借力与自立：议事协调机构运行的双重逻辑

2017-08-31周望

河南师范大学学报（哲学社会科学版） 2017年5期

关键词：爱国卫生议事机构

周望

(南开大学周恩来政府管理学院，天津 300350)

借力与自立：议事协调机构运行的双重逻辑

周望

(南开大学周恩来政府管理学院，天津 300350)

议事协调机构是对正式序列组织和常规治理手段的一项有效补充。作为国家治理体系中的一个特殊板块，议事协调机构的运行呈现出借力与自立的双重逻辑，包括借力权威影响和常设机构，并确立自身的督促检查机制和考核评比机制。这一分析框架在全国爱国卫生运动委员会的运行实践中得到了充分验证。因此，议事协调机构的改革和优化要以自身特殊性为基准点，厘清议事协调机构的运行逻辑，进一步推进议事协调机构运行的现代化。

议事协调机构；领导小组；治理现代化

近年来，议事协调机构得到了研究者们的持续关注，但已有研究未能有效回应议事协调机构如何运转这一基础性问题。在行政改革和治理实践中，中央各级党政部门习惯于设置诸如领导小组、协调小组、委员会等议事协调机构，将这一特定组织模式作为正式序列组织和常规治理手段的一项有效补充。议事协调机构存在的普遍性及围绕其产生的各种现象，引起了研究者们的持续关注及学理分析，并提出了很多有见解的观点，如赖静萍的“制度化和有效性相平衡”框架[1]、谢延会和陈瑞莲的“有机循环体系”框架[2]、叶托的“防止过度膨胀”框架[3]，等等。研究者们普遍认为，议事协调机构在弥合部门间缝隙、灵活且高效地应对新型与紧急事务等方面发挥着特定优势，但亦存在着设置较为随意、运行不够规范、监督问责缺位等问题，因而需要对议事协调机构的成立、运行、撤销等展开更加制度化和程序化的改进[4-6]。既有成果从多个视角对议事协调机构进行了较为全面的剖析，但对于其中的基础性问题，即议事协调机构的运转遵循着怎样一个逻辑，这些研究却都存在着不同程度的“失焦”。本研究强调进一步推进议事协调机构研究工作的精细化，无意重复论析各种常规性论题，而是把关注点置于更为重要的核心议题：议事协调机构究竟是如何运行的？其运转逻辑与正式序列机构有何不同？如何使议事协调机构的运行更加契合治理现代化的要求？显然，对于这些关键性问题，目前还难有研究成果能够进行精准回应。但从当前治理实践来看，各种议事协调机构参与改革事业的深度和频次有目共睹[7]。各项重大改革、重要政策的推进，都伴随着一批新的议事协调机构的成立，并在这些议事协调机构的主导下进行。因此，本文力图通过提炼和阐释议事协调机构运转的两个特有逻辑，进而从一个特定的视角刻画出议事协调机构的实际运行机制。

一、议事协调机构何以与众不同

从现代社会对政府构件的要求这一角度来看，中国政府机构中基本的、常规性的组织已经设置得十分完备。但与其他国家政府的行为和活动相比，存在于中国政府系统中的各种要素远多于政府理论中的一般规定。出于将这些要素有效纳入并整合到政府管理网络中的现实需要，中国政府还在正式的“组织图表”之外安排了一系列非制度性组织。这些非正式的、尚未进入到正式制度规定中的组织或组织性机制，虽从未显示在组织图表中，但实际上对常规性组织的日常职能、政府系统的整体运转有着极为重要的作用和影响。以各种“领导小组”为表现形式的议事协调机构，就是它们中的典型代表和特殊板块。

(一)中国国家治理体系中的一个特殊板块

作为一种精巧的枢纽性机制，议事协调机构在角色设计及现实功能中呈现出“无形而有力”的显著特点。从存在方式上看，无论是在中共中央组织机构图还是中央政府组织机构图中，都鲜于见到诸如“领导小组”等议事协调机构的身影，至于地方各级党政机关中议事协调机构的详细名单，更是难于探寻。

作为中国党政系统组织体系中的特定名词和特有话语，以“领导小组”为代表的议事协调机构，是中国党政系统及其运行过程中若干个“特殊板块”之一。议事协调机构既是一种带有独特结构特点以及存在方式的组织模式，同时也是中国政府与政治运行过程中特有的一种工作机制和手段。作为对中国政府与政治之中心命题——“党政关系”的重要组成部分和进一步反映，议事协调机构首先是中国共产党实现其对政治生活各方面的领导的一种重要方式，同时它业已被其他方面的组织所广泛采用，从党的一种“领导方式”扩展为整个政治系统运行中一种普遍性的“管理方式”。对议事协调机构的独特性质及功能定位的种种发现，不但进一步扩展了中国政策制定及其执行过程的“前端”与“末梢”，更有助于描绘出中国党政系统组织体系及其运行过程的完整谱系图。

(二)以厘清议事协调机构的特殊性为改革基准点

议事协调机构这一中国治理实践中独具特色的组织运转模式，从现实功用和运行效能来讲，议事协调机构在多个方面都能发挥出积极作用。而随着经济社会发展环境的变迁，议事协调机构在运行中所暴露出来的问题亦比较明显。

任何组织或模式的存在都需要一个前提，即它发挥着别的组织无法替代的功能。在中国的治理实践中，议事协调机构这一独特组织模式之所以能长久且广泛地存在，基本的解释只能是这个模式承担着不可或缺的功能，且这一功能还没有被其他组织机构的功能所取代。以各种“领导小组”为面貌出现的议事协调机构，在解决或完成临时性、综合性尤其是正式序列机构无力独自完成或解决的问题及任务，保证政府正常运转、管理活动的正常有序等方面发挥着重要的作用，有其独到的优势。

同时，也应该看到，当下中国各级党政机关中议事协调机构的数量过多、种类过杂，已带来多种弊端。目前，国务院、地方各级政府对各自的议事协调机构均有较大幅度的撤销、合并和变更，将其列入机构改革的成果汇报中。然而，对于如何进一步化解议事协调机构在运行过程中所存在的问题，避免议事协调机构的数量不会再次膨胀，是政府在履行其功能和职责的过程中为满足来自社会各方面的需求而作出的相应设置。

对于议事协调机构的调整、改革和优化，需要确立一个清晰且长远的基本思路。

其一，就横断面上而言，不能以正式序列机构的视角来看待议事协调机构。目前学界和实务界对中国行政体制改革尤其是政府机构改革的积累都已十分丰富，相关研究业已比较成熟。随着这些研究在深度和广度上的双向深层次推进，部分研究者开始注意到议事协调机构这一以往改革中较少受到关注的问题，展开了一系列讨论，并针对其弊端提出了一些初步性的改革设想和措施。然而通览这些研究成果可以发现，它们只是将解决一般性正式序列机构问题的对策简单套用在较为特殊的议事协调机构的身上，仍是用“老眼光”来看待“新问题”。适用于改革正式序列机构的指导原则和调整措施，对于议事协调机构而言却未必完全契合，改革效果距离预定目标颇远。

议事协调机构的产生受中国特定的制度环境和历史基因影响，发展至今已数量众多、种类繁杂，相较于正式序列机构，其在多个方面都存在着显著的不同之处。在其独具特色的组织结构模式下，议事协调机构由更高层级的领导负责，多部门参加，牵头部门承办，协调各方，集中力量，形成了“领导重视、齐抓共管、联动协调”的典型操作方式，同时还保持着“大数量增设—大数量撤并—再大数量增设”的波动曲线。这些特点皆相异于中国党政机关中其他组织部门，亦不符合公共行政组织理论中的一般模式。因此对议事协调机构的改革方式和步骤也需更具针对性，绝不仅仅是对已有行政体制改革特别是政府机构改革理论和实践库的简单移植和复制。

其二，就纵断面上而言，不论实行何种改革手段，都要尽量确保议事协调机构在将来能继续保持其特有优势。由于对议事协调机构在正反两方面的作用缺乏一个较为全面、透彻的分析，对议事协调机构所产生的利弊两面权衡得不够。因此这些改革方案在施行时不免失之偏颇，尤其是改革的立足点和出发点不够清晰，而是多点并发，却未指向要害。

议事协调机构最显著的优势，当然在于其在完成任务上的高效率性，这是得益于它特有的“单任务—泛职能”的功能设计，围绕着单一明确的目标配置了十分宽泛的职责和权限。

二、议事协调机构运行的双重逻辑

议事协调机构的种种特殊性，集中表现在它自成一脉的运行逻辑之中。历经长时间的发展，议事协调机构的运行架构已呈现出较为清晰的普遍性和规律性，基本稳定在如下几个板块：一是领导成员，各级议事协调机构的负责人基本都由同级党政领导班子成员担任；二是组成部门，议事协调机构的成员单位由十几个乃至数十个常设职能部门构成，而其中又有一个担负着主要职责的“牵头部门”；三是办事机构，按惯例设在“牵头部门”的内部，便于承担议事协调机构的日常工作；四是“牵头部门”及办事机构主导而设的督促检查机制、考核评比机制。显然，从组织架构上看，议事协调机构就与正式序列机构存在着较为明显的不同。这些差异体现在议事协调机构的实际运行过程中，呈现出一个较为独特的双重运行逻辑(见图1)。

图1 议事协调机构的双重运行逻辑简示

(一)议事协调机构运行的“借力”逻辑

议事协调机构的运行首先遵循着“借力”逻辑，这是指议事协调机构基本都是“借助于”常设组织体系中的各种要素，来保持运转和发挥作用，并不能“另起炉灶”，建立并拥有一整套完全独立的组织运行网络。议事协调机构的“硬件”和“软件”，来自于对正式序列机构相关因素的“定向选取”和“重新组合”，各种运作仍需依赖已有的党政组织系统。

1.借力权威影响

在领导成员方面，议事协调机构较少设置专职的领导，机构负责人通常都是根据同级党政领导班子原有的业务分工，采取“兼任”的方式产生。通过这一任职方式，议事协调机构可以充分运用领导成员原有职务的权力，来完成相应的工作任务[8]。就多数情况而言，在中央政府层面，通常是由国务院领导来出任议事协调机构的正职，相关部委的负责人担任副职，个别情况下也可以由部委负责人直接担任议事协调机构的正职。在地方上，议事协调机构的领导成员同样也是根据党政领导班子的日常分工来确定。

议事协调机构采用高密度集合型的权力结构，充分“借用”更高级别领导的原有权力，这一独特的领导构成和权力来源方式造就了议事协调机构不同于一般性常设机构的显著权威性。议事协调机构成为一个超部(门)级的权力单元，由部门领导过渡到了政府领导，实现了权力和权威上的明显放大。虽然对议事协调机构的政治级别在制度上没有明确的规定，但它们在现实运行中的影响力显然要强于其他常设序列机构。比如，国务院议事协调机构的实际地位就高于各部委，在与其他常设部门的联合发文中一般都居于首位，各级地方政府的议事协调机构基本上也是如此。这些都与议事协调机构领导成员的高规格有着直接关联。

2.借力常设机构

在组成部门方面，议事协调机构的成员单位是从常设组织体系中选择职责相关联的若干部门重新“排列组合”而成，并非自成体系地另建一套组织网络。数量多、涉及面广是议事协调机构在部门构成上的一个显著特点。议事协调机构根据其所担负工作任务的性质和具体内容，本着宽泛的原则，尽量将所涉及的相关联部门吸纳为成员单位。

议事协调机构的工作需要成员单位的配合与协助才能完成，它们为机构运转提供了人财物等物质基础。这些组成部门在议事协调机构中的具体分工，一般是在各个部门日常工作职能的基础上，结合议事协调机构所承担任务的特点，明确规定有相应的职责分配。由于各个组成部门的职责范围与议事协调机构的任务指向的相近程度存有差异，故彼此间所承担工作量的大小不尽相同，因此议事协调机构通常还会从成员单位中确立一个“牵头部门”，作为最主要的职责承载者。

(二)议事协调机构运行的“自立”逻辑

议事协调机构运行的“自立”逻辑，是指随着实际工作的展开，议事协调机构在继续借助常设组织体系中相关要素“为我所用”的同时，逐步构建起自身相对独立的一套运行机制。组织理论的大量研究已经表明，任何组织一旦成立，便内含了“自我保护”的天然基因。为了尽可能地延长组织存续期，组织自身会想方设法地自证组织任务的重要性、组织存在的合理性，于是职责范围、人员规模的扩展和增加自然也就不可避免[9]。就议事协调机构而言，为了应对“任务结束/弱化——机构终结/边缘化”的可能结局，在其“牵头部门”特别是办事机构的主导下，一系列强化自身地位的功能性机制得以确立并运转起来。

面对涉及多部门的跨领域事务，单个部门往往难以独立应对，经常需要寻求同级其他部门的支持和协助。但是，由于官僚制的固有惰性、部门间竞争的现实存在，常规性的协调手段总是难以奏效。因此，在议事协调机构的所有组成要素中，“牵头部门”及办事机构是最大的“利益攸关方”和受益者，具有延续议事协调机构存在、强化其权责的强烈动机。

1.确立督促检查机制

为保障议事协调机构所作出的工作安排、任务计划能够得以按时保质地完成，“牵头部门”及办事机构要对政策落实的整个后续过程进行“保驾护航”，担负着观测、督促和检查各成员单位执行相应政策的重要职责。

在这一过程中，“牵头部门”及办事机构确立起多种形式的督促检查机制。一是会议推动，通过年度工作会议等方式，将政策督促工作维持在一个较高频率，经常性地提醒各成员单位完成相应工作的紧迫性；二是开展活动，通过运动式的全方位动员，强化部分重要政策的执行力度；三是专项督查行动，通过听取汇报等方式，对各成员单位进一步“加压”，彰显议事协调机构所下达工作任务的重要性和严肃性。

2.确立考核评比机制

为测度各成员单位落实议事协调机构所分配任务的到位程度和效果，“牵头部门”及办事机构会采取定性、定量等手段，在推出一系列技术标准、指标体系的基础上，对相关部门及负责人展开考核评估，并以考核评估的结果为依据作出进一步的行动。

考核评估的内容包括常态化的周期性考评，以及针对一些特定项目的不定期考评。同时，在初次考评合格后，还会有随机抽查式的复评，以保证考评作用机制的长效性。考核评估方式灵活多样，通过组建评审专家库，从中随机抽取一定数量的专家组成考核组，运用暗访、技术评估、综合评审等手段展开考核评估工作。

通过考核评估，“牵头部门”及办事机构能够对相关部门及负责人形成真正意义上的监督、制约。带有“指挥棒”性质的考评指标体系，一定程度上强制地引导、规范着相应职能部门有效完成议事协调机构所设定的任务目标[10]。尤其是考评结果与奖惩措施的实质性挂钩，如是否达标、“挂牌”还是“摘牌”等，使得政策执行工作具备了相当程度的动力和压力。这些都进一步强化了议事协调机构存在的权威性和正当性[11]。

三、案例分析——全国爱卫会的运行过程

在归纳并提炼出议事协调机构运行的双重逻辑后，本研究还将继续以全国爱国卫生运动委员会为对象，通过展现这一历史最为悠久、影响极为广泛的议事协调机构的运行过程，从而进一步验证该分析框架的解释力。

全国爱国卫生运动委员会负责领导、协调全国的爱国卫生工作，是存续时间最长的议事协调机构。全国爱卫会的前身可追溯至成立于1952年的中央防疫委员会，后在1954年改称为中央爱国卫生运动委员会，曾因历史原因一度被撤销，1978年重新成立恢复运行，并于1988年确定命名为全国爱国卫生运动委员会。国家卫生和计划生育委员会的内设机构——疾病预防控制局，承担着全国爱国卫生运动委员会的日常工作，并以全国爱卫会办公室的名义开展活动。

全国爱卫会所主导的爱国卫生工作，纵向上组织结构完备，横向上涉及领域宽泛，在中国治理实践中具有重要且持久的影响(见表1)。一是形成了立体式组织活动网络，各级地方政府都建立有爱国卫生运动委员会及办公室，同时群团组织、企事业单位、街道、社区、村委会等都有专兼职负责人和工作人员承担爱国卫生工作；二是组织运行活跃度高，每年从中央到地方、从各地区到各部门，有关于爱国卫生工作的各种实践活动开展得极为丰富，社会关注度较高，且这些活动的具体情况都是公开的。显然，选择将全国爱卫会的运行实践作为案例，能够为分析框架的验证工作提供足够且可信的资料素材。

表1 全国爱国卫生运动委员会运行框架

(一)全国爱卫会运行过程中的“借力”

1.全国爱卫会对领导成员的“借力”

全国爱卫会设置主任一名、副主任若干名，由分管教科文卫的国务院副总理担任主任，由国家卫生和计划生育委员会主任担任排名第一的副主任。全国爱卫会对其领导成员的“借力”，主要体现在工作指导、议程设置的过程中。

首先，经由高层领导来确立全国爱国卫生工作的指导方针，形成“高位推动”的态势。在每年度的全国爱卫会全体会议上，作为主任的副总理要发表为全年爱国卫生工作进行总定调的讲话，内容包括总结前一阶段爱国卫生工作，同时全国爱卫会主任还要听取各成员单位的工作汇报和意见建议。待总的工作方针确定之后，在全国爱卫会的各种专题会议上，作为全国爱卫会副主任的国家卫生和计划生育委员会主任，还会向成员单位代表、地方爱卫会负责人及其他有关方面的代表反复强调全国爱卫会全体会议的重要精神、主任讲话精神，进而开始部署特定主题的爱国卫生工作。

其次，保障爱国卫生工作在议程设置中的优先性，拉开其与一般性议事协调事务的“势差”。爱国卫生工作多次被写入全国党代会报告、国务院政府工作报告中，一直受到高层领导的关注和重视，最近的一个例子则是国务院于2014年12月23日专题印发了指导开展爱国卫生工作的重要文件《关于进一步加强新时期爱国卫生工作的意见》(国发〔2014〕66号)。在全国爱卫会的促进下，多年来中央政府一直明确要求各级地方政府加强爱国卫生工作。

2.全国爱卫会对成员单位的“借力”

全国爱卫会的成员单位包括国务院有关部委、中央有关部门、军队、社会团体等，这些部门的负责人亦担任全国爱卫会委员。相较于其他国务院议事协调机构，全国爱卫会的成员单位数量一直较多。2013年成立的最新一届全国爱卫会，成员单位规模达到了32个，这为全国爱卫会的各项工作提供了充分的支持。按照全国爱卫会的要求，各成员单位需指定一名联络员，负责所在部门与全国爱卫会、成员单位彼此间的协调联络工作。

各成员单位为爱国卫生工作的开展创造了各种必要的条件，保证和提供了全国爱卫会所需的绝大部分人财物。全国爱卫会对其成员单位的“借力”，主要通过“分工负责制”的方式展开。具体而言，主要可分为三个层次：一是固定任务分配。每当新一届全国爱卫会成立时，都会制订《全国爱国卫生运动委员会成员单位职责分工》，规定各成员单位在该任期内的总体工作内容。二是年度任务分配。全国爱卫会每年会根据实际情况的变化，发布《全国爱国卫生工作要点》，规定各成员单位在一年内的工作安排，且细化到明确每一项任务的具体负责部门。三是项目式任务分配。当全国爱卫会推动一些专题性、非固定的工作任务时，会“借力”与之相关的部分成员单位，仅对部分成员单位安排工作任务，如2015年6月3日印发的《全国城乡环境卫生整洁行动任务分工方案》(全爱卫办发〔2015〕2号)，就只涉及约三分之二的部门。

(二)全国爱卫会运行过程中的“自立”

1.全国爱卫会的督促检查机制

全国爱卫会办公室，也即“牵头部门”国家卫生和计划生育委员会的内设机构疾病预防控制局，除了承担全国爱卫会的各项日常工作，还需投入大量精力去协调和推动各成员单位执行本系统内爱国卫生工作计划，以及指导和督促检查各重点行业、各级地方政府开展爱国卫生工作的具体进展。为实现这一目标，全国爱卫会办公室建立起一系列覆盖广泛、层次丰富的督促检查机制，既有针对整体工作的全面督查、大督查活动，也有针对个别任务的专项督查、小督查活动；既有面向各成员单位的横向督查活动，也有面向各级地方的纵向督查活动。

全国爱卫会办公室最近一次较大规模的督促检查活动，是为配合保障“全国城乡环境卫生整洁行动”的进行而实施的。2015年9月10日，全国爱卫会办公室印发《全国城乡环境卫生整洁行动督导检查工作方案(2015-2020年)》(全爱卫办发〔2015〕3号)，宣布启动一项为期5年的督查活动。此次督查的目标是为贯彻落实国务院《关于进一步加强新时期爱国卫生工作的意见》和确保《全国城乡环境卫生整洁行动方案》的有效实施，督促各地方及时、有效地完成城乡环境卫生整洁工作任务。督查对象覆盖了省级爱卫会有关成员单位，地市、县级人民政府和有关部门。同时派出若干个全国爱卫会办公室督导组，抽取部分省份开展现场督查。

2.全国爱卫会的考核评估机制

在各种考核评估机制中，最具影响力、社会各界最为熟知的是“创卫”考评，即全国爱卫会办公室所大力推动的“国家卫生城市”、“国家卫生区”、“国家卫生乡镇(县城)”等的考核与评选活动。这同时也是对各级地方政府构成最大压力的一种行政文化生态有效治理机制[11]。为了将各种爱国卫生活动纳入更加可控的运行轨道，全国爱卫会办公室在评审过程中制订了一套规则和指标，如《国家卫生城市评审与管理办法》《国家卫生城市标准》《国家卫生区标准》《国家卫生乡镇(县城)标准》等。这些标准化体系中既设置有比较容易客观衡量的“硬指标”，也存在由考评方进行主观判定的“软指标”，并且周期性地实时更新内容，充分反映了全国爱卫会办公室对于各方面具体落实爱国卫生任务的意图和要求[12]。同时，全国爱卫会办公室还逐步将“创卫”活动纳入常态化管理，将爱国卫生工作长期维持在一个较高的水平。

四、进一步推进议事协调机构运行的现代化

围绕着议事协调机构是如何运行的这一基础议题，本研究尝试着就其现实运行过程展开精炼化的理论抽象，进而提出“借力”与“自立”的双重运行逻辑，对该问题进行了探索性回应。同时，需要指出的是，在复杂的治理现实中，不同领域、各个层级的党政部门对于议事协调机构的设置及运行，有着各自相对特定的初衷和需求，使得议事协调机构的运转轨迹呈现出较强的隐匿性和跳跃性[13]。显然，本研究所提炼的理论观点和选取的分析案例，可能难以全面反映出现实中议事协调机构运行实践的所有情况。如何在这一限制下尽可能强化该理论框架的解释力，使其适用于各种类型的议事协调机构，是未来研究的重点攻克方向。

议事协调机构运行逻辑的长远目标，在于为议事协调机构的未来建设确立一个更加精准的发展定位，从传统的机构规模控制进阶到运行的全面现代化[14]。在“借力”的过程中，不能干扰常设组织体系的正常运转；在“自立”的过程中，做到规范有序和问责到位。现代治理强调建章立制的制度性约束，这与惯于突破常规治理结构的议事协调机构之间，存在着一定程度的内在冲突[15]。如何提出更具操作性的优化策略组合，确保议事协调机构在继续施展其灵活、高效等优势的同时，能够更好地契合治理现代化的发展要求，将是一项更为长期且艰巨的挑战。

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