行政执法体制改革面临的重难点问题与完善建议

薛志远

行政执法体制改革面临的重难点问题与完善建议

薛志远*

行政执法体制改革的深化，是事关国家治理体系与治理能力现代化与法治政府建设的重大议题。囿于此选题涉及面极为广泛，相关问题冗繁复杂、宏大艰深，对口研究相对较少。目前改革主要存在着央地事权划分不清、政府与市场边界不明、政府与部门关系错位、府际间权限配置不尽科学合理、行政理念落后、执法方式创新性不足等重难点问题。针对上述问题，理顺中央与地方、政府与市场、政府与部门的关系、优化配置地方府际间权限、深化综合执法体制改革、转变行政执法理念、创新执法方式、增强行政执法协作的制度化、法制化以及完善监督问责制度，打造闭环体系是为对策建议。

行政执法体制改革事权划分权限配置问题建议

一、行政执法体制改革的界定、沿革及文本分析

（一）理论梳理

1.行政执法的概念界定

“行政执法”由“行政管理”逐步演变而来。从“管理”到“执法”的变迁，背后所显示的是一种行政理念上的变革。这一转变反映了民主政治、现代科学、现代文明（政治文明和精神文明）观念、市场经济对行政的要求。而“行政执法”这一用语至少在以下三种场合被使用：一是，用来对现代行政的性质与功能进行说明；二是，用来对行政的内容进行区分；三是，用来表征一种特定的行政行为方式。①姜明安：《论行政执法》，载《行政法学研究》2003年第4期。那么究竟什么是行政执法？在理论界与实务界至少存在范围宽窄不一的三种解读。

内涵和外延相对较窄的观点认为，行政执法，“主要指行政机关依法监督行政相对人权利行使和义务履行情况并对违法行为予以行政制裁的活动，一般包括行政处罚、行政强制、行政检查等行政行为。”②周继东：《深化行政执法体制改革的几点思考》，载《行政法学研究》2014年第1期。再宽泛些的观点认为，行政执法，“是行政行为的重要组成部分，是行政机关为了贯彻落实行政管理法规，根据法律、法规的规定，对具体事件或特定对象所采取的具体的、直接产生法律效果的行政行为。”而比第二种观点更宽泛的定义则认为，“对宪法和法律而言，国务院的一切行政行为，都是为了执行宪法和法律，都是行政执法行为……国务院的执法行为，就主要通过宪法和法律具体化的制定普遍性行为规则来实现。这种执法行为，从实质上说，也就是行政立法。”③应松年：《应松年文集》，中国法制出版社2006年版，第416页。除国务院外，享有立法权的其他行政主体也同样面临这样的问题，即为了贯彻落实上位法而制定下位法的行为本身，广义上也属于行政执法，但实质上是一种行政立法活动。

本文倾向于采取第二种观点，即认为行政执法不包括行政立法、行政规划、行政决策等活动，主要指行政机关及其他享有行政执法权的主体在履行职责过程中所进行的行政许可、审批、处罚、强制、征收、征用、指导、确认、给付、裁决等行为活动。

2.行政执法体制与行政执法体制改革

一般而言，体制与机制相对，指“国家机关、企业事业单位在机构设置、领导隶属关系和管理权限划分等方面的体系、制度、方法、形式等的总称。如政治体制、经济体制等。”④《辞海》（1999年缩印版），上海辞书出版社2000年版，第644页。行政执法体制则可概况为:“由行政执法主体结构、法定执法职权和义务、执法程序和运行机制等构成的有机体系及其相关法律制度。”⑤青锋：《关于深化行政执法体制改革的几点思考》，载《行政法学研究》2006年第4期。其主要由三个基本要素构成，分别是：执法主体、执法权力、制度。⑥青锋：《行政执法体制改革的图景与理论分析》，载《法治论丛》2007年第1期。

与行政执法体制相比，行政执法显然属于微观层面的活动。体制的良性运行是一个系统工程，离不开每一次具体而微的行政执法活动依法进行。然而当体制的运行出现问题时，则需要对之进行小修小补，大修大补，乃至“手术”。而之所以要对行政执法体制进行改革，也正是因为期待能够通过改革对体制存在的问题进行“治疗”、修复与革新，以更好地在实践中运行。在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》与《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中，均强调了要深化行政执法体制改革，点明了改革的方向与着力点。

在深化行政执法体制改革的过程中，应深刻认识其重要意义之所在：其是全面推进依法治国、加快建设法治政府的迫切要求；是保障人民群众权益、实现社会公平正义的迫切要求；是严惩违法犯罪行为、维护经济社会秩序的迫切要求。同时，应明确现阶段深化行政执法体制改革的主要任务、基本要求及应遵循的原则。主要任务包括以下五个方面：完善行政执法体制与执法程序、创新执法方式、严格执法人员管理制度、加强执法经费财政保障、全面落实执法责任制。基本要求为以下四点：一是，要高度重视对深化行政执法体制改革的领导；二是，要着力解决人民群众反映强烈的突出问题；三是，要切实增强改革举措的系统性、协调性；四是，要积极鼓励地方部门勇于探索创新。⑦袁曙宏：《深化行政执法体制改革》，载《行政管理改革》2014年第7期。应遵循的原则包括：合法原则、效率原则、协调原则、规范原则、权责统一原则等。⑧参见前引②，周继东文，第14页。

3.行政执法体制改革与行政管理体制改革、综合执法体制改革间的关系

行政管理体制改革相较于行政执法体制改革而言，概念范围更广，“行政管理体制不仅包括内部的行政管理体制，而且也包括外部的行政管理体制，而行政执法体制的整体性质则主要是行政机关和行政管理相对人之间的外部关系。”⑨参见前引⑤，青锋文，第2页。其联系在于，二者均是行政体制改革的重要组成部分，“针对行政管理相对人的外部关系而言，行政管理体制和行政执法体制往往具有很大的同一性”，行政管理体制改革的重点之一即在于行政执法体制改革。⑩青锋：《行政管理体制改革的重点是行政执法体制改革》，载《行政管理体制改革的法律问题——中国法学会行政法学研究会2006年年会论文集》。

综合执法体制改革属于行政执法体制改革的下位阶概念，是行政执法体制的一种创新形式。①吴金群：《综合执法：行政执法的体制创新》，载《江淮论坛》2000年第5期。综合执法体制改革的发展经历了一个从用语适用相对混乱、含糊到逐步被官方采纳认可的过程。该项改革涉及到将行政处罚权、许可权、审批权、检查权、即时强制措施等在内的不同类型的执法方式加以集中，综合到一个部门来行使，而非仅限于集中行政处罚权。

（二）行政执法体制改革的背景、沿革及相关文本分析

1.改革背景

之所以要对行政执法体制加以改革，源于问题意识与完善体制的动力驱动。上世纪70年代末80年代初，在由国家几乎统管一切的计划经济时代向市场经济时代转变的过程中，经济社会活动的跨部门、跨地区现象渐增。1979年底国家工商局的恢复成立，以及1980年初《治安管理处罚条例》的恢复实施标志着我国现代意义上的行政执法行为开始出现。此后十多年行政执法相关的实体立法数量快速增长，行政执法体制的法制化进程加速发展，各地行政执法队伍的数量也呈现出猛增之势。②曾峻：《相对集中行政处罚权与中国行政执法体制的改革：以城市管理为例》，载《政治学研究》2003年第4期。

上世纪九十年代初，行政法学界的一些学者指出：行政执法将成为未来行政法学的重头戏。行政执法的实践作为最具中国特色且最为活跃的行政法内容，与其相关的诸如如何解决行政执法疲软、“三乱”（乱收费、乱罚款、乱摊派）盛行等问题、设定执法权的问题、不同执法形式的原则、程序、效果及可诉性的问题、多机关交叉处罚、重复处罚等问题应成为行政执法研究的重点问题。③应松年、马怀德：《向新的高峰迈进——九十年代我国行政法学展望》，载《中国法学》1992年第3期。传统的行政处罚手段在应对经济社会加速发展和新旧体制转轨引发的破坏经济秩序，损害国家、社会及个人权益的违法现象时，已难以适应。④应松年、马怀德：《建立市场经济体制离不开行政法》，载《中国法学》1994年第1期。此外，也有实务部门的工作者直陈我国行政执法体制存在诸多弊病，缺乏明显的法制特性，表现为：行政执法权横向太分散、“自费执法”，执法趋利明显、执法权力缺乏必要分解、审批、发证过多，办事手续繁琐、行政执法权力与责任脱节、基层执法人员素质堪忧等。⑤汪永清：《对改革现行行政执法体制的几点思考》，载《中国法学》2000年第1期。这些问题的客观存在对于依法治国基本方略的贯彻落实，依法行政的推进都造成了严重的阻碍。为了缓解乃至解决上述问题，亟待推进行政执法体制改革。

2.历史沿革及相关文本分析

在行政执法领域出现诸多亟待解决的问题的大背景下，从上世纪90年代以来，我国进行了多次行政执法体制改革探索。⑥参见前引②，周继东文，第13页。通过对中央层面出台的相关文本进行分析可知，我国在推进行政执法体制改革的过程中，改革的目标以及行政执法体制的标准随着时间的推移而略有变化。

《国务院关于全面推进依法行政的决定》（国发〔1999〕23号）⑦《国务院〈关于全面推进依法行政的决定〉》，载《中国人大》2000年第7期。强调的是“理顺”行政执法体制，《国务院办公厅转发中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见的通知》（国办发〔2002〕56号）⑧该文件已于2015年11月27日被《国务院关于宣布失效一批国务院文件的决定》（国发〔2015〕68号）宣布失效。强调“深入、系统、全面地改革和创新”行政执法体制，《中共中央、国务院印发〈关于深化行政管理体制改革的意见〉的通知》（中发〔2008〕5号）⑨《关于深化行政管理体制改革的意见》，载《人民日报》2008年3月5日第1版。强调的是“健全”行政执法体制和程序。《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》（国发〔2004〕10号）、十八届三中、四中全会以及《十三五规划纲要》均对“深化”行政执法体制改革进行了强调。《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》（国办发〔2000〕63号）明确提出改革的目标是建立“高效、协调、规范”的行政执法体制。“统一、规范、高效”则是国办发〔2002〕56号文提出的目标。到了国发〔2004〕10号文出台时，目标进一步确立为“权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制基本建立”。“权责统一、权威高效的行政执法体制建立健全”则是《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》（中发〔2015〕36号）确立的2015-2020年行政执法体制改革的目标。

此外，不同时期行政执法体制改革的重点内容也存在变化。2000年前后，推进相对集中行政处罚权的试点工作成为这一时期行政执法体制改革的重点工作内容。此后随着此项工作的深入开展以及试点范围在全国铺开，改革的重点逐渐由相对集中处罚权改革扩大到相对集中许可权、综合执法、跨部门综合执法体制改革上来。综合执法体制改革的范围与重点领域也从城市管理领域逐步拓展到交通运输、安全生产、工商质检、公共卫生、食品药品安全、资源环境、文化旅游、农林水利、海洋渔业、商务等领域。减少执法层级、执法中心下移，增强基层执法力量等亦属于这些年来重点推行的改革内容。

二、行政执法体制改革的成效与重难点问题

从上世纪90年代初既已开启的行政执法体制改革，历时近30年，既取得了明显的成效，也尚存在突出的重难点问题。总结过往改革的经验教训，分析背后的原因，有助于为现阶段深化行政执法体制改革贡献理论智识与知识增量。

（一）成效及经验

我国的行政执法体制改革，在诸多领域开展了有益的尝试，并取得了较好的成效。如城市管理等领域开展的“相对集中行政处罚权”试点改革，初步转变了“七八个大盖帽管不住一个破草帽”的尴尬现实。城管、文化等领域所推行的“综合执法体制改革”则一定程度上提升了行政执法效能。⑩中国行政管理学会课题组、高小平、沈荣华：《推进综合执法体制改革：成效、问题与对策》，载《中国行政管理》2012年第5期。“相对集中行政许可权”等改革，通过“一个窗口对外”等制度设计，提升了行政许可审批效率，便利了民众生产生活。①参见前引②，周继东文，第13页。而由工商局、质监局、食品药品监督管理局合并而成的市场监督管理局等改革试点，尽管在机构职能优化整合上尚存在诸多问题，但也为如何优化配置执法资源，提升执法效能提供了实践经验。

行政执法体制改革从总体上而言，积累了以下经验：一是，改革应坚持全面推进依法行政，建设法治政府的根本目标与方向；二是，执法为民是本质要求；三是，贯彻“建立结构合理、配置科学、程序严密、奖惩分明、制约有效的权力运行机制”原则；四是，坚持依法行政的基本要求；五是，坚持合法性原则，合法性与创新性有机结合；六是，加强领导，“全面规划、整体推进、重点突破、协调发展”。②参见前引⑤，青锋文，第3-4页。

在城管、文化、市场监管、商务、税务等不同领域，在推行行政执法体制改革的过程中，同样积累了经验。如在城管相对集中处罚权改革领域，得出的经验有四点：一是，领导高度重视，认识到位，措施得力（改革成功的关键）；二是，法制、编制和财政等部门紧密配合（改革顺利开展的保障）；三是，加强队伍建设，严格、文明执法（工作赢得支持的重要因素）；四是，注重制度建设，规范执法程序，严格依法办事（巩固工作成果的基础）。③江凌、张水海：《相对集中行政处罚权制度：发展历程、实施情况与基本经验——城管执法体制改革12年回顾》，载《行政法学研究》2008年第4期。在上海浦东新区开展的“分类综合执法改革试点”中，取得了“以分类为前提，增加综合度；在现有分类的基础上，进一步扩围”等改革经验。④谈燕：《推进分类综合执法改革试点》，载《解放日报》2016年3月18日第1版。在忻州市商务局实施的“商务综合行政执法体制改革试点”中，市县两级设立配置专门机构及人员，厘定市县间、部门间、科室间的监管责任权限等均为取得的经验。⑤王利强：《忻州位列第二经验可供推广》，载《山西日报》2017年1月20日第2版。

（二）问题与反思

相较于对改革成效与经验的分析而言，对于行政执法体制改革尚存的问题与反思，学术界与实务界给予了更大的关注。有学者将重难点问题总结为三方面：一是，分级执法、权责脱节、基层虚弱；二是，各自为政、界限不清、权责交叉；三是，利益驱动、监督不到位、责任缺失。⑥马怀德：《健全综合权威规范的行政执法体制》，载《中国党政干部论坛》2013年第12期。有的则将问题以现实样态的形式总结为四点：一是乱执法、粗暴执法、执法寻租、贪赃枉法甚至充当黑恶势力“保护伞”的问题时有发生；二是，执法不作为问题日益凸显；三是，执法不重视程序、违反程序的问题较为普遍；四是，一些执法人员素质、水平不高甚至“吃拿卡要”问题比较突出。⑦参见前引⑦，袁曙宏文。还有的从体制结构等层面将问题总结为四点：一是，现行行政执法体制结构不合理；二是，职能配置不科学；三是，执法权责不清；四是执法程序和机制很不健全。⑧参见前引②，周继东文，第12页。2017年的《政府工作报告》则从行政执法标准的角度指出：“行政执法中存在不规范不公正不文明现象”。⑨《政府工作报告》，载《人民日报》2017年3月17日第1版。

通过对上述所列问题的整理分析以及对与此问题相关的文献资料研读后可知，现阶段，行政执法领域的问题仍不少，行政执法体制改革的深化仍任重道远。从宏观层面来看，行政执法领域问题频发，有些问题甚至盘根错节，难以解决，与整体上存在的中央与地方行政执法事权划分不清，府际间横向、纵向、斜向行政执法权限配置不尽科学合理清晰有关。同时，也与行政执法理念落后、专业执法与综合执法的关系未能厘定、行政执法方式创新性不足等有关。现对上述重难点问题及其背后的原因加以梳理解析。

1.央地事权划分不清、政府与市场边界不明

事权，简言之即处理事务的权力或职权。⑩张立荣：《中外行政制度比较》，商务印书馆2002年版，第267页。事权划分问题事关权力或职权的配置是否科学合理高效的问题，同时也与政府、市场、社会等不同主体的角色定位密切相关。具体到行政执法体制而言，此处所研究的事权主要指政府事权，研究的切入点，分别为中央与地方的事权划分、政府与市场的边界厘定两个方面。央地事权划分关涉到如何在中央政府与地方政府之间划定权力边界与权限范围。政府与市场的边界厘定关注的是究竟哪些事务应交由市场这只“看不见的手”来调控，哪些事务又该由政府只是“看得见的手”予以调控。目前存在的问题主要表现在：一方面，央地事权划分一定程度上存在“上下不清”的问题，央地事权错位、府际间相互错位。另一方面，事权划分也存在“内外不清”的问题，政府与市场二者间的职能边界不明确，政府“越位”与“缺位”同时存在。①宏观经济研究院课题组：《公共服务供给中各级政府事权、财权划分问题研究》，载《宏观经济研究》2005年第5期。

具体到行政执法权的配置上，由于央地事权划分不尽清晰、不够科学合理，使得执法权这种稀缺资源在中央与地方间的配比失衡。这些问题突出表现为：一是，央地职责同构严重，地方政府享有的事权基本上都是中央政府事权的延伸或细化。各级政府共管事项过多，使得不同层级间权力不清、责任不明、效率低下。二是，由于央地部分事权划分不尽合理，一些本该由中央层面来统辖的事务，中央未能完整统起来，反倒是交由地方来负责。这就又引发了权责脱节、地方动力不足、机构重叠、效率不高、职能异化、秩序紊乱等问题。②陈益刊：《央地权责划分改革大幕开启》，载《第一财经日报》2016年5月10日，第A1版。

在政府与市场的边界关系厘定问题上，关键是如何处理好政府与市场在国家治理体系中的关系与定位。政府过度压制市场、政府失灵、市场经济体制发育不健全、市场微观主体素质不高等均是政府与市场边界不清，关系模糊的原因和表现形式。③孙雪峰：《我国政府与市场关系存在的问题及其理顺思路》，载《东方企业文化》2011年第7期。若不能科学合理地划分央地事权、理顺政府与市场的关系，行政执法体制改革从根本上讲，将囿于体制机制不畅等而步履维艰。

2.政府与部门关系错位

除了纵向上不同层级的政府间事权划分存在问题外，横向上的政府与部门之间的关系同样未能理顺，且表现出错位现象。按照通常理解来讲，各级政府均由不同的职能部门所构成，政府与部门相比，不论是权限范围还是行政资源配置能力均应该是政府大于部门，这也符合整体大于局部的一般理论。然而实际上，由于部门利益至上、部门主义之风作祟，现实中有时却表现为“小政府与大部门”的错位现象，甚至在某些领域存在“部门将政府权力架空”的问题与风险。此外，我国的《宪法》《国务院组织法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》均主要以一级政府为规范对象，规定其相应的职责权限范围。而《行政处罚法》《行政许可法》《行政强制法》等行为法则主要以部门为主。大量的法律文本均将具体的行政职权赋予了政府下设的某某部门，政府所实际享有的权限相对较少。加之组织法的不完善以及规定内容的相对空泛与行为法规定的相对具体，在一定程度上加剧了政府与部门之间关系的紧张与对立。

政府与部门间关系错位，既表现在权限配置上的不尽科学合理，亦表现在权责利上的不对等。在政府与部门关系的设定上，政府将行政权力分配到各个职能部门，职能部门作为政府的代表履行职责、行使职权。不论政府还是部门，作为公共利益的代表，本应该严格依法履行职责，维护公共利益，保障民众合法权益。然而一些政府的职能部门却在行使行政权力时逐步形成了一种部门利益至上的观念，用部门利益代替公共利益，甚至为了谋求扩大部门利益而损害公共利益、行政相对人的利益。例如某审计报告揭露出的关于原国家计委的商品房出租业务、国家林业局编造、变造合同套取财政贴息资金、国家体育总局动用专项资金建住宅小区和发放职务补贴、一些部门挤占挪用救灾资金、套取灾区群众建房补助资金等事件，突显了职能部门以本部门利益为导向所引发的“多头执法、多层执法问题，借法牟利，执法产业化的问题，‘跑马圈地’，以法争权等问题”。④兴安：《部门本位“架空”政府》，载《羊城晚报》2004年6月25日第6版。本应由部门代表政府履行的义务，部门可能基于诸种考量，有时为了为本部门争利益，而发生几个部门都去抢着执法的情形，有时又可能为了避免部门利益受损，得不偿失，“费力不讨好”，负有职责的相关部门“心照不宣”地“睁一只眼闭一只眼”，共同经过理性的计算怠于履责。

政府与部门关系的错位，浪费了行政执法资源，损害了政府的权威性与社会公共利益，并造成执法效能的下降，阻碍了行政执法体制改革的深化。此外，由于权责利不对等，有时政府将某一事项的权限配置到某一主管部门，该主管部门的正职领导所享有的权力可能比分管该领域的政府领导大。实践中，政府某领域的分管领导在协调不同部门之间的工作时，存在“说话（有时）不管用”等困难。一些分管某些部门的副市长，更像是负责协调不同部门间关系的秘书长，其本身权力有限，权威不足。诸如公安、财政、纪委等大部门的领导，则大权独揽，有时对副市长的协调指示，甚至有可能不予以遵守和执行。尽管分管领导平时对于该部门的实际工作可能仅能发挥十分有限的协调督导作用。但是，若一旦该领域出现重大安全责任事故或重大问题，往往首先将分管出事领域的领导（通常是分管副市长）免职。这种承担无限的职责，却享有极为有限的权力的现象，加剧了政府在与职能部门（尤其是那种位高权重的部门）进行博弈时的尴尬与不利。

3.地方府际间权限配置不尽科学合理

权限配置也即权限划分问题。根据不同的划分标准，可分为不同的类型。前文所分析的央地事权划分问题、政府与市场、政府与部门的关系问题，均涉及到了权限配置问题。只不过侧重点各有不同。央地事权划分，关注的主体在于中央与地方各级政府，此时各级政府更多地是作为一个整体概念在使用。政府与市场关系问题关注的是究竟哪些事项该交由市场去发挥资源配置的决定性作用，哪些事项政府应介入，加以治理。而政府与部门的关系问题，更多地是将政府的各个职能部门作为一个整体概念，来探讨在一个政府内部，如何规制部门利益，如何避免部门将政府架空等问题。此处将权限配置不尽科学合理单独作为一个问题提出，则主要是从地方府际关系层面，从横纵斜三个方向来看待问题。（见表1）

表1：地方府际关系中横纵斜维度的概念对比

横向、斜向维度主要是按照政府的组织类型进行行政权力的划分，纵向维度则是按照政府的组织结构形式进行的划分。目前，地方府际关系中横纵斜三向权限配置的规范化和法制化程度不高，已成为制约行政执法体制改革的顽疾与亟待解决的问题之一。地方府际间权限配置不尽科学合理，引发府际间竞争加剧，带来了利弊两种影响。利的方面表现在府际之间的竞争对经济体制变革起到了助推功效，对对外开放及基础设施的改善亦有助益。弊的方面表现在（不健康的、不正当的、过度的）府际竞争使得一些地方盛行地方保护主义之风，重复建设问题严重，过分看重经济效益，而忽略了对生态环境的保护，甚至在一些领域，无序、恶性的竞争已造成了代价畸高的竞争后果等。⑥“中国地方政府竞争”课题组：《中国地方政府竞争与公共物品融资》，载《财贸经济》2002年第10期。

政府内部部门间权限划分不清，也导致多头执法、重复执法、执法扰民、争抢执法或无人执法等乱象。针对这一“多年来行政执法体制存在的顽症”，综合执法体制改革被视作一剂药方开出。⑦杨小军：《行政执法体制改革的法律问题》，载《科学发展与行政改革——首届中国行政改革论坛论文集》。为了优化配置行政执法资源，中央在各地推行了相对集中行政处罚权、相对集中行政许可权、综合执法、跨部门综合执法等试点改革，以期能够通过高位统筹的方式，来进一步理清部门间的横向纵向权限关系。上述改革取得了明显的成效，但也尚存在诸多问题。以城管领域的综合执法体制改革为例，目前存在的问题主要包括：一是，地方试点缺乏中央统合；⑧值得注意的是，继《中共中央、国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》发布后，由住建部制定的《城市管理执法办法》也于2017年5月1日正式实施。该部门规章的出台，有助于缓解城管综合执法体制改革缺乏中央统合的问题。遗憾的是，由于该办法位阶较低，在涉及到部际协作及权限划分等问题上，其作用范围有明显的局限性。二是，综合执法的范围边界尚未厘清，专业执法与综合执法的关系问题未能理顺，执法人员不能胜任综合职责；三是，综合执法部门间未能实现真正的一个机构对外，内部机构设置未能简化到位，执法流程尚需优化。

4.行政执法理念落后，执法方式创新性不足

行政执法体制改革若从理念上寻找问题，法治尚未成为行政执法机关及其人员的真正信仰，人治思维、“官本位”思想以及传统的行政管控式的行政理念仍具有强大的生命力与影响力，则是不得不指出与面对的现实。这方面，以交通行政执法领域中的网约车监管为例，进行分析。

随着移动互联网技术的不断更新迭代，“互联网+”“共/分享经济”等概念近几年受到了极大的关注。以Uber（优步）、滴滴专车、易到用车、神州专车等为代表的网约车市场迅猛发展，在有效地提高了民众的出行效率的同时，也对传统的交通出行领域的行政执法监管体制提出了巨大的挑战。行政执法部门如何监管与规制新兴的网约车市场，一时间成为社会各界重点关注的焦点之一。中央层面，交通运输部牵头，联合工业和信息化部、公安部等其他六部委共同起草出台了《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》，并已于2016年11月1日起正式施行。该部门规章的出台，标志着我国成为世界上首个承认网约车合法化的国度，一定程度上彰显了中央支持网约车这种新兴业态发展的态度。然而好景不长，中央立法虽表现出了对新业态发展的包容，但各地出台的相应的实施细则仍旧沿用了传统监管出租车的思路、理念和方式。

《北京市网络预约出租汽车经营服务管理实施细则》第八条、第九条分别对网约车驾驶员和车辆设置了“本市户籍”与“本市号牌”的硬性条件，此外还对车辆轴距、排气量等作出了“较高规格”的规定。上海、天津、广州等全国其他省市多数都作出了类似北京的规定，⑨据统计，在已正式发布《网络预约出租汽车经营服务管理实施细则》的73个城市中，要求网约车驾驶员有本地户籍或居住证的超八成，要求网约车为本地号牌或本地登记注册的为九成，对车轴距提出标准，且规定了网约车“指导价”的有40余个。规定网约车车龄在3年以内的占六成。参见王岗：《六成规定网约车低于3岁》，载《法制晚报》2017年3月20日第A14版。实质上造成私家车接入网约车平台提供约租车服务范围受到极大的限缩。⑩以北京、上海为例，据悉滴滴在北京有110万注册司机，活跃司机数量逾20万，但只有10.7%的注册车辆符合京籍规定，滴滴在上海的注册车辆和司机40万，4-8万活跃司机和车辆，只有不到10%的车辆和司机能够符合“沪人沪牌”的规定。参见“北京网约车细则落地后合规车辆到底有多少？”，财新网：http://companies.caixin.com/2016-12-26/101030721.html,2017年3月27日访问。按照共享经济“使用而不占有，不使用即浪费”的理念，套用传统监管理念，对网约车施加上述规制手段，实质上并不利于最大限度地提高对私家车资源的利用率，也离民众渴望提高出行效率的需求渐行渐远。一些地方政府对网约车进行监管制度设计时，行政执法理念落后，仍旧仰仗过度设置事前行政许可与事后行政处罚等管控方式，僵化套用数量管制、价格管制、资质管制等管控手段，实质上曲解了中央的政策。①王璐：《网约车新政配套细则近期将落地》，载《经济参考报》2016年9月29日第1版。

5.行政执法协作不畅

行政执法协作是指各类行政执法机关依法建立起来的，各司其职，各负其责，又相互联系，相互协作的组织体系和工作运行制度。②叶翎、杨邦意：《建立行政执法协作制度的思索》，载《中国工商管理研究》2008年第12期。至少可以包括以下几个方面的内容：一是，一级政府内部的不同职能部门间就同一执法事项展开的执法协作；二是，上下级政府及其职能部门间的执法协作；三是，不具有隶属关系的政府及其部门间开展的执法协作。其中引发较大关注的，或者说存在问题较多的主要集中在市场监管领域、城管执法领域、行政执法与刑事司法衔接（以下简称“行刑衔接”）领域等。行政执法协作在总体上存在的问题主要有：行政执法协作的法律依据不足；不同执法主体间缺乏协作意识与合作动力等。现从网络市场监管领域与行刑衔接领域两个角度，对行政执法协作机制存在的问题进行剖析。

行政执法协作在网络市场监管领域中表现出的问题主要有：法制体系不够健全、内部分工不甚明晰、区域协作有待加强、部门合作有待完善等。③全国工商、市场监管部门网络市场监管专家型人才培训班课题组：《网络市场监管综合协作机制有关问题研究》，载《中国工商报》2015年8月15日第3版。在法律规范方面，《行政处罚法》未对行政执法协作作出规定。2014年出台的《网络交易管理办法》（国家工商行政管理总局令第60号）在第四十五条至第四十七条中对网络交易市场监管领域的行政执法协作作了原则性规定，包括“提请处理”和“移交处理”两种方式。但对于工商行政管理部门不依法履行提请处理及移交处理职责、相关部门对行政协作请求不予配合时如何处理尚缺乏相应的问责条款予以规范。此外，诸如《关于加强跨省网络商品交易及有关服务违法行为查处工作的意见》（工商市字〔2011〕111号）《关于加强境内网络交易网站监管工作协作积极促进电子商务发展的意见》（工商市字〔2014〕180号）等文件也对转请协查的案件范围、移交查处的时限及程序等问题进行了规定。但位阶太低，权威性不足，且内容较为笼统，可操作性不强。在内部分工方面，网络交易监管工作领导小组的成立、网络市场监管内部联席会议的开展对于增强行政执法协作力度，具有增益，但还需继续细化工作规程，形成长效常态化机制。地方层面“一提‘网络’就找网监”“线下归我管，线上找网监”等问题仍不同程度地存在，内部分工协作意识不到位，“踢皮球”、推脱塞责反而成常态。区域协作和部门合作也同样存在相互间沟通不畅，统一的执法监督数据共享机制尚未建立，协作执法效率较低等亟待解决的问题。

严格来讲，行刑衔接应属于行政执法与刑事司法协作的范畴。其亦称为行刑对接、两法衔接，既包括行政执法机关将在执法过程中发现的疑似刑事犯罪案件移送刑事侦查机关，又包括刑事侦查及审查起诉机关将不认为是犯罪但是（可能）需要行政处罚的案件移送行政执法机关。④周林：《试论行刑衔接制度之完善》，载《法学杂志》2011年第11期。十八届三中、四中全会以及《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》均强调了健全与完善行刑衔接机制，也使得行刑衔接这一冷门话题引起了理论与实务界的广泛关注。⑤练育强：《行刑衔接中的行政执法边界研究》，载《中国法学》2016年第2期。目前存在的问题主要在于“有案不移、有案难移、以罚代刑”、⑥《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，载《人民日报》2014年10月29日第1版。行政处罚与刑事处罚实体法律规定脱节，移送标准不清、行政执法与刑事司法相衔接程序制度缺乏，移送有随意性、对移送涉嫌犯罪案件的监督制度不全等。⑦吴云、方海明：《法律监督视野下行政执法与刑事司法相衔接的制度完善》，载《政治与法律》2011年第7期。问题背后的原因则主要在于：违法行为处罚“双轨制”决定行政执法与刑事司法衔接困难、我国法律未明确行政执法与刑事制裁的关系、缺乏对利益驱动的干预限制机制以及有效的监督制约机制、行政执法与刑事司法证据规则差异加剧了衔接困难、“两法衔接”缺乏有效的平台等。⑧郭彦：《促进行政执法与刑事司法有效衔接须由全国人大常委会立法解决》，载《中国检察官》2011年第11期。要使得行政执法体制运转顺畅，除了行政执法系统内部要有序协作外，行刑衔接也是重要的一部分。这一机制若无法健全，很可能为一些执法人员通过有案不移、以罚代刑等方式进行寻租提供可乘之机。

6.监督问责未形成闭环体系

监督问责系统的完善与否对于行政执法体制能否良性运行关系重大。能否形成闭环体系则是考量监督问责系统的完善程度的重要标准。本世纪初，即有学者指出行政执法问题频发，与行政执法监督不力，权力与责任脱节有着根本性的关系。当时存在的问题包括：执法监督体制不尽合理、执法监督制度不够健全、监督不力，惩处不严、社会监督、民主监督的力度不够等。⑨莫于川：《行政执法监督制度论要》，载《法学评论》2000年第1期。近20年过去了，上述问题仍旧未能得到有效的解决。此外，还可以从不同监督主体、程序及机制的角度，来分析行政执法监督问责体系存在的问题。⑩王卫星：《我国行政执法监督探析》，载《国家行政学院学报》2006年第1期。究其原因，一是，负有监管问责职责的部门及人员缺乏严格履职的观念意识与执行动力，不认真履行监督责任、怠于履职、不作为；二是，缺乏行之有效的对监管者的监管制度，监督问责工作不力，可能成本低（被追责的概率小，处罚轻），收益高（该监督问责不履职，索贿受贿等寻租行为滋生）；三是，有针对性的配套措施不完备，监督问责的制度化、法制化程度低，让执法权力与监督问责责任脱节“有空可钻”。

三、行政执法体制改革工作的完善建议

（一）理顺中央与地方、政府与市场、政府与部门的关系

1.优化央地事权配置、厘清政府与市场关系

在事权划分问题上，应制定科学、合理、可操作性强的划分标准与原则。既要论证事权配置的可行性与必要性，又要在理论层面上厘定事权划分的标准究竟是什么，事权划分应遵循的原则有哪些。如何将有限的行政执法资源科学合理地在央地间、政府与市场间进行优化配置，不仅仅考验着中央决策层的领导能力，更与国家治理能力与治理体系现代化及法治政府建设息息相关。

以2016年8月，国务院发布的《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（国发〔2016〕49号）为例。①《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，载《交通财会》2016年第9期。该文件所规定的改革的总体要求、划分原则及主要内容，对于事权划分改革在行政执法领域中的适用具有重要的参鉴意义。特别是其中有关适度加强中央的财政事权、减少并规范中央与地方共同财政事权、建立财政事权划分动态调整机制、实现权责利相统一等规定，为完善中央与地方、政府与市场间事权配置，提供了指导意见。此外，该文件还对哪些属于中央独享事权、哪些事权应划分到地方以及哪些事权该由央地共管也给出了相对明确的范围。（见表2）

关于政府与市场之间的关系厘定问题，相较于央地事权划分问题而言，应位于优先调整对待的位置。若政府与市场的边界不清，则最终必将影响到事权在央地之间的科学合理划分配置问题。

表2：央地事权划分范围

事权分类事权范围

中央独享事权（1）国防；（2）外交；（3）国家安全；（4）出入境管理；（5）国防公路；（6）国界河湖治理；（7）全国性重大传染病防治；（8）全国性大通道；（9）全国性战略性自然资源使用和保护；（10）其他基本公共服务。地方事权（1）社会治安；（2）市政交通；（3）农村公路；（4）城乡社区事务；（5）其他受益范围地域性强、信息较为复杂且主要与当地居民密切相关的基本公共服务。

央地共同事权（1）义务教育、高等教育；（2）科技研发；（3）公共文化；（4）基本养老保险；（5）基本医疗和公共卫生；（6）城乡居民基本医疗保险；（7）就业；（8）粮食安全；（9）跨省（区、市）重大基础设施项目建设和环境保护与治理；（10）其他体现中央战略意图、跨省（区、市）且具有地域管理信息优势的基本公共服务。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对二者的定位进行了总体性规定：“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”②《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，载《人民日报》2013年11月16日第1版。处理好政府与市场的关系，重点在于通过制度性安排，确保二者能够优势互补、协同发力。“凡属市场能解决的，政府要简政放权、松绑支持，不要干预；凡属市场不能有效解决的，政府应当主动补位，该管的要坚决管、管到位、管出水平，避免出问题。”③汪同三：《在新常态下处理好政府和市场关系》，载《人民日报》2016年8月24日第7版。

不论是央地事权的划分问题，还是政府与市场的关系厘定问题，都应该放置于我国整体的经济社会体制转轨的大背景下进行分析，引入“动态调整机制”来加以因应。④赵全厚：《事权明确才能保障公共服务》，载《中国财经报》2006年12月26日第6版。此外，还应注意在法治国家、法治政府、法治社会一体建设的当下，法治化要求重大改革应于法有据，改革的成果应以法律法规等文本的形式予以确认。这背后所反映出的是经济社会转型所带来的“动态”与法治所自有的“静态”间存在着的博弈与张力。这就要求不论是央地事权优化配置还是政府与市场关系划分均应循序渐进，步步为营，“且行且调整”，切不可操之过急，造成不必要的反复与折腾。在法治之“静”与转轨之“动”之间寻求衡平，以法治思维与法治方式推进改革，实现央地事权划分的法治化、政府与市场关系的法治化，以促进国家治理体系与治理能力现代化、法治化。

2.理顺政府与部门间的关系

正视政府与部门间关系存在的错位问题，理顺二者间的关系，首先需要科学合理地配置政府与其职能部门的职责权限，贯彻权责利相统一的原则，严格按照“有权必有责，用权受监督，失职要问责，违法要追究，侵权要赔偿”的标准建立健全行政权力运行制约与监督体系。职责权限划分标准与逻辑不够清晰、不尽合理将加剧现存的政府与部门间、各部门间职责交叉重叠等问题。

其次，在厘清业已错位的政府与部门间的关系时，应注意通过程序的合法性保障与行政权力配置有关的决策的科学性。在论证究竟何种行政权力应由政府独享，何种权力由政府与部门共享，何种权力由哪个部门享有时，要广开言路，通过专家论证会、实地调研、访谈、网上调查等多种方法进行。保障公众参与、专家介入，实务界与理论界共同研讨。

再次，在政府与部门的关系厘定问题上，应通过制度性体制机制来控制与防范部门利益代替公共利益的问题。如完善程序性机制与监督制约机制，压缩部门通过执法来寻租的空间。完善相关立法，特别是从组织法的层面，规范政府与部门的关系。

复次，还应借助于大数据信息技术，完善政府与部门间与行政执法相关的信息共享制度体系。打破政府综合信息系统与各部门自有信息系统间的隔阂，对两大行政执法信息系统进行统辖与优化升级，提高信息资源的利用率，增强行政执法数据的流动性、交互性、实效性与权威性。

最后，应增强政府的协调能力。改革，不可避免地将触动部分既得利益者的利益。在政府与部门的关系调整问题上，同样存在着部门利益抵制改革推进的情况。政府要理顺其与部门间的关系，同时要协调不同部门间的关系，则必然涉及到权限调整等事宜。每一项行政权力背后几乎都对应着相应政府或部门的利益，对部门权限重新进行优化整合，需注意通过体制机制建构或有针对性的制度安排增强政府的协调能力。

（二）优化配置地方府际间权限，深化综合执法体制改革

要实现地方府际间行政执法权限的优化配置，首先应理顺地方府际间横纵斜三向的关系。横向权限配置关系的理顺，重点在于加强上级政府及其部门的协调统筹能力，整合政府内部的行政执法等资源。纵向权限配置关系方面，需在省一级集权与地方市县乡分权间寻求平衡，在同一省域范围内省市县乡四级政府组织间寻求行政执法资源与利益的优化配置与衡平，以最大限度地发挥上级政府及其部门的宏观统筹协调能力与下级政府及其部门的自主自治与创新能力。斜向权限配置关系上，着重于互无隶属关系的政府及其部门间的权限配置，通过行政执法资源的统筹分配，以使得行政执法资源相对丰富的地区向资源相对贫瘠、行政执法法制化程度不高的地区输入法治改革红利，相互帮扶支持，以求得在法治化进程中逐步缩小差距，实现法治资源配置的实质平等。

其次，地方府际间权限在优化配置时，应注意将决策权、执行权、监督权适当分离。权力本就易被滥用，当行政权限划分不清，决策权、执行权、监督权纠缠交错时，实质上为滥用权力提供了更大的便利条件，进而使得有限的权力资源处于可能被滥用的更加危险的境地。

再次，鉴于府际间权限混乱不清，职责交叉重复，将诱发权力争相寻租，部门主义歪风盛行等问题。针对地方府际间权限配置存在的竞争与冲突问题，引入以“相互依赖、伙伴关系、协商机制、论坛规则”为特征的府际治理理念，不失为一种改革路径。⑤刘祖云：《政府间关系：合作博弈与府际治理》，载《学海》2007年第1期。为传统的“条条块块”式管控模式注入改革动力，通过相应的体制机制安排，为地方府际间协商合作、互助互帮提供交流沟通平台。通过制度性安排，打造上级政府及其部门领导有力，决策科学，下级政府及其部门分工协作，运转高效的行政执法体制。同时，通过信息共享平台等的建设，促使上下级及同级政府及其部门间行政执法信息交互共享，畅通公务协作机制，以营造监督制约机制完备的良性行政权力运行体系。

最后，优化配置地方府际间权限，整合行政执法资源，离不开综合执法体制改革的深入推进。还是以城管领域为例，针对之前提及的城管综合执法体制改革存在的相关问题，提出如下完善建议：一是，加强中央统筹，厘定综合行政执法的范围边界。一方面，应注意避免因受到单一主管部门的管理，而影响到在城市管理工作中践行跨部门综合执法的属性特征。另一方面，一些地方的城管综合执法职能中，客观上存在着部分超越了住建部所规定的城管职能范围的问题。在解决地方改革与中央决策间的冲突与矛盾时，应注意既要尊重不同地域城市管理工作的自有特点，又要注意增强中央层面的统筹协调能力，维护和提升全国范围内城管综合执法的规范化和法制化程度。二是，理顺专业执法与综合执法的关系。对于那些专业性较强的执法职能事项，不适宜进行综合执法的，应仍交由专业执法队伍负责。而对于那些专业性弱、技术含量低、涉及多部门、协调难度大的执法职能事项，以及内在整体性强、连续性程度高的事项则可以变多部门分段式执法为单一部门综合执法。三是，实现一个主体对外。除了加强综合执法队伍统一性建设，逐步统一执法依据、执法标识、执法标准、执法文书、执法程序等之外，还应注意加强综合执法部门内部分支机构的整合，增强分支机构间的协作力度，优化执法流程。四是，提高执法人员的综合执法素质，切实实现“一人一岗多能”。提升综合执法素质的目标是使得执法人员对本机关职责范围内的事项有能力应对处理。即便是遇到缺乏处理能力的执法事项时，也应具备分辨能力，一旦分辨出属于本机关事务，则按照程序交相关行政执法人员予以解决。

（三）转变行政执法理念，创新执法方式

行政执法理念的转变，实则与创新体制机制一样，已成为一个“老生常谈”的问题。甚至有时候会隐约间感觉，强调转变理念，到底有多大用处？其实“用处”自不待言，不转变观念、理念，行为方式就会受到传统管控思维潜移默化的影响，进而使得法治化更多时候容易沦为口号，创新行政执法方式方法也就很难实现了。

在行政执法理念的转变上，既要看到问题的严重性与长期性，做好“持久战”的准备，又要综合运用多种机制来推动理念的变革。人治思维的根深蒂固，与几千年尊崇“圣人治世”的传统文化有关。要将法治引入人心，实现全民守法，首先官要带头守法。将法治因素纳入绩效考核评价指标体系，健全奖惩监督问责体系，完善执法流程，运用程序性机制保障执法行为依法而为。加大宣传力度，综合采用多种方式提升行政执法人员法治素养，提升其以人为本、服务行政、责任行政等观念。

如何创新行政执法方式，仍以网约车为例进行分析。如前所述，尽管中央出台部门规章宣告网约车合法化，但各地仍不同程度地，基本上都在沿用传统的监管方式、执法方式对网约车市场进行规制。依法行政原则似乎在这里起到了为坚持套用传统执法方式监管网约车的行政执法者“辩护”的作用。因为法律具有滞后性，当新业态的发展突破了现行法的规定时，僵化适用法律，实际上对新业态的发展是不公平且极为不利的。但作为执法者对新业态不管不问又不行，毕竟网约车的发展同时也伴随着冲击正常出行市场竞争秩序、安全隐患、不正当竞争、垄断经营等问题。那么，究竟什么才是正确的应对姿势？至少应该积极地对网约车业态的发展样态及运行特征等进行观察与总结，通过开门立法的方式，广泛听取各界的意见和建议。既要立足本地特点，又要放眼世界，学习法治发达国家的经验，探索前行。限制户籍、车籍、车轴距等数量管制措施，在监管传统出租车的时候就已表现出诸多弊病。将出租车数量严格限制在某个缺乏科学论证（或者说由于出行市场供求关系的潮汐特征很难进行科学验证）的数值范围内，造成打车难、打车贵等问题，同时也客观上加剧了黑车市场的扩张。而运动式执法、选择式执法、钓鱼执法等旧有的执法方式，难以有效发挥行政执法的功效，也在持续减损着执法系统的权威。

行政执法方式要创新，就必须得适应时代发展对其提出的新要求。重新审视检查、许可、强制、处罚等传统执法方式，探索协同监管、大数据监管、信用监管等新方式应成为改革的发展方向之一。重事前许可审批、事后处罚的执法方式，已经很难适应共享经济新业态迅猛发展的节奏了。行政执法方式的创新离不开信息技术的支持，借助于大数据支撑所打造的信息化执法方式，在未来大有可为。囿于行政执法资源的有限性以及决策方式的非法治化，运动式执法、选择式执法等预计在较长时期内仍将存在。但应尽量避免采用类似的执法方式，减少其对执法权威性、执法资源的损耗。此外，应对目前推行的“双随机、一公开”⑥“双随机、一公开”指在监管过程中随机抽取检查对象，随机选派执法检查人员，抽查情况及查处结果及时向社会公开。这一新型执法方式在2015年8月《国务院办公厅关于推广随机抽查规范事中事后监管的通知》发布后，逐步在全国范围内推广开来。参见薛澜、张帆：《推广“双随机、一公开”机制完善监管改革》，载《经济日报》2016年10月30日第3版。、约谈、投诉公告、行政执法质量评价指标体系等过去没有采用或较少采用的行政执法方式给予持续的关注，并注意通过制度设计提高上述方式的法治化程度，使其有法可依。

（四）增强行政执法协作的制度化、法制化

如前所述，行政执法协作目前制度化、法制化程度尚有较大的提升空间。针对行政执法在实践中存在的问题，可以从以下几方面加以完善：一是建章立制，增强行政执法机关协作意识；二是强化教育，提高执法人员素质；三是积极推行案件线索移送、信息共享等协作方式；四是消除地方保护主义对推行行政执法协作的不良影响；五是规范行政执法协作行为，完善行政执法协作的监督机制；⑦参见前引②，叶翎、杨邦意文，第41页。六是加强部门合作、协作的组织法制建设；七是建立业务主管部门和综合行政执法部门的无缝衔接机制；八是探索构筑跨区域行政执法体系；九是行政执法机关间职权争议裁定法治化。⑧金国坤：《行政执法机关间协调配合机制研究》，载《行政法学研究》2016年第9期。

除了整体上的完善建议外，具体到网络市场监管领域，具体的建议包括：完善网络市场监管法制建设、加强顶层设计、发挥地方政府主导作用、夯实网络市场监管协作基础、坚持信用监管导向、加强交流与沟通等方面。⑨参见前引③，全国工商、市场监管部门网络市场监管专家型人才培训班课题组文。行刑衔接领域，具体建议包括：一是学习借鉴国外经验；二是反思已有立法，通过启动全国人大常委会进行立法的方式，界定衔接机制主体的范围、细化涉嫌犯罪案件移送的标准、程序和时限、明确衔接机制证据转化的条件和程序、明确检察机关在衔接机制中的地位和职责、建立运转有效的工作制度；⑩参见前引⑧，郭彦文，第5-7页。三是反思行刑衔接的基础理论，尤其是“刑事优先”原则，重点关注“同步协调”原则的适用。①参见前引⑤，练育强文。

（五）完善监督问责制度，打造闭环体系

监督问责制度不完备，闭环体系存在“缺口”将严重影响该制度对行政执法的监管效果，也难以成为保障行政执法体制机制良性运行的“安全阀”。针对业已存在的问题及其背后的深层原因，至少应从以下几方面加以完善：一是各级行政机关负有行政执法职权的政府及其部门，均应依法开展本级机关的权责梳理与清理工作，编制权力清单与责任清单，厘清其权限范围，明确职责；二是通过顶层设计，优化监督问责流程，运用大数据等技术，打造信息化监管与过程型监管，对执法者越位、缺位、错位等问题，严格查处，动态监管；三是应充分调动不同主体对行政执法行为的监督积极性，通过完善监督问责信息反馈与保障机制，依法做好内部监督考核与外部主体参与无缝衔接的监督问责工作。行政监督应与立法监督（重视源头治理，以完善立法的形式保障行政执法监督问责的法制化）、司法监督（发挥法院司法审查、检察院提起行政公益诉讼等制度的功效）、社会监督（充分发挥投诉、举报等功能）形成闭环体系；四是制定科学合理的绩效考核指标体系，将依法行政、严格规范文明执法等以具有可操作性的评价指标的方式列入其中，奖惩结合。

四、国家治理体系对行政执法体制提出的“现代化”要求与标准

行政执法体制改革的推进效果如何，是国家治理体系能否实现现代化的重要考核因素。在治理体系由传统走向现代化的过程中，应科学把握其与行政执法体制改革的关系，明确国家治理体系对行政执法体制提出的“现代化”要求与标准。在观念层面上，“现代化”要求行政执法机关及其工作人员转变行政执法思维理念，从传统的行政管理控制思维逐步转向行政治理服务思维。在体制运行层面上，“现代化”要求在改革行政执法体制的过程中，应特别注意逐步去除传统科层结构与官僚体制所具有的僵化弊端。在依法行政的前提下，适当增加行政执法体制机制的弹性与灵活性，以使之能够在面对社会不同主体日益增长的各类需求时，增强回应性与制度弹性。从健全完善体制的角度讲，行政执法体制的“现代化”标准，至少应包括：行政权限清晰、统筹协调有力、公务协作顺畅、执法流程闭环等几个方面。而严格按照现代化的要求与标准来推进行政执法体制改革，厘定中央与地方、政府与市场、横向、纵向、斜向府际间的关系，科学合理地优化配置有限的行政执法资源，则是改革走向成功的必由之路。

（责任编辑：卢护锋）

*中国政法大学法学院2015级博士研究生。本文系王敬波教授主持的国家社科基金重大项目“国家治理体系现代化与法治政府建设研究”（14ZDA018）的阶段性成果。在此特别感谢王敬波教授对本文的悉心指导。