以绩效问责为导向的职业教育现代化治理探析

张彩娟+张棉好

摘 要：绩效问责是追究公共责任的一种方式，可作为提升职业教育运行效率的重要手段运用于职业教育现代化治理。由此，以绩效问责为主线，通过对其融入职业教育现代化治理的价值意蕴进行分析，结合绩效问责导向职业教育现代化治理的形成机理与现实阻碍，探讨了以绩效问责为导向的职业教育现代化治理的路径。

关键词：绩效问责；职业教育；现代化治理

作者简介：张彩娟（1991-），女，河南驻马店人，浙江师范大学工学院、职业技术教育学院研究生，研究方向为职业技术教育学；张棉好（1970-），男，江西玉山人，浙江师范大学工学院、职业技术教育学院副教授，研究方向为职业技术教育学。

中图分类号：G710 文献标识码：A 文章编号：1001-7518（2017）22-0032-05

为顺应国内外教育发展形势的变化，提高教育质量、增进教育公平、改善教育结构，2017年1月19日，国务院发布了《国家教育事业发展“十三五”规划》，把推进教育治理现代化作为深化我国教育综合改革的根本任务之一。由于加快发展现代职业教育，是促进产业升级、创造人才红利的关键途径，故要巩固职业教育的战略地位，其现代化治理既是职业教育管理体制发展的必然抉择，也是教育现代化的实际要求。因绩效问责是现代社会管理的一种有效手段，故本研究基于该视角，对我国职业教育现代化治理进行初步探索，以为职业教育的可持续发展提供参考。

一、职业教育现代化治理绩效问责导向的价值意蕴

职业教育治理运转效率的提升是职业教育现代化治理的根本方向。鉴于绩效问责是指问责主体依据绩效评估结果，对未达成组织绩效目标的相关部门及成员的行为和后果进行责任追究[1]。由此，绩效问责与职业教育现代化治理目标在价值取向上具有耦合性，均强调落实管理最后的结果，故绩效问责导向的职业教育治理现代化蕴含多层价值。

（一）宏观价值：优化职业教育资源配置，提高职业教育质量

当前我国职业教育正由扩大规模转向提高质量，内涵式建设亟需健全的职业教育质量保障体系，故要建立现代职业教育治理系统，促进多样社会资源协调运作。由于治理与管理不同，旨在缓和矛盾或利益，实现方式注重由一元、强制、垄断向多元、民主、合作发展。而在现行职业教育管理体制中，职业教育的“管、办、评”集中于政府部门，该专断型、指令性管理在市场经济对资源配置的客观诉求下困境凸显。因此，职业教育治理现代化要实现客观性，需建立高效的制度体系，整合内外部资源，做好利益的沟通、方向的指引，实现社会主体广泛参与的共同治理局面，创新治理机制。因绩效问责作为结果导向的衡量机制，强调对未达到绩效目标的人员或部门追究责任，故实现职业教育现代化治理绩效问责导向，可使在现代职业教育治理中遭遇的问题不断被化解，有利于职业教育质量的全面提高、促进教育公平与结构布局的合理性。

（二）中观价值：拓宽效能监督渠道，完善职业教育绩效管理

职业教育治理现代化是按照国家治理体系与治理能力现代化的建设要求，根据职业教育办学规律与未来走向，形成政府、职校、社会等共同合作的全新伙伴关系，使政府职能的转变在职业教育发展中得以保障，确保发挥职业教育的办学生机[2]。由于绩效问责主张创置效能指标，并将其信息公开，这标示部门向社会对效能问题做出许诺，公众、媒体等可由指标对绩效加以评判。从此层面来看，绩效问责强调标准化的效能监督，开拓了其渠道，且运用该强制性管理手段还可适时修正一些不当行为，鞭策执行者依据预订目标实施计划，对低效能举动起预警作用。一言蔽之，绩效问责主要是通过对绩效目标的设立、过程的监控和结果的奖罚等给予组织及成员压力，敦促他们为实现目标而努力，有效反馈职业教育的质量与效益，并可通过完善质量评价标准，优化评价流程，建立健全以绩效与问责为特点的职业教育绩效管理机制。

（三）微观价值：增强问责客体责任意识，打造服务品质

平衡并满足多元利益主体的需求是办好职业教育的关键，因此，职业教育现代化治理应调动广大利益相关者参与职业教育，并依照丰富的信息明确优先事项和责任追究。在新公共管理改革推动下，绩效问责要求政府管理活动须以公众需求为主导，通过优质、高效的服务满足公众，强化对公众诉求的回应。且绩效指标的每项目标值往往是一个目标区域，若绩效越接近上限，则其职能实现程度越高，需加以正强化，促进高绩效组织建设；若结果达不到下限，表明部门没有达成组织目标或公务人员的职责没有达到基本要求，就要对其采取直接的质询或制裁方式[3]。正因绩效问责的关键在于结合绩效评估结果的反馈，确立组织及其成员对社会产生影响的范围与努力方向，由此，对责任的研判与追究是问责的条件，故责任意识应为绩效问责意蕴的重要部分，在职业教育现代化治理中可使问责客体主动履行职责、提高工作绩效，打造服务品质。

二、绩效问责导向职业教育现代化治理的形成机理

绩效问责与职业教育现代化治理均属于多要素综合作用的过程，这些要素之间的关系影响着职业教育绩效问责机制作用发挥的效果，故有必要对职业教育绩效问责的主客体、内容、方式及结果的奖惩等进行梳理。

（一）辩识问责主体，赋予权力

鉴于职业教育的跨界性，其治理现代化要求打破单中心的政府治理现状，实现治理主体的多元化，而根据各主体权力性质，可将绩效问责主体分为内部和外部。因现代职业教育属于制度化教育，如今，已成為对国家经济发展具有战略意义的公共事业，故同级教育部门和上级政府及其他国家机关和地区的相关部门属于内部绩效问责的主体；由于职业教育的发展需校企合作、产教融合，同时，市场经济注重产品的竞争力，再加上行业组织作为由行政相对人自愿基于共同利益组成的民间性、非营利性社会团体，在政府部门和企业之间起联接的桥梁和纽带作用，因此，职业教育的服务对象即普通民众、行业企业、公共媒体及第三方机构等属于外部绩效问责主体。因权力授予方有权对绩效履行问责，且各主体在职业教育治理中扮演的角色不同，故需明晰各职业教育治理主体的权责，保障彼此协作共赢，以发挥职业教育治理的最大效能。

（二）理清问责客体，明确职责

在绩效问责过程中关注的问题除问责主体及其关系外，还应区别问责客体，即问责对象。在原有职业教育管理畛域，管理主体一般为政府部门，而完成制度安排目标的客体则包括市场、社会组织、学校等。现代公共治理理念受胡塞尔、海德格爾、哈贝马斯等的主体间性哲学影响，主张克服“主体——客体”思维，转向“主体——主体”逻辑[4]。且该理念的发展传播到教育领域，成为现代职业教育治理体系演进的根本趋势，提倡摆脱主从思想，重建政府、市场、学校等各主体间基于沟通、交流的对等关系。故在职业教育治理现代化中，问责主客体互为表里，问责对象主要针对负有直接或间接领导责任及不当履行职责和义务的各体制内职能部门及其成员与体制外包括职校、企业等在内的社会公众，按其在绩效产生过程中的作用可分为；一是决策层面的管理者，二是执行层面的工作者。基于此，要明确问责客体的职责，提高服务绩效。

（三）确立问责内容，制定指标

职业教育针对大众的公共绩效产出是对职业教育现代化治理进行绩效问责的基础。由于绩效问责并非仅对客体作为或不作为进行问责，它还指向于对职业教育治理的效益进行公共性问责，因此，需要责任识别的载体，而这些内容便是进行绩效问责时应切实设计的关键问题之一。从逻辑上讲，组织向民众供应的公共服务数量和质量决定于公共资源管理因素，故在职业教育现代化治理中，相关政策的制定、利益相关者对社会的承诺、政策执行过程及绩效评价结果等均是绩效问责的重要内容[5]。同时，每项绩效内容均包含丰富的子项目，对其客观性的界定理应设置科学的绩效指标，借助绩效指标给组织及其成员提供具体的行为指导，并对组织的职能和工作人员所承担的职责提供衡量依据。故在以绩效问责为导向的职业教育治理现代化中问责内容的编排与绩效指标的确立是关键，二者对政府、行业、企业和学校等履行职业教育治理的监督权具有重大意义。

（四）科学问责方式，遵循程序

绩效问责方式一般取决于组织成员对绩效问责的认知、彼此间的互动关系、社会公众参与问责的意愿与能力及组织行为不当或不作为后果的严重程度。因外在控制和内在控制是保持公共组织负责任的一般方法，故在职业教育现代化治理中可分为内部绩效问责和外部绩效问责。其中，内部绩效问责指职业教育上下级或平级政府等对相关部门的问责；外部绩效问责指社会公众对职业教育的问责。由于问责过程的科学性与绩效问责的合法性与时效性关联，故绩效问责导向的现代职业教育治理既要契合国家法律制度，又要满足以公共价值为主旨的社会认知，并融入时代性。此外，问责程序网罗问责流程的各个方面，主要涵盖：一是责任的鉴定程序，即通过一定程序认定责任的归属；二是问责的启用程序，即什么情况可引起问责；三是问责的应答程序，即问责对象以怎样的方式替自身辩解。故绩效问责程序要公开透明，确保各主体能规范化、全程化参与问责。

（五）关注问责结果，改进措施

丰沛的动机可让绩效问责机制有序、高效进行，而动机源于对组织及其成员职责的公道分配与对责任意识的引发。故组织绩效问责的目的不是问责本身，而是为优化组织绩效，最大程度地发挥其公信力，增强社会公共利益[6]。由此，对职业教育现代化治理绩效问责结果的运用尤为重要，可为绩效的周期循环整改提供参照。绩效问责结果可使问责对象承担应尽的责任，也给相关组织及其成员施加公众的影响力，这就要求公开问责结果，自动承担社会公众的监督。总之，通过奖惩建立绩效问责的反馈机制是确保职业教育绩效问责效果、矫正问责客体行为的一种重要制度设计，可促使机构及其成员对自己的行为负责，其作用体现于该制度在多大程度上可吸引体制外个体和组织积极参与绩效的问责过程。

三、绩效问责导向职业教育现代化治理的现实阻碍

绩效问责能鞭策组织及成员积极工作，从而保证机制高效运转并提升公众对工作的满意度。但在当前我国教育生态下，由于绩效评估处于起步阶段，故在职业教育治理现代化绩效问责制的构建过程中存有部分问题亟待处理。

（一）问责法制与程序不完善，影响效率

影响职业教育绩效的因素很多，不能简单地在绩效水平与责任承担之间建立固定的对应关系，而应在分析具体原因后确定责任承担主体，并依法对其进行责任追究。然而，目前我国职业教育尚未有专门对绩效问责客体的过错和不作为追究责任的法规，且问责范围也局限于内部问责主体关于组织及其成员的一些行为和绩效结果执行问责，尚欠缺必要的引领社会公众参与的绩效问责支撑制度。总之，当下我国职业教育治理环境既匮乏详细的立法对教育公共治理主体的权责与义务进行规定，也没根据教育治理体制创新的需求，及时革新有关法律制度，以致教育治理程序不规范，治理主体间的愿景难以达成共识，造成教育公共治理绩效不能保证。由此，为教育公共治理营造良好的法治环境、启用正当的问责程序，是实现职业教育治理现代化的首要问题。

（二）问责主体与客体不全面，权责模糊

当前我国职业教育的绩效问责多停留在体制内的上问下责，而忽视社会公众的公共责任，造成政府有责无人问，各种行政机构结成利益共同体，使问责形同虚设，虽也有一些地方激励社会力量参与对政府的绩效问责，但全过程的参与及事后监督仍处于缺位状态。且因当前市场机制不够成熟与规范，并不能完全依靠公平竞争来合理配置教育资源。再加上我国具备专业的高水平的社会组织较少，多为半官方性质，存在严重的行政化倾向，这导致社会组织在教育评估、质量认证和生产服务中的公正性受到一定质疑[7]。正因为以政府为问责主体的传统管制思想根基深厚，致使现代职业教育治理范式下其他治理主体的认知仍以政府一元管制为重，彼此间的互动、合作有名无实。总之，职业教育管理中问责主客体的单一与权责关系的不明确，使得职业教育现代化治理中首先需处理好“谁对绩效问责？向谁问责？”的问题。

（三）绩效内容与指标不具体，科学性差

就如今我国职业教育而言，绩效管理多实行于对职校教师的管理方面，在职业教育管理中还没有把其当作科学、标准的评估手段确切地加以运用。且目前我国职业教育绩效评估过于强调规模、速度等定量指标，忽略质量、效益等定性指标，这就造成指标体系设计缺乏战略性和长远性；强调考核指标的刚性化结构，忽略绩效指标的灵活性发展；强调工作过程的影響因素，忽略工作的实质性成果。同时，由于职业教育现代化治理是一项复杂的系统工程，各主体管理的事务千头万绪，承担的职责极为广泛，且各主体职责间存在差异，每项职责都有其特定的工作内容和要求，导致相关部门设计完备而科学的职业教育评估内容与指标体系极为困难，若设置不当，便会影响其绩效评估的公正公平性。因此，在现代职业教育治理中要寻求适当的方法，设置合理而有效的衡量指标。

（四）问责文化与反馈不健全，缺乏动力

问责文化会使绩效问责处于良性的环境氛围中，然而当前我国职业教育绩效信息系统还未正式建立，仍欠缺绩效问责文化。首先，我国还未形成比较完善的职业教育绩效信息收集网络，特别缺乏专业性的民意调查机构，且社会公众长期以来普遍形成了服从心理，缺乏对权力的监督意识；其次，政府部门工作的透明度不够，使公众对其运作状况不甚了解，较难对其绩效做出准确评估。就职业教育体制内的问责主体而言，他们同政府之间的利益关系不易规避，也未能和社会公众有效配合；第三，由于我国地方政府的决策层对绩效问责的认知很有限，政府还未建立职业教育绩效信息的定期发布机制，也没提供社会公众参与监控与问责政府职业教育绩效的渠道和奖惩制度。总之，问责文化与反馈机制的不完善也给职业教育现代化治理的绩效问责带来重重阻力。

四、绩效问责导向职业教育现代化治理的路径勘探

结合上述对绩效问责导向职业教育现代化治理形成机理与现实阻碍的分析，可从内涵构成角度构建基于绩效问责的职业教育现代化治理体系。

（一）健全职业教育绩效问责的法律制度，规范问责程序

由前述内容可知，健全的职业教育绩效问责法律法规制度既可为职业教育现代化治理的实践提供合法性的基础，也可保障多元治理主体自觉发挥能动性。具体可从以下方面入手：一是可参考国外职业教育绩效问责经验，明确问责主体、范围、方式、程序等，并根据情况及时把详备的教育治理政策上升为教育法规；二是在充分考究基础上适时制定相关法律条款，或修改现行教育法规中存在的妨碍教育创新的制度；三是根据不同职业教育治理主体的特点，制定与其权利和义务相对应的法律条文，使各主体职责明确。因正当程序是保证绩效问责规范运行的基础，故问责可按如下程序进行：一是事前问责，即在做出职业教育决策时其内容由社会公共参与机制交给社会公众积极讨论；二是即时问责，即职业教育治理对象在执行决策过程中通过既定的公共治理渠道接受相关组织和团体的监督；三是事后问责，即职业教育治理主体就执行结果向问责主体说明，并接受质询。

（二）延展职业教育绩效问责的主体客体，巧用问责方式

职业教育现代化治理要求多元主体参与，绩效问责需协调各绩效评价子系统的功能，削减问责主体间的冲突，构造融洽的多元绩效问责机制。由此，问责方式要灵活多样：一是可通过职业教育绩效内部评估加强同体问责，也可通过绩效外部评估加强异体问责。其中最重要的便是在职业教育绩效评估中引入民意调查，围绕职业教育治理主体应为和能为及公众最关心的问题设计调查内容，借助现代多样化的传播媒介主动与相关社会主体进行职业教育公共服务需求与其产出绩效沟通，深化社会组织、人民群众、新闻媒体等社会公众在职业教育绩效问责中的作用；二是组建政府部门、专家学者及行业企业成员等共同参与的职业教育绩效评估问责委员会，对各问责对象分级进行问责，对各种目标分类进行问责。总之，现代职业教育治理绩效问责组织结构的调整，既需中央和地方教育部门等体制内成员共同参与，也需社会公众的积极协助，只有这样才能将绩效问责落到实处。

（三）确立科学合理的职业教育绩效指标，夯实问责内容

由于传统的职业教育管理主体单一，故原有评定内容与指标并不适合职业教育治理现代化的绩效测量，这就需建立一个科学合理的评价指标体系。因问责内容以公众需求为导向，故职业教育绩效指标的确立应注意：一是当前指标与战略性指标相结合。即绩效评估应涉及目前其公共服务或产品的输入与输出，也应涉及长期而持续的质量和顾客满意度指标等；二是通用指标与特色指标相结合。通用指标能保障评估工作的相对稳定性，特色指标能提升绩效管理的体系适应性[8]。故相关部门既要结合现代职业教育治理的基本工作与绩效评估的一般理论制定通用指标，还需根据区域及部门的情况设置部分特色指标。此外，还包括业绩指标与成本指标相结合、各治理主体的各项指标彼此结合等。总之，制定一个统一的国家标准，使各地根据该标准进行补充和具体化，形成分门别类的职业教育治理标准体系，以兼顾职业教育现代化治理的质量与公平。

（四）完善职业教育绩效问责的反馈机制，培育问责文化

绩效问责的实质是根据绩效评估建立相应的反馈机制，把绩效结果纳为优化部门管理流程、奖惩部门成员的凭证。故我国职业教育现代化治理从机制上而言，问责主体应定期将已有职业教育各标准执行的问责过程、考核结果和改进情况向社会公示，并构建公众参与监督的交流平台。为及时回应公众关切，还应建立职业教育相应的绩效问责奖惩和申述机制。此外，因问责文化为部门管理的运行提供绩效问责的软环境，其培育有赖于组织自身的改革创新、问责主体与社会之间的有效互动及社会公众自身的素养提升。首先，体制内问责，各主体要加强对自身责任与服务意识教育；其次，政府部门应积极通过媒体平台向公众普及绩效问责的相关知识，加强与公众的互动交流，使公民了解自身的问责权力和职责，还可运用激励措施激励公众和媒体参与职业教育绩效问责，以在全社会形成积极健康的问责文化氛围。

总之，绩效问责可通过发挥其激励和约束功能，对职业教育现代化治理产生积极影响，促进我国职业教育内涵式发展，从而在整体上提升职业教育的质量。

参考文献：

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[6]方俊，曹惠民.构建基于公众参与的政府绩效问责机制[J].东北大学学报（社会科学版），2015（4）：384-389.

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[8]李广斌.行政绩效问责存在的问题与解决思路[A].中国行政管理学会.中国行政管理学会2011年年会暨“加强行政管理研究，推动政府体制改革”研讨会论文集[C].中国行政管理学会，2011：5.

责任编辑 肖称萍