来，法学领域中出现了立法后评估和司法改革评价等方面的理论研究热潮便是例证。

从实践的层面看，行政权力清单制度中并未真正引入评估制度。尽管有地方已经开始探索在行政权力清单构筑过程中引入独立的第三方评估组织：比如，对权力清单的合法性、合理性、合规性和必要性四个方面进行分析、审核；③范柏乃、张鸣：《权力清单制度：浙江经验、实施功效和推进机制》，载《光明日报》2015年4月27日第3版。组织第三方对拟向社会公布的行政权力清单和权力运行流程图进行评估论证。但是，从根本上看，这些评估都不属于行政权力清单动态管理机制中的评估。因为行政权力清单动态管理机制中的评估属于一种事后评估，但当前实践中的评估模式仅限于事前评估。

本文探讨的是评估模式是“构筑后评估”，与“立法后评估——立法”这种对应关系相类似，是一种“回头看”的活动。从这个角度看，行政权力清单的评估与立法后评估在形式上具有一定的相似性。现代的立法后评估起源于西方，其评估内容主要限于立法本身的成本、效益或者效果，对立法体制、立法程序和实施情况等方面则不涉及。④刘松山：《全国人大常委会开展立法后评估的几个问题》，载《政治与法律》2008年第10期。我国的立法后评估在其基础上进行了改良，把实施效果加进了评估内容的范畴，但是对于立法程序和立法体制则仍未涉及。行政权力清单评估则不同，其评估内容除了行政权力清单文本本身的质量及其实施效果，还包括行政权力清单的构筑程序等内容。

综上所述，行政权力清单的评估是指行政机关公布行政权力清单一段时间后，组织独立的第三方对行政权力清单的文本质量、构筑程序、构筑体制和实施效果等进行考察、分析和评价，行政权力清单构筑主体根据其评估结果对行政权力清单进行不断修正和完善的活动。

二、行政权力清单评估的意义

行政权力清单评估研究有着重要的理论和实践意义。

第一，理论意义。行政权力清单评估方面的研究对行政法学理论的完善，特别是对法治评估理论的扩充和完善，具有重要意义。行政权力清单本身就是行政法治实践的一个创新之举，其为“行政法治内涵的更新开拓了空间”⑤关保英：《权力清单的行政法价值研究》，载《江汉论坛》2015年第1期。的同时，也为行政法治理论的扩充和更新提供了研究素材。近年来，法治评估在我国越来越流行，比如我国部分地方立法机关、司法机关开始对其工作进行量化、绩效考核，一些地方行政机关也开始以法治评估为契机开展区域法治化的制度创新。当前的法治评估实践引发了相应的法治评估理论研究热潮，相信行政权力清单的评估也会引起理论界的重视，最终使评估理论在法学领域的研究不再局限于立法评估、司法评估和政府绩效考核等领域，使法治评估理论得到扩充和更新。

第二，实践意义。“法治评估本身就是理论上基于评估现实需要而展开的总结和运用”。⑥钱弘道、戈含锋、王朝霞、刘大伟：《法治评估及其中国应用》，载《中国社会科学》2012年第4期。行政权力清单的评估作为法治评估的一种具体化，其相应的理论研究最终也是为了适用于行政权力清单的实践。具体来说，对行政权力清单评估的研究主要有以下实践意义：（1）有利于不断修正和完善行政权力清单。由第三方组织作为中立者，通过对行政权力清单的文本和构筑程序等进行评估，可以发现其存在的问题，并客观地将情况向组织评估的行政机关反馈。而行政机关根据评估主体反馈出来的问题及其提出的建议，作出相应的对策，从而逐步完善行政权力清单。（2）有利于促进行政机关更好地履行依法行政的法治原则。第三方组织通过评估，并将行政权力清单在文本、构筑程序等方面的问题向有权机关反馈，在一定程度上能对行政权力清单的构筑主体起到参考作用，并促进其依法构筑行政权力清单，从而确保行政权力清单制度的实效性。

三、评估行政权力清单的基本原则和程序

尽管对行政权力清单的评估有着重要的理论和实践意义，但目前尚无一套规范性文件层面的评估办法，对行政权力清单评估的目的、基本原则、主体、内容、程序和评估指标体系等作出统一规定。由于行政权力清单制度是国务院统一推进的一项制度，所以这个评估办法应由国务院统一制定，从而给行政权力清单的评估工作提供一个统一的指引。在这个指引中，评估行政权力清单的基本原则和程序乃是其重中之重，因此，本文在此尝试对其展开分析。

（一）评估行政权力清单的基本原则

评估的基本原则是整个评估活动应遵循的一套准则，它决定了评估活动的大致走向。行政权力清单模式的评估属于评估活动的一种，与其他评估活动必然有共通的一面。因此，关于行政权力清单评估的基本原则的确立，可以借鉴其他评估活动一些成果。

民政部于2015年颁布了《民政部关于探索建立社会组织第三方评估机制的指导意见》（民发〔2015〕89号），该文件对“社会组织第三方评估的基本原则”作了明确规定，这些原则既包括了对第三方评估组织设立、管理应遵循的基本原则，也包括了第三方评估组织。进行评估所应遵循的原则——客观公正和公开透明。如果从主体的覆盖层面来看，这些原则覆盖了组织评估的主体和承担具体评估工作的主体，较为全面、合理。不过如果从覆盖内容的完整度来看，仍显得不够：（1）行政权力清单是行政机关实现行政自制的一种路径，因此，只要是与行政权力清单相关的活动，行政机关都应体现其积极主动、自律的一面。因此，针对组织评估的主体可以增设一个积极组织原则或者自律组织原则。（2）针对承担具体评估工作的主体的原则仅有两个，也应扩充。

相较于此，广州市地方性法规立法后评估的基本原则显得全面些，这或许能给我们提供一些借鉴。其规定的原则包括公开透明、公众参与、客观公正、严谨科学四项。尽管该文件没有对这些原则进行的解释，但是本文认为，这些原则并非是孤立的，而是相互间密切相关的：（1）从宏观的层面看，虽然这些原则都会对评估过程和评估结果提出要求，但是，其内部是存在一定“分工”的。公开透明与公众参与原则更侧重于对评估过程的要求，而客观公正与严谨科学原则更加侧重于对评估结果的要求。（2）从微观的层面看，这些原则之间是存在一定的因果关系的。通过对评估过程进行公开，提高评估过程的公众参与度，这对评估过程有着一定的程序控制作用，同时也能使各种意见能得到充分的交涉，在一定程度上可以确保评估结果的可接受性和科学性。

（二）评估行政权力清单的程序规制

与评估原则一样，评估程序也决定行政权力清单评估的走向，但评估程序的指向功能显然更具体，因为其决定了评估活动的具体路径。根据程序设计的一般原理，本文认为行政权力清单评估的程序可以包括以下几个方面的内容：

第一，行政机关自律启动评估程序，制定评估工作方案。由行政机关主导并非是指评估过程中评估组织的运行、评估指标的设计等完全由行政机关操控，根据程序分立的原则，在具体评估过程中，相关机构应相对分离，从而保证评估活动的客观公正以及评估结果的严谨科学。因此，行政机关在制定评估工作方案时，不仅要对评估的目标、评估组织的成立、评估的基本原则、具体评估工作时间安排、职责分工等作出规定，同时还要在评估方案中规定相关的责任条款，确保评估组织能中立地运行，免受相关行政机关的不当干扰。

第二，成立评估组织。这里的评估组织是独立于行政机关的第三方主体，可以是特定的评估机构、高等院校等主体。评估主体要具备法律领域的专业性，这是确保评估结果具备科学性的基本要求。因为行政权力清单的构筑本身涉及到很多法律层面的技术难题。评估组织应确定具体的评估方法、评估指标体系等内容，为评估工作的具体开展做好准备。

第三，评估工作的具体展开。在评估组织开展评估的过程中，组织评估的行政机关应通过内部规则，督促相关行政机关配合评估组织，提供构筑行政权力清单过程中的全部材料。在评估的过程中，还要注重行政相对人对评估的实质参与。因为构筑行政权力清单的目的之一是为了方便行政相对人办事或对行政机关进行监督，因此，行政权力清单是否具有这样的实效性，应由行政相对人作出评价。为了确保行政相对人具备相应的评价能力，行政机关必须通过多种方式将评估的目的、评估指标体系、评估的内容等与评估相关的所有“背景信息”公之于众，以便行政相对人了解相关问题，只有这样才能做出有意义和有针对性的评价，确保行政相对人的实质参与。⑦王锡锌：《公众参与和行政过程——一个理念和制度的分析框架》，中国民主法制出版社2007年版，第194-195页。可能有人会担心行政相对人的参与会影响到评估组织的专家理性，但是，如果将评估过程中所涉及的价值问题和事实标准问题相对分开（比如涉及到行政职权的清理是否合法等方面的问题可以视为事实标准方面的问题，而行政权力清单的内容是否便民利民等方面的问题这可以视为价值判断方面的问题），让行政相对人和评估组织能各司其职，这样就可以使公众参与模型和专家参与理性模型的冲突消解于无形。⑧参见前引⑦，王锡锌书，第206页。总之，通过行政相对人的直接参与不仅有利于促进评估过程的民主、正当、科学，对评估过程形成一种程序性制约，同时还可以确保行政相对人的意见能得到充分的交涉。

最后是评估结果的公布和行政机关对评估结果的回应。一方面，设置公布评估结果程序是为了保障行政相对人的知情权，同时对评估结果的公正、科学形成一种无形的监督压力。另一方面，行政机关要根据针对评估结果中所反馈出来的问题及时作出相应的对策，并将相应的回应对策公之于众。

四、评估行政权力清单的指标体系

评估行政权力清单的基本原则和程序为评估活动的开展指明了方向，但具体评估工作的开展仍需要借助一些具有操作性的方法、标准等。而这些方法或标准一般称为评估指标体系。行政权力清单的评估指标体系本质上是开展评估活动、获取评估结果的一种工具，对其评估目标的达成也具有关键作用。然而，这些评估指标体系的设计是否存在一定的标准呢？在这些标准的指导下，可以设计哪些具体的指标呢？这是本部分要探讨的问题。

（一）行政权力清单评估指标体系的设计标准

首先，行政权力清单的评估指标体系设计，应以其评估内容为主要标准。从覆盖面的角度看，行政权力清单评估指标体系的覆盖面应比立法后评估指标体系的覆盖面要广。在立法后评估领域，其评价指标体系一般由“文本质量评价指标子体系”和“实施效益评价指标子体系”两个部分组成。⑨俞荣根：《地方立法后评估指标体系研究》，载《中国政法大学学报》2014年第1期。但行政权力清单评估的内容并不仅限于行政权力清单的文本质量及其实施效果，还包括行政权力清单的构筑程序等方面的内容。

其次，行政权力清单的评估指标体系设计，应体现构筑行政权力清单的价值。构筑行政权力清单的价值主要表现为三个方面：（1）对行政机关的自制价值，这是由行政权力清单的性质定位所决定的。（2）行政相对人对行政机关的他制价值。行政机关通过将行政职权事项公布，使行政相对人能对其运行产生一种无形的监督。（3）行政权力清单对行政机关和相对人来说都有提高行政效率的价值。当然，根据价值是否实现可以将价值分为应然层面的价值和实然层面的价值。

（二）行政权力清单评估指标体系的内容

根据前术评估标准，行政权力清单评估指标体系可以包括实体性指标、程序性指标和价值性指标这三个一级指标。下文将尝试对其内容和相应的权重作出分析。

第一，实体性指标。这个指标主要是对清单文本的质量以及构筑过程中涉及到的一些实体性的内容的评估。前者如行政权力清单文本整体的形式和内容等；后者如构筑主体等。与之相对应的指标可以作为实体性指标的二级指标。同时，在这些二级指标之下应结合行政权力清单的设计相应的三级指标。首先，从清单文本的形式来看，其三级指标可以包括：（1）公布的行政权力清单文本内容布局是否符合上级行政机关作出的规范要求；（2）展现行政权力清单文本形式的用语是否准确、规范。其次，从清单文本的内容来看，主要是涉及行政职权责的模式化问题，以及权责事项的运行流程等方面的问题。其三级指标可以包括：（1）梳理的权责事项是否全面；（2）清理的权责事项是否全面；（3）审核确认的权责事项是否全面；（4）是否有在法律规范之外新设职权或职责事项；（5）行政权责事项的归类是否合理；（6）“其他职权”或“其他职责”的比例是否低于百分之多少（须事先设定一个具体标准）；（7）权责事项是否配备相应的运行流程图；（8）是否按照法律规范的立废改情况及时更新了清单。再次，从清单构筑主体的角度看，其三级指标可以包括：（1）梳理、清理和审核确认权责事项的主体是否适格；（2）梳理、清理和审核确认主体的职能分化是否具体、明晰和相对独立；（3）针对有交叉的权责事项，相关主体是否有相互配合；（4）在构筑过程中是否有行政相对人等主体参与。

第二，程序性指标。这个指标主要是对构筑行政权力清单的程序要素进行评估。程序性指标可依托相关的程序理论，结合构筑行政权力清单的具体程序来进行设计。首先，可以从整体上和形式上进行考察，设计二级指标——整体程序指标。在这个二级指标之下可以设计相应的三级指标，比如：（1）程序是否覆盖了构筑清单的整个过程，形成体系化；（2）内部程序的设计是否相对分立；（3）是否有针对行政相对人等主体设置相应的外部程序。其次，可以从具体的各项程序进行考察，设立二级指标——具体程序指标。具体程序指标应根据构筑过程中所涉及到的各项程序进行设计。比如，（1）开展构筑工作前是否有开展听证程序；（2）构筑清单过程中是否举行了听证程序；（3）取消、调整或保留权责事项时，是否依据法定程序进行；（4）是否按照规定的时间和载体公布行政权力清单文本；（5）对构筑清单过程中不作为或违法作为的行为是否按照规定程序进行追责；（6）清单的动态管理是否遵照了规定的程序。

第三，价值性指标。价值性指标可以根据行政权力清单的价值体现划分为三个二级指标。首先，是自制价值指标。由于行政权力清单的自制价值可以体现为多个方面，可以据此设定相应的三级指标。比如：（1）各主体是否按照相关规定主动开展具体构筑工作；（2）公布行政权力清单后各部门之间的权责是否得到理顺；（3）在依法行政的大前提下，各部门是否严格按照公布后的清单行使权力、履行职责；（4）公布清单后行政相对人对行政行为的可接受程度是否有提高。其次，是他制价值指标。行政相对人对行政机关的监督，有赖于公布的行政权力清单是否便于民众检索和查看，以及行政机关是否有制定与行政相对人行使监督权的相应配套制度等，因此，可根据这些内容设计相应的三级指标。比如：（1）公布的行政权力清单是否便于民众检索和查看；（2）是否有制定与行政相对人行使监督权的相对应配套制度。最后，是效率指标。行政权力清单的效率价值可以体现在多个方面，比如：（1）权责事项的运行流程图是否便民利民；（2）行政权力清单公布后，行政相对人办理政务的效率比之前是否有所提升；（3）行政机关的职权运转是否更加高效，行政效率是否提高。

评估指标体系的设计除了要确定各项指标的内容外，还需要确定各项指标的分值权重。因为这是确保评估活动顺利完成以及提高评估结果可信度的关键，而权重应重点考虑各项指标之间重要性的量化。⑩彭国甫、李树丞、盛明科：《应用层次分析法确定政府绩效评估指标权重研究》，载《中国软科学》2004年第6期。就行政权力清单的评估指标体系来说，其主要由三个一级指标和八个二级指标组成。首先，从三个一级指标来看，实体性指标和程序性指标是重点要评估的内容。而且，其所属的三级指标也要多些，因此，其权重可以相对高些。其次，从八个二级指标来看，内容指标、具体程序指标和自制价值的指标的权重可以高些，比如将其权重分别设为20%、25%和20%（满分为100分）。理由是：第一，就行政权力清单的文本来看，其内容（主要是权责事项）是其核心构成要素，权责事项的全面、合法与否等内容反映着行政权力清单的文本质量。第二，行政权力清单的文本作为构筑程序的结果，要受构筑过程具体程序的影响，程序有时候还会对结果产生决定性影响。第三，推行行政权力清单并非漫无目的的，而是一种为了更好的实现行政自制，有着重要的自制价值。而且，这三个二级指标下的三级指标数量也较多。其他二级指标的权重根据三级指标的数量等方面的因素来确定。

综上所述，行政权力清单评估的指标体系如下表（见第58页）所示：

行政权力清单制度是规范行政主体行政行为的有效路径，是提高行政行为透明度从而对其进行有效监督的前提基础。然而，要充分发挥权力清单制度的作用，设置科学的评价体系对权力清单的合理性、有效性予以客观评价不可或缺，在此基础上及时对权力清单内容进行修正和更新，使行政权力清单制度发挥其应有的作用。

（责任编辑：卢护锋）

一级指标（权重）二级指标（权重）三级指标（分值）形式指标（5%）①公布的行政权力清单文本内容布局是否符合上级行政机关作出的规范要求；（2分）②展现行政权力清单文本形式的用语是否准确、规范。（3分）实体性指标（40%）内容指标（25%）①梳理的权责事项是否全面；（3分）②清理的权责事项是否全面；（3分）③审核确认的权责事项是否全面；（3分）④是否有在法律规范之外新设职权或职责事项；（4分）⑤行政权责事项的归类是否合理；（3分）⑥“其他职权”或“其他职责”的比例是否低于百分之多少；（3分）⑦权责事项是否配备相应的运行流程图；（3分）⑧是否按照法律规范的立废改情况及时更新了清单。（3分）主体指标（10%）整体程序指标（10%）①梳理、清理和审核确认权责事项的主体是否适格；（2分）②梳理、清理和审核确认主体的职能分化是否具体、明晰和相对分独立；（3分）③针对有交叉的权责事项，相关主体是否有相互配合；（2分）④在构筑过程中是否有行政相对人等主体参与。（3分）①程序是否覆盖了构筑清单的整个过程，形成体系化；（3分）②内部程序的设计是否相对分立；（3分）③是否有针对行政相对人等主体设置相应的外部程序。（4分）程序性指标（35%）具体程序指标（25%）①开展构筑工作前是否有开展听证程序；（4分）②构筑清单过程中是否举行了听证程序；（5分）③取消、调整或保留权责事项时，是否依据法定程序进行；（4分）④是否按照规定的时间和载体公布行政权力清单文本；（4分）⑤对构筑清单过程中不作为或违法作为的行为是否按照规定程序进行追责；（4分）⑥清单的动态管理是否遵照了规定的程序。（4分）价值性指标（25%）①各主体是否按照相关规定主动开展具体构筑工作；（4分）②公布行政权力清单后各部门之间的权责是否得到理顺；（3分）③在依法行政的大前提下，各部门是否严格按照公布后的清单行使权力、履行职责；（4分）④公布清单后行政相对人对行政行为的可接受程度是否有提高。（4分）①公布的行政权力清单是否便于民众检索和查看；（2分）他制价值指标（5%）②是否有制定与行政相对人行使监督权的相对应配套制度。（3分）自制价值指标（15%）效率指标（5%）①权责事项的运行流程图是否便民利民；（2分）②行政权力清单公布后，行政相对人办理政务的率比之前是否有所提升；（2分）③行政机关的职权运转是否更加高效，行政效率是否提高。（1分）

*葛自丹，广州大学法学院副教授；许志华，广东海际明律师事务所律师。本文系广东省哲学社会科学十二五规划课题“城市管理行政执法创新机制研究”（项目编号：GD15CFX01）、广州市哲学社会科学十二五规划课题“创新规范广州市政府购买公共服务的机制研究”（项目编号：14Y02）成果。