话说看守所转隶

樊崇义先生创办

话说看守所转隶

樊崇义先生创办

樊崇义中国政法大学诉讼法学研究院名誉院长、博士生导师北京师范大学“京师首席专家”、刑事法律科学院特聘教授

2017年6月15日，公安部发布公告，就《中华人民共和国看守所法（公开征求意见稿）》向社会公开征求意见。我看了该征求意见稿后，认为全文之关键是我国看守所的管理体制转隶问题，即征求意见稿第6条所规定的仍由公安机关管理，转隶为国家司法行政机关管理。抓住了管理体制的转隶，看守所法修改的其他问题就迎刃而解了。

一、依法治国和尊重与保障人权的必然要求

我国现行的《中华人民共和国看守所条例》于1983年颁布实施，是以1979年《中华人民共和国刑事诉讼法》为基础制定的。旧的刑诉法强调的是打击犯罪，人权保障的重要性还未得到充分认识。同时，当时正逢1983年第一次全国范围“严打”运动，基于提高打击犯罪效率的要求，看守所归由公安机关预审部门直接领导，将看守所定位为打击犯罪而非羁押性质的场所，这一管理体制一直沿袭至今。

2012年《中华人民共和国刑事诉讼法》将尊重和保障人权列为刑诉法的基本任务。党的十八届三中、四中全会提出依法治国建立法治中国的目标，并明确提出“建构人权司法保障制度”的要求。观念的进步和历史的发展，都要求我国的刑事诉讼从打击和控制犯罪模式向惩罚犯罪与正当法律程序、人权保障相结合的模式转型。

在打击犯罪模式下，为提高破案效率，我国看守所异化为“为侦破案件”而关押的场所，审前羁押率高位运行。羁押和侦查兼于公安机关一身，侦查权缺乏有效监督，公安机关用对看守所管理的便利条件，以刑讯逼供等非法手段获得口供的现象十分普遍，由此出现各种非正常死亡事件，极大地败坏了看守所的公众形象。同时，还将“深挖余罪”作为看守所的一项重要职能，完全背离了看守所的基本定位，人权保障的价值消失了。所有问题的症结都在于，在旧有管理体制下看守所难以保持其中立性，成为侵害人权的重灾区。为适应刑事诉讼模式的转型，看守所管理体制必须转隶。

二、根据权力制衡原则，侦羁必须分离

绝对的权力导致绝对的腐败，是一条在任何领域都适用的道理。公安机关管理看守所的直接后果，就是羁押权不能有效制约侦查权，必定导致侦查权的滥用，引发冤假错案。据统计，已经公布的34起冤假错案，每个案件背后都存在侦查人员利用控制看守所的便利实施刑讯逼供等非法取证行为，这样的历史教训太沉重，我们应该深刻反思。为防止冤假错案，杜绝刑讯逼供，这些年我们实施了多项改革措施，但是收效甚微。根源在于，如果看守所的管理体制不改，侦查权和羁押权合于一身，没有独立的一方介入，侦查权不被有效监督和制约，刑讯逼供就会屡禁不绝。要从源头上避免冤假错案，看守所转隶已到势在必行、刻不容缓的地步。

同时，刑事诉讼中也应贯彻权力制衡的基本原理，羁押权、侦查权、检察权、审判权和执行权必须在分离的前提下互相制约，才能实现刑事法治。在破案压力之下，侦查人员有天然的倾向，通过控制犯罪嫌疑人的人身侦查案件，这是刑事诉讼中最易侵害人权的环节，我们必须将两种权力进行分离。另一方面，看守所作为羁押管理机关，必须回归其本来的定位，将挖大案、找余罪、抓漏人作为看守所职能的做法，完全偏离了权力制衡和人权保障的原则。我们要结束以前以羁代侦、侦羁不分的状态，侦羁分离是刑事法治必须坚守的底线。

三、现有看守所改革卓有成效，但是不能从根本上解决管理体制的弊端

近几年来，公安部监所管理局对看守所进行了一系列改革措施，在保障犯罪嫌疑人、被告人人身权利和律师会见权等方面取得了显著效果，但是存在的问题并没有从根本上得到遏制，用四句话总结现在存在的主要问题是:刑讯逼供仍屡禁不止；违法乱纪现象丛生；非法证据仍不断出现；冤假错案时有发生。

从根本上反思，这些现象存在的原因，还在于看守所在公安部门的管理下，既不能在事前有效地制约非法侦查行为，也不能在事后对该行为的查处提供客观的支持，导致违法行为没有任何后果，相关规定成为一纸空谈。如果管理体制障碍不消除，一些舍本求末的改革措施，无论如何加大力度，都不能从根本上解决问题。历史遗留下来的看守所打击犯罪、深挖余罪的传统思维和固定模式，必须通过管理体制的改变将错误的观念强行扭转过来。

首先，通过转隶可以回归看守所的基本职能：1.未决犯罪嫌疑人的监管；2.保障被羁押人员的基本人权；3.保障诉讼和审理的顺利进行。

其次，通过改变管理体制保持看守所的中立性，也利于通过对非法行为追责，倒逼侦查机关依法办案，从根本上减少冤假错案的发生。

最后，看守所职能的转变必将对会见难、辩护难、申诉难等问题的解决起到积极的推动作用，有利于切实保障犯罪嫌疑人的基本权利。

四、看守所不转隶，人权保障的各项制度和措施很难落到实处

刑事诉讼中人权保障理念的运用和实现，落脚点都在看守所中具体制度的建构。概括而言，这些制度主要包括：第一，入所人员的信息保密制度；第二，入所人员的体检制度，第三，入所的登记制度；第四，物品保管制度；第五，基本生活保障制度；第六，提审登记制度；第七，入所的讯问制度；第八，讯问时的录音录像制度；第九，律师会见制度；第十，会见时不被监听制度；第十一，申请申诉制度；第十二，法律援助制度；第十三，羁押变更制度。

以上具体制度涉及犯罪嫌疑人的基本生活保障、接受侦查、辩护权的实现等方方面面，无一不与犯罪嫌疑人的人权保障息息相关。如果看守所的管理体制不变，公安机关在侦查案件、打击犯罪的目标驱动之下，通常会罔顾犯罪嫌疑人的基本生活保障，排斥律师的参与，这些具体制度都难以有效建立和实施，人权保障理念就会在实践中被架空。所以，从人权保障理念具体实施的机制而言，看守所必须转隶。

习近平总书记在深化司法体制改革、推进司法公正的改革中强调：“完善司法制度、深化司法体制改革，要遵循司法活动的客观规律，体现权责统一、权力制约、公开公正、尊重程序的要求。”看守所改革正是司法体制改革的重要内容，也是司法规律的必然要求。我们一定要严格贯彻习近平总书记讲话的精神，尊重司法活动的客观规律，体现权力制约的原则，将看守所管理体制由公安部门向司法行政管理部门转隶。

链接：我国对现行《看守所条例》作出修改

我国现行《看守所条例》根据1979年刑诉法制定，于1990年由国务院颁布实施。在1996年和2012年，刑诉法经历两次修改，但作为与其配套实施的法规，《看守所条例》一直未作修改。在此次征求意见稿中，有以下几方面作出了修改。

一是增加人权保障的规定和体现。征求意见稿将“尊重和保障人权”写入总则立法目的中。对在押人员的称谓由原来的“人犯”改为“犯罪嫌疑人、被告人”。

二是增加了社会监督的规定。征求意见稿在监督方面增加了社会监督的规定，明确看守所应当主动接受社会监督。如，主动公开有关办事程序和监督方式、建立执法监督员巡查制度，接受人大代表和政协委员监督。

三是对被关押人实行分押分管规定。征求意见稿规定，看守所管理实行分押分管。对成年人和未成年人，共同犯罪的犯罪嫌疑人、被告人，未同案处理但实施的犯罪存在关联的犯罪嫌疑人、被告人等实行分别关押和管理。征求意见稿还明确了参考性分押分管，规定对暴力犯罪和非暴力犯罪，故意犯罪和过失犯罪，初犯和累犯，性犯罪和其他类型犯罪等的犯罪嫌疑人、被告人，视情实行分别关押和管理。

在看守所隶属关系上，征求意见稿保留现行条例规定，国务院公安部门仍主管全国看守所工作，县级以上地方人民政府公安机关主管本行政区域看守所工作。