推进河南政府职能由研发管理向创新服务转变研究

孙妍+何泽军

[摘 要] 全面提升创新服务能力，是河南完善创新体系、建设创新型省份的重要保障。推进河南政府职能由研发管理向创新服务转变符合外部环境与自身发展的需求，应重点在管理内容、手段、方式上推进转变，在观念、体制、机制等方面采取措施。

[关键词] 创新服务；研发管理；政府职能

[中图分类号] F204 [文献标识码] A [文章编号] 1671-0037（2017）6-13-3

Research on Promoting the Government Functions Changing from R & D Management to Innovative Services in Henan

Sun Yan He Zejun

（Henan Agricultural University， Zhengzhou Henan 450046）

Abstract： Comprehensively improving the service abilities of innovation is an important guarantee for Henan to perfect its innovation system and build an innovative province. It is suitable to promote the change of Henan Provincial government functions from R & D management to innovative services in accordance with the external environment and their own development needs. We should focus on promoting the transformation of management content， means and methods， and take measures in the aspects of idea， system and mechanism， etc..

Key words： innovative service； R& D management； government function

黨的十八大以来，河南科技创新能力不断提升，科技创新在经济社会发展中的核心地位日益突出，局部领域创新走在全国前列，整体创新水平实现跨越发展，向创新型省份建设迈出坚实步伐。河南创新能力提升对创新服务能力提出更高要求。“十三五”期间，随着创新驱动战略的深入实施与郑洛新自主创新示范区的全面建设，河南更加迫切需要提升创新服务能力予以支撑。这其中尤其需要加快推进政府职能由研发管理向创新服务转变，提升政府科技创新的公共服务能力[1]。

1 推进河南政府职能向创新服务转变的必要性

1.1 顺应创新发展趋势的客观需要

当前，全球新一轮科技革命和产业变革交织发展，新的技术经济范式正在酝酿和形成，科技创新过程更加复杂化、更具系统化，重大科技创新成果产生更加需要跨区域、跨部门、多主体的合作[2]。科技创新发展要求河南科技创新管理职能必须发生改变：一是要更加注重市场机制的决定性作用，通过放权让利调动创新主体的积极性，促进创新资源配置更趋合理；二是要更加注重推进产学研等创新主体之间跨区域、跨部门、跨学科的合作，通过合作创新形成重大科技成果，推进科技成果顺利转化。而这两方面均要求政府宏观研发管理要向创新服务转变。

1.2 深化体制机制改革的本质要求

党的十八届三中全会把全面深化改革的目标定在推进治理体系与治理能力现代化。推进研发管理体制机制改革就是对体系结构、资源配置方式、创新管理机制等方面进行调整优化，促进创新要素流动畅通，促进更多高端创新要素向企业集聚，促进科技成果加速转化，实现科技与经济社会有效结合。河南现行科技管理体制机制中，政府部门还主要是科技资源的分配者、科技政策的制定者，是自上而下的“行政主管部门--学研机构”的双向线性管理结构。改革现有科技管理模式，需要构建由公共与私人部门、个人与机构共同管理科技创新事务的多主体、多层次、网络化的创新治理模式。而这首先需要在现阶段大力推进政府职能由研发管理向创新服务转变[3]。

1.3 克服研发管理弊病的现实需要

研发管理带来的市场失灵、政府失灵、系统失灵，是造成当前创新效率低下，创新主体分离，科学研究、技术开发、产品生产、市场开发等相互脱节现象的主要原因之一。研发管理由于科技创新公共品特征而必然产生市场失灵；由于政府行政主导、市场机制发挥作用较少产生政府失灵；同时由于过于注重研发链条而忽视创新体系而产生系统失灵。三种失灵需要创新服务来克服。这是因为创新服务是政府把自己置于为企业、高校科研院所、中介机构、金融组织等服务的主体，通过制定政策，调动多元主体参与、民主协商，共同管理科技创新事务。

1.4 提升自主创新能力的主观诉求

2016年8月河南省委省政府提出“到2020年要建成创新型省份，2030年进入全国创新发展先进行列，2050年成为在国内外具有影响力的创新型大省”的奋斗目标。建设创新型省份对自主创新能力提出巨大需求。但河南自主创新能力却远不能满足需求。据测算，河南自主创新能力在全国排名第十一位，落后于经济总量在全国第五位的排名。随着郑洛新国家自主创新示范区推进实施，对自主创新能力需求更加迫切，更需要科技创新向管理要效益、要质量，更需要现阶段推进政府职能由研发管理向创新服务转变[4]。

2 推进河南政府职能向创新服务转变的重点任务

2.1 由研发变为创新

研发管理的对象是科学与技术，创新服务的对象是创新。科学、技术与创新相互区别又紧密联系，科学和技术只有实现了经济价值才能称之为经济意义上的创新。我国每年形成数以千计的研发成果，但其中能转变成产品形成产业的比例很低，这是因为从研发成果向创新转变还受到多种因素的影响。因此，政府部门支持科学技术发展的同时，更应该把重点放在对创新服务力度的加强上，实现技术成功的市场价值实现[5]。endprint

2.2 由管理变为协调

传统的研发管理把政府作为唯一或主要的管理者，而在全球化和互联网时代，由于知识的快速传播和信息不对称性的减少，使得各相关主体共同参与成为可能。在创新服务中，政府仍然是重要的参与者，负责制定规则并监督规则的执行，引导各主体合作开展创新活动，营造鼓励创新、宽容失败的良好氛围等[6]。但是，政府管理手段不再是直接的计划或命令，而是间接的协商协调，即利用政府行政优势与信息归集优势协调创新主体合作，强调政府在促进创新主体之间合作中的牵线协调作用。

2.3 由控制变为服务

研发管理的核心理念是控制，创新服务的核心理念是服务。创新服务强调政府科技创新相关管理部门对创新主体的公共服务。研发管理控制的对象主要是高校与科研院所，目的是通过投资研发资源促进科技成果产生，服务的对象不仅是高校与科研院所，还包括企业，目的是通过投入政策资源促进科技成果转化为生产力。从控制到服务转变既要求各级政府的科技管理部门为区域内的创新主体提供公共服务，又要求各级政府部门之间通力协同配合，为创新主体提供整体高效的公共服务。

3 推进河南政府职能向创新服务转变的制约因素

3.1 观念上的制约

3.1.1 混淆创新与研发概念的差别。一般说来，研发更侧重知识的探索，而创新更侧重于知识与技术的市场价值实现。一些地方科技管理部门不能很好的区分二者中间的差异，经常用管理科学与技术的手段来管理创新，造成观念上对研发与创新的认识不清。

3.1.2 对创新体系的理解比较片面。现代技术创新已经不是简单的技术推动型或需求拉动型的“线性模式”，而是一体化的或系统化的“网络模式”。同时，创新是一个复杂的开放系统，对创新的管理或服务实际上是对创新系统的管理或服务[7]。服务的提供者不仅仅是科技管理部门，而且包括与科技创新相关的其它部门。

3.1.3 对创新服务的概念认识不足。创新服务是一个复杂的开放系统，体系内包含众多服务主体。服务内容为政策提供、环境营造，服务手段多样化，但更多强调民主协商、公开透明。当前一些政府部门对创新服务的错误解读将割裂创新服务体系的内涵，对服务实践设计形成不良影响。

3.2 体制上的制约

3.2.1 重大研发创新决策领导机构缺乏。创新服务要求是创新体系与流程的全方位服务，而政府职能划分为不同领域或条块，单一的政府部门不能满足创新服务需求。河南省曾经成立由省长作为组长的科技工作领导小组，统筹全省科技人才队伍建设、编制科技长远发展规划、进行重大研发事项决策等。但现在，科技工作领导小组已不复存在，与整体性服务的需求相差较大。

3.2.2 统筹协调的管理机构缺乏。不仅是协同的决策机构缺乏，协同的执行机构也缺乏。现行科技管理部门职能是制定创新计划与政策、执行上级部门或政府的下派任务。受职能部门化本位主义的局限，该部门在执行政策时无权协调其它同级别部门机构。这种体制上的协调机构缺失造成创新服务的碎片化存在。

3.2.3 政府与市场的职能边界模糊。由于我国仍处于计划经济向市场经济转型的过程中，政府与市场的边界并不清晰，政府行政主导地位在较大程度上支配着工作开展，政府职能边界不清可能导致政府与市场双失灵，并限制了创新主体积极性的发挥。

3.3 机制上的制约

3.3.1 协调沟通机制不健全。现行条块分割管理体制以及部门本位主义的存在限制了科技创新管理部门之间及部门内部的协调沟通。一些产学研合作、院地合作、军民合作的机制还不健全，一些制度在执行中还存在不到位现象[8]。省部会商制度在科技厅与地市之间没有得到很好的推广。

3.3.2 监督约束机制不健全。健全的监督约束是行为规范的有效保障。现行地方研发管理部门内部较少设置专门的监督机构，纪委只是对工作中的纪律遵守状况进行监督，而较少针对专业性较强的具体工作。外部监督力量比较薄弱，机制也不健全。这种监督机制的不完善，导致创新服务的依法治理存在困難。

3.3.3 管理的规范程度不足。创新服务要求区域创新体系的各类主体依法施为，正确恰当履行自己的权力。河南创新服务过程还存在一些制度不完善、没有严格遵照执行的问题。如在实践中，企业代表的话语权尚未得到足够重视，社会中介组织和民间智库的决策建议进入政策议程的渠道未在法律框架下建立起正式机制。创新主体民主、协同、开放、透明的服务模式有待建成。

4 推进河南政府职能向创新服务转变的对策建议

4.1 加强学习，树立创新服务理念

理念是行为的先导，转变研发管理观念必须加强学习。一是要加强系统理论学习，变“局部观”为“整体观”。明确创新系统的整体性和创新服务的协同性，激发系统主体的积极性，从创新链、产业链、资金链、人才链、服务链融合发展方面综合考虑创新服务政策的制定与实施。二是要加强创新理论学习，变“研发观”为“创新观”。深刻认识创新的丰富内涵，把握创新的重点与难点，深刻认识创新发展规律，结合区域自身创新发展特征，制定切实有效的创新服务方略与政策措施。三是要加强管理知识学习，变“管理观”为“服务观”。变主导为引导，引导创新主体围绕区域整体创新目标而奋斗，变管理为服务，在政府职能范围内提供高效的公共服务支持，建立亲民和谐的服务型政府。

4.2 深化改革，构建创新服务体制

体制是行为的框架，构建创新服务体制必须深化改革。一是要明确政府创新服务的角色。明确界定政府与市场的职能边界，严格按照职能范围约束自身行为，不参与或干预创新主体的创新活动，致力于为创新主体提供良好的公共服务，营造公平竞争的创新环境，担当起市场失灵调控者的角色。二是要建设高层次决策统筹机构。完善政府统筹协调和决策咨询机制，构建各部门科技创新的协调长效机制，形成定期会议和意见反馈机制，对事关河南科技创新战略性的重大问题协商并制定方案。三是要建立高效协同的执行机构。以整体性治理理论为指导，以大数据互联网技术手段为依托，建立与创新服务相关的部门之间协同管理的沟通机构与联系机制，保证政府与创新主体之间的沟通有序有效[9]。

4.3 深入探索，完善创新服务机制

机制是行为的准则，完善创新服务机制必须深入探索其中的运行规律。一是要完善协调协同机制。构建明晰的创新主体权利归属和利益分配机制，强化创新主体间的深度互动，完善创新资源的开放流动机制、对外沟通合作管理机制，构建跨领域、跨部门的协调配合机制。二是要健全监督约束机制。合理设置工作目标，建立目标责任制，健全内部问责制度，深入推进行政审批制度改革，加强外部监督约束，完善向上级部门的汇报制度，完善审计制度、信息公开制度、信访接待制度。强化纠错整改的检查制度建设。三是要完善评价奖励机制。变革评价内容体系，建立以成果化、商品化、产业化为主的评价指标体系。改进科技成果评价办法，规范评价程序，建立评审专家责任制度，建立科技研发创新成果基本信息的社会公开制度。

参考文献：

[1] 曾婧婧，钟书华.国内府际科技治理研究综述[J].科技管理研究，2011（16）：182-185.

[2] 杨继明，冯俊文.从创新治理视角看我国科技宏观管理体制改革走向[J].科技进步与对策，2013（3）：99-103.

[3] 周国辉.尽快实现研发管理到创新服务的转变[J].政策瞭望，2017（1）：22-24.

[4] 张来武.科技创新的宏观管理：从公共管理走向公共治理[J].中国软科学，2012（6）：1-5.

[5] 陈强，余伟.英国创新驱动发展的路径与特征分析[J].中国科技论坛，2013（12）：148-154.

[6] 孙福全.加快实现从科技管理向创新治理转变[J].科学发展，2014（10）：64-67.

[7] 李响，严广乐，蔡靖婧.多层次治理框架下的区域科技创新系统治理—理论、实践比较及对中国的启示[J].研究与发展管理，2013（2）：104-114.

[8] 王奋宇，卢阳旭，何光喜.对我国科技公共治理问题的若干思考[J].战略与决策，2015（1）：1-13.

[9] 李建军，余伟，高国武.提升上海科技创新治理能力对策研究[J].科学发展，2014（11）：99-96.endprint