落实基层党建第一责任人的探索与实践

摘 要 在基层党建责任压实推进的过程中就面临着“由谁抓-抓什么-怎么抓”的一系列问题。在中共中央提出对全面深化改革的要求之际就明确指出建立责任制。在基层党建提倡全面从严治党精神下，为了解决基层贫困落后的局面，各级基层党组织建立第一责任人制度。基于此，本文认为在基层党建中应当如何落实责任人的职责，使其带领提升基层党建工作科学化水平就是值得关注的重点。

关键词 基层党建 第一责任人 主体责任

作者简介：孙士云，中共湖南省委直属机关党校，研究方向：思想政治教育。

中图分类号：D262 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.08.347

在从严治党精神、基层扶贫除弱的号召下，基层经济发展水平、日常生活管理、矛盾纠纷解决等方方面面就成了评价基层党委及其各位成员工作成果的绩效指标。然而，由于基层党建机构成员管理的不甚规范，往往导致基层工作成果不明显，责任难以落实及监督到位。因此在全面深入推进基层改革的政治、经济压力下，全国范围内的各级基层基本创设类似的模式——倒逼制，即首先确立基层党建工作的第一负责人，要求第一负责人总管基层事物，设立权力清单，在每一事项结束阶段或者定期日期进行责任清算及总结交流会议。基层党建第一责任人具体来说就是指基层党委书记和纪委书记分别作为主管领域的“一把手”，需要带头履行好主体责任。同时在“层层责任”压实下发的情形下，具体负责项目执行人员又是下级党员干部的第一责任人，最后形成层级式结构的基层办事班子。

一、基层党建落实第一责任人制度的现实意义

早在2006年之际党中央就提出了建立基层党建工作责任制，在2009年时期胡锦涛同志仍对这一问题做出过强调抓住党建第一责任人的职责。在实践中，社会赋予第一责任人职责繁重，同时为了追求效益往往重视经济的发展，忽视党建的建设，随着我国经济建设提上一个台阶后，基层党建后期对基层经济建设保障与贡献发力乏弱，基层经济先前取得的成果群众得不到共享，基层区域差距显著拉大，矛盾凸显。追究其背后的缘由在于对基层工作执行力弱、落实不到位。在党的十六中全会以及党的十八大都再次明确提出责任制的概念，贴近社会现实问题，找准基层矛盾的发力点。所以在大环境上来强调落实基层党建第一责任人制度是符合我国现实社会经济发展状况的时代背景的。

建立基层党建第一责任人是对基层现实问题进行大清除。党建第一责任人的出现不是偶然性的，是具有特定背景应运而生的一种负责制，是为了摒弃过去基层投入大量人力、物力、财力还缓解不了贫困的弱势局面，是为了促进基层党组主动向服务型职能转型，也是为了强化基层党组和群众的血肉联系。在过去以党委政府一把抓的领导模式下，基层建设取得了一些进展的同时也存在很大的问题。比如基层党建干部老龄化很少下基层进行身体力行的考察；基层服务群众专项资金并未核发到位；基层工作者的保障资金短缺等。在基层建设中涌现了许多创新经验，比如“能人治村”、“轮番上岗”，这些试点经验当时都在大层面上促进基层的发展，接踵而至的是各种腐败、治理滑坡问题。“‘失职现象削弱了农村基层党组织的核心领导、‘以公济私现象了减弱农村基层党组织的服务功能、‘空挂现象削弱了农村基层党组织的桥梁与纽帶作用”。 且在基层经济水平提高的情况下，当时带领基层群众发家致富的党员干部们享受本应共享的利益，基层缺乏良好的运行机制弊端此时暴露出来，无法遏制基层党员班子贪腐的局面。据此，基层党建第一责任人的出现在理论上是具有战略意义的。

二、基层党建第一责任人制度建立的具体对策

针对党风廉政问题的解决，习近平同志就强调需要狠抓党委第一把手主体责任。那么中央倡导的落实主体责任在一层一层划定责任人的过程中，基层党建如何建立第一责任人制度就是关键第一步。

首先需要明确基层各级第一责任人及任务。如前文所提到，在我国实践中都是按照党内条例将党委书记作为干实事的第一责任人，解决基层党建“由谁抓”的问题。按照海南、北海等地区有益的实践经验来看，第一责任人的任务主要是建立清单的方法来明确计划实现执行的目标，解决“抓什么”的问题。责任清单是根据自身岗位，结合本地的实际情况，提出具体的目标规划，在最大的程度上调动各项配置资源进行发展建设项目。细化工作思路则应该包括计划发展的大方向，实现方向的有利因素和潜在风险，需要整合的资源，预计经费预算，项目的特色和亮点，计划带来的益处等等。为了使责任清单不会成为一纸空文，同时需要建立“负面清单”。两者是独立存在，却相辅相成的，具言之，负面清单应该是对责任清单的一种规制，它的建立能够内在约束第一责任人完成任务。负面清单具体而言就是对基层规划的重点事项的巡查，定期要求责任人汇报进度，定期检查建设成效，对存在的问题及时进行反馈解决，加强任务细节监督到人，规划的奖惩措施等。负面清单的重点坚持以问题为导向，重在为基层群众解决实际存在的难题。

同时在基层党建第一责任人制度能够形成良好循环的目标下，应该用好监督这把利剑。对基层党建工作的监督一直处于“短板”弱势，赋予基层责任人权力开展基层建设缺失相应的监督措施去产生对抗，容易滋生矫枉过正的弊端。基层党风廉政监督是必不可少的关键步骤。过去党委对监督体制的认识不够，基层党员排斥纪检监督，不乐于接受民众监督，不进行自我批评监督，同时也不主动监督别人。基层监督体制也存在权责不分等问题。批评与自我批评是党内监督的预警机制， 因此现在党员责任人应该带头自我审视，干部应该转变对监督的错误认知，强化党内外监督。监督可以促进第一责任人自觉履行目标，在党规法纪面前小心谨慎，贪腐的机率将减少。“十八大以来，党从全局的角度看待党内监督问题，围绕权力、责任、担当设计制度，努力构建科学严密的监督体系。” 因此在基层党建中应该牢牢把握党的监督顶层设计精神，在基层严格落实构建一套严密的监督体系。同时应该抓住关键少数，重点关注第一责任人承诺建设的民生项目等，定期主动去调查党员干部的执行力度和落实进度。关注党内多数成员，对一些违反党纪党规的人员及时给予处分或者建议进行职务上的调整，对经调查发现的腐败问题坚决严惩。再者在基层党建中加大巡查力度，对各级责任人负责的事项回头巡查，发现问题时要求第一责任人提供详细的汇报文件，在巡视过程中坚持问题意识。最后，对第一责任人进行事前和事后的监督，双管齐下。在对第一责任人进行事前监督时需要集中在人员选任、财政公开、项目审批、民主决策等方面，杜绝任人唯亲的局面和防止将钱揣进口袋。进行事后监督时主要是集中基层群众反馈、项目取得的实效，下级的述职评议、成果总结汇报等方面。

三、基层党建第一责任人落实任务的工作方法

基层党建中最重要的是看到发展、看到成效。因此确立为第一责任人的首要任务就是如何开展党建工作，这着重解决的是“怎么抓”的问题。

第一是分管责任班子。基层党委作为第一责任人，总管正确的发展方向。在落实责任层层推进的过程里，需要在不同的部门选好具体的执行责任人，在所属的部门里其属于第一责任人的位置。选人用人一直都是关系到党建队伍素质水平的大问题，只要发挥每一个党员干部的特点长处，党委书记才能有的放矢，心中有数。基层党委书记应该明确抓好基层党员的政治思想立场，增强全体党员的素质水平。时刻做好带头人的作用，严格自觉履行岗位任务，对本基层区域的党建工作积极参与规划、部署，积极带头执行、完善，积极鼓励创新、纳谏，积极督导分管责任人的工作计划与进度。接着将责任落实到分管部门的带头人，实行办事规范化。用建立清单的方式划分分管责任人的任务，督促他们进行计划备案和总结汇总，让每位直接责任人都做到严格按照规章办事、紧抓负责分工、积极履行职责进程、筹划日常管理。

第二是建好考评机制。基层党建建立完善的考评制度是激励党员实干的措施之一。紧抓考评也是党建实现硬指标向软指标两手抓的变革。一是制定完善的考评标准。“党建工作考核评价体系按属性可将指标分为基本评价指标、激励评价指标和约束评价指标三大类。” 基本评价指标立足于党的规章制度明确要求的内容以及完成工作任务的履职能力。激励评价指标主要是针对于党员干部的执行效果进行考量，以及同级评价优秀的情形。约束指标是指未重大违规却存在隐患的情形加以提醒规制。二是明确考核内容。基层党建工作中的考核内容应该分领域、分层级、分类别的进行横向和纵向的总体纳入考核的指标。比如不同部门对工作的执行程度、执行手段、落实效果、基层反馈、决策的透明度、有无总结汇报工作等等，甚至还可以将平时的出勤基层的情况、各种资料作为辅助考评内容。三是创新考评的方式。考评的方式多样采取书面、口头相结合的手段进行全面观察。中期考核和年度考核比重相权的方法进行评价量化，不一概而论。此外注重第一责任人的说、述、查，听取责任人工作中亮点和特色，总结的经验和不足，今后转变的方向等，党委书记积极发问，挖掘深入的问题进行测评。

第三是分类进行规划。在基层党建中要补短板，改善不足。基層党委的职能就是将更多的服务纳入日常管理中间，建立党建新格局，形成多方联动的机制。因此彻底解决基层职权不明的问题就要大力将服务进行分门别类的管理。基层党建责任人应树立全局大观意识，将基层服务划分为文化建设（党员思想建设、群众精神文明建设）、教育建设、经济建设、基础设施建设等，一个服务项目设立一个直接责任人，明确服务的目标、质量和实效。另外加强党内分类帮扶指导，对一些服务薄弱部门及时解决困难以便开展工作，对管理服务不到位的工作进行酌情整改。

第四是用好问责制度。在过去基层党建工作无法取得重大实效的调查中，缺失问责制度就是其中缘由之一。“问卷调查显示，87%的人认为考评结果的奖惩作用不明显，党建工作做好做不好一个样、述好述不好一个样，未直接与干部培养教育、选拔任用和奖励惩戒挂钩。” 因此基层党建第一责任人关注于问责制度的建立完善关乎基层党建工作能否被党员认同、被群众认同的一个重要举措。在基层党建中应建立长效问责机制。在考评结果的基础上，对基层党员干部出现散漫思想、立场不稳、投入过少、管理松散、执行缺失，空喊口号，腐败贪污等情形进行问责到人。严格根据党章党纪进行谈话批评、限期改正，严重情形的应该落实惩处，甚至申报开除党籍、诉诸法律追究。积极规范建立群众举报机制，及时发现不良情形。问责制度的落实是推动基层党建责任人严格遵从从严治党的新常态。

在促进基层党建向规范化的道路上需要进行大量的实践探索，其中最主要的是确保制度的落地生根，保障基层的执行力度。基层党建第一责任人担负职责，将责任划分更细更准，将问题找的更细更准，将目标定的更细更准，层层落实才能使得基层发展取得实效。

注释：

岳春宇.农村基层党建视阈下的“经济能人治村”现象分析.河北青年管理干部学院学报.2017（2）.25.

丁婧.十八大以来党内监督新探索.中共四川省委党校学报.2017（1）.26.

陈东辉.十八大以来党内监督的实践探索与经验启示.长白学刊.2017（1）.10.

金丽娟.用考核评价体系量化企业党建工作.中国党政干部论坛.2017（4）.52.

深圳龙岗区委组织部、区委党校联合课题组.健全党建工作述职考评和问责机制研究.党的建设.2016（3）.11.