城镇化进程中公共投资制度变迁的基本历程与特征

晏朝飞

摘 要：改革开放以来，我国城镇化进程进入快速发展时期。作为城镇化的重要支撑，公共投资制度在此期间分别历经了财政分权前的投资体制探索时期、财政分权后的投资体制改革时期与投资管理体制建立时期，且表现出明显的计划与市场相结合的双轨制特征、渐进式强制性与诱致性相结合的变迁特征、卡尔多—希克斯与帕累托相结合的改进特征。

关键词：城镇化；公共投资；制度变迁

中图分类号：D9 文献标识码：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2017.18.043

改革开放以来，我国经历了历史上最大规模的农村人口向城市转移的快速城镇化进程。据统计局资料显示，我国以常住人口为统计口径的城镇化率由1978年的17.9%已提升至2015年的56.1%，年均提高约1.03%，即每年平均约有一千多万人口从乡村转移至城市；同时，2015年年末我国大陆城市数量达654个，比1978年增加462个，其中地级以上城市由1978年的98个增加到295个。城镇化作为人类社会和经济发展到一定阶段所产生的一种自然历史现象，由于其在中国的发生规模之大、速度之快，被诺贝尔经济学奖得主斯蒂格利茨誉为当今深刻影响和广泛带动世界现代化进程的两大引擎之一。作为城镇化的先行资本，公共投资深刻改变着城市面貌和运转方式，在城镇化发展的前半场做出了十分瞩目的阶段性贡献。回顾我国城镇化进程中公共投资的发展历程，总结发展特征，找寻发展动因对于现今乃至将来各级政府有效利用公共投资政策工具主导高效、包容、可持续的新型城镇化进程具有重要意义。

1 我国公共投资制度变迁的基本历程

作为国家投资体制的组成部分，我国公共投资制度变迁是跟随国家投资体制多次调整与改良的历史过程，也是国家投资体制发展内容中不可或缺的重要方面。在制度经济学中，经济学家们根据各自的研究内容对制度的含义有不同的理解，罗纳德·科斯（Ronald Coase）认为制度是表示一种建制结构；哈耶克（Friedrich A.Hayek）认为制度就是一种秩序；诺斯（Knous）则将制度只理解为约束规则。我们认为公共投资制度既表示一种投资秩序，也包含其内在的投资建制结构，它的建立有助于应对现实中反复面临的投资问题，从而降低交易成本、合理配置资源以服务于经济发展。其变迁意味着现实投资秩序与建制结构的历史性更新，具体包含投资主体、资金来源、投资方式、项目治理等方面的变化。纵观改革开放以来的投资体制发展历程，可将公共投资制度变迁分为以下三个阶段。

1.1 财政分权前的投资体制探索时期（1979-1993年）

高度集中的计划投资制度通过集中力量的方式为我国投资框架体系的形成以及重大公共投资项目的建设做出了阶段性贡献，但是始终未能跳出计划经济体制的藩篱，投资主体与资金来源的单一性使得公共投资项目建设步伐较为缓慢，未能从根本上改变我国公共设施落后的局面，满足不了经济建设中日益扩大的物质需求。为顺应改革开放的建设步伐，我国公共投资体制展开了一些突破性的转变举措。

一方面体现在投资资金来源由单一向多元转变。1979年国务院批转国计委等部门下发《关于基本建设拨款改贷款的报告》，在部分省份的电力、交通、商业等十多个行业开始试点一批“拨改贷”项目，鼓励建设银行吸收再生产领域的闲散资金，按照国家计划的基建投资方向发放贷款，以解决投资资金单一化和财政拨款不足等问题。并于1984年12月《关于国家预算内基本建设投资全部由撥款改为贷款的暂行规定》，进一步明确了“拨改贷”细则，要求从1985年起开始全面施行基建“拨改贷”制度，形成了财政拨款和银行贷款并行的局面。同时针对公共投资项目投资大、周期长的建设特点，1988年建立了中央基本建设基金，以保持公共投资项目资金来源的稳定性。

另一方面体现在投资主体由一重政府向多重政府转变，随着经济体制改革重点由农村向城市转移，我国基本建设项目需求逐渐增多，为了有效发挥地方建设的积极性，1984年10月，国务院针对计划体制中指令性计划过多、管得过死等问题，批转国家计委下发了《关于改革计划体制的若干暂行规定》，按照“大的方面管住管好，小的方面放开放活”的指导意见，对基本建设投资实行两级（中央和省级）管理，下放了非大型项目的审批权，其中明确公共投资项目建设只需报省计委备案，不受基本建设规模的控制；省预算内科技、教育、文化、卫生、体育、广播电视等事业的基本建设投资，各地市可根据需要进行统筹安排。1988年国务院颁布《关于投资管理体制的近期改革方案》，进一步减少了国家计委对投资活动的直接管理，赋予了地方更多的重点建设责任，并引入招投标的市场竞争机制，简化和规范了项目审批与建设程序，使得地方政府逐渐成为投资建设的重要角色。

1.2 财政分权后的投资体制改革时期（1994-2003年）

随着改革开放以来投资政策的重大调整以及向社会主义市场经济体制转轨的方向确立，地方政府的建设热情得到高涨，各种建设项目急剧增多，建设支出的迅速增加使在包干体制中处于弱势的中央政府面临财政危机，需要国家投入的各项必需资金严重匮乏；同时中央政府与地方政府的财权、事权边界在众多的投资建设过程中逐渐暴露出划分不够清晰的问题。在此形势下，中央政府以事权与财权相结合为原则，决定从1994年1月1日起对除改革现行区域之外的省份实行分税制财政管理体制，在确保地方既得财力的基础上，建立中央与地方两套税收管理体系，将部分财权向中央集中，部分事务向地方下放，并建立分级预算制度合理确定各级政府的财政支出范围，这次税制改革一方面加强了中央政府对宏观经济的调控能力，另一方面进一步赋予了地方政府更多的事务审批与建设责任。同年，为了更好地从政策与资金上满足社会重要公共项目和基础产业的需求，国务院将建设银行的政策性金融职能剥离，组建了国家开发银行、中国农业发展银行和中国进出口银行三家政策性金融机构，实现了商业性投资贷款与政策性投资贷款的分离。

随着我国投资建设权力的下放以及市场化运作刚开始，由于相应的监督治理机制尚未形成，工程项目建设逐渐成为投资腐败的高发领域。为此，我国开始重视公共投资项目建设领域的腐败预防与治理工作，财政部于1999年发布《关于加强基础设施建设资金管理和监督的通知》，要求加强投资建设资金的管理工作，对于使用财政资金或者国债资金投资建设的项目均须认真搞好工程概算审查，以确保资金的有效利用；同年，国家计委发布了《重大项目违规问题举报方法》，建立了相关举报渠道与程序，以监督和发现公共投资领域的腐败问题。在此期间，公共投资项目的投资主体进一步多元化，除了中央与地方政府主导相关投资之外，民间资本也开始被允许参与到公共投资中来，2001年国家计委发布《促进和引导民间投资若干意见》，提出创造公平竞争的条件，鼓励民间投资者参与公共投资项目建设，并要求改进政府和民间投资的管理工作，在项目投资过程中需依法维护好民间投资者的合法权益等。

这些改革措施使中央政府与地方政府间的公共投资分工更为明确、资金来源渠道趋于稳定与专业化、管理工作开始建立监督与约束机制、投资领域逐渐向民间资本开放，促进了我国投资建设的蓬勃发展。前期虽然取得了一些突破性的改革成果，但是相关管理配套机制还比较滞后，使得公共投资的规模、结构和效益缺少相应的控制与约束。

1.3 投资管理体制建立时期（2004年至今）

为了加强和改善投资管理工作，国务院于2004年7月发布《國务院关于投资体制改革的决定》（以下简称“决定”），这标志着我国公共投资制度从探索、改革时期进入到规范治理时期。《决定》针对我国投资改革现状，从六个方面提出完善政府投资体制、规范政府投资行为：（1）在投资范围界定方面，在进一步明确了中央政府与地方政府的投资事权，跨地区、跨流域以及对发展全局具有重大影响的公共投资项目由中央政府安排，地区性的公共投资项目则由地方政府承担；（2）在投资决策方面，要求引入专家评议、公示制度以提高投资项目决策的科学化与民主化；（3）在投资资金安排方面，要求根据预算内资金、专项建设基金、国内外贷款等不同的资金来源与项目性质采取相对应的管理办法，实现投资资金管理的规范化；（4）在投资审批方面，根据资本金注入、投资补助、直接投资、转贷和贷款贴息等具体的资金运用方式采取不同的审批方式，以做到按照投资的实际情况来简化和规范审批程序；（5）在项目管理方面，要求对中介服务机构实行资质管理，对于公共投资项目加快推行招标方式，并建立和完善投资项目的风险管理机制；（6）在引入市场机制方面，进一步鼓励民间资本参与公共投资项目建设，要求各级政府拿出具有合理回报的项目，甚至包括一些具有垄断性质的项目，通过特许经营、投资补助等多种方式吸引民间投资者。该《决定》影响深远、延续至今，为我国新时期的公共投资管理工作搭建了较为完整的框架体系。

在这一框架基础上，为优化投资结构、发挥投资效益，2006年发改委和建设部还联合发布了《关于建设项目经济评价工作的若干规定》，将建设项目的财务评价和国民经济评价列为项目前期工作的重要内容，对拟建项目的财务可行性和经济合理性进行论证，为项目的科学决策提供经济依据，并明确其中关系公共利益的投资项目应重视国民经济评价，以评估其对区域乃至宏观经济的影响。在国务院《关于2009年深化经济体制改革工作的意见》与《关于2010年深化经济体制改革重点工作的意见》中，均要求稳步推行公共投资项目代建制，即通过招标的方式引入专业化的管理机构，负责项目管理与建设工作，并完善相关项目的评价、公示与责任追究制度。

随着公共投资规模的不断扩大，政府有限的财力难以满足新型城镇化建设对公共设施的投资需求，同时项目融资渠道不够畅通，存在融资难、融资贵等问题，这一矛盾是我国当前乃至今后束缚新型城镇化建设蓬勃发展的重要桎梏。

为此国务院分别于2015年与2016年发布《基础设施和公用事业特许经营管理办法》和《关于深化投融资体制改革的意见》，表示为了集中有限的财力做好资源配置工作，政府投资资金以支持公共领域的项目为主，原则上不支持经营性项目，明确其在公共投资领域的引导与带头作用。并以构建更加开放的投融资体制为理念指导，进一步鼓励政府在扩大公共产品供给上采取单个、组合、连片开发等形式积极与社会资本合作，鼓励以股权、债权、资产等方式支持新型城镇化建设中的重大公共投资建设项目。从监督与管理机构的硬件配置来看，我国现有的政府投资管理体系可以说是兼收并蓄，博采众长，与先进国家相比并不逊色，甚至可以做到有更多的部门参与对政府投资的管理，但是我国的监管效果却要逊色得多，因此文件还强调注意及时跟进配套改革，强调规范政府与社会资本合作、特许经营管理，强化事中事后监管，并推动项目建设信息公开，以引入社会监督机制。

2 我国公共投资制度变迁的基本特征

2.1 计划与市场相结合的双轨制特征

长期以来我国公共投资项目处于计划经济体制的支配下，完全由政府规划、决策、投资与建设。在这种不完全市场中，作为单一投资主体的政府受到信息认知不完全、交易成本攀升、财政支出有限等方面的约束，使得我国公共投资在相当长的一段时期内都处于供给不足的状态，无法满足国民日益增长的公共产品需求。随着我国市场化进程的开启，出于避免财政约束、提供充足公共产品的初衷，我国公共投资领域也逐步尝试打开市场大门，随之伴随而来的是具备一定竞争性的市场，我国公共投资项目的建设势头开始蓬勃发展起来，反映了制度变迁轨迹的有效性。市场竞争的有效性在国外公共投资实践中也得到过验证，20世纪70年代末与80年代，美国公众渐渐地对约束公共项目领域竞争的规章制度表现出不满，使得立法部门开始削减相关垄断性规章，这大大提升了美国部分公共项目领域的竞争性，由此带来可观的估计收益。尽管我国公共投资制度也在努力尝试朝着竞争性市场的方向变迁，但是公共产品属性决定了其社会效益优先的地位，市场的逐利本性不能完全为其实现社会效益。同时在新型城镇化进程中，涉及公众利益的设施建设需要具备一定的超前性，不仅需满足现有人口的需求，也需应对未来一段可预见时期的需求变化，而市场的投机性使其难以具备长远眼光。另外，市场化意味着原有垄断部门的既得利益丧失，相关垄断利益部门则力求巩固原有计划制度，阻挠竞争市场的形成。因此，为了避免市场失灵所带来的公众利益受损等严重后果，以及既得利益部门为维护和巩固原有的制度租金，我国公共投资制度并未完全脱离以前的计划经济，政府继续在其中发挥其特有的作用，从而在变迁过程中表现出计划与市场相结合的双轨制特征。

2.2 渐进式强制性与诱致性相结合的变迁特征

为了更好地阐释制度变迁的内在规律性，新制度经济学依據变迁主体的不同，将经济制度变迁划分为强制性制度变迁与诱致性制度变迁两种方式。强制性制度变迁的主体是政府部门，通过行政命令与法律调整推动新旧制度之间的转换与替代。诱致性制度变迁的主体是社会团体或个人，为响应获利机会而自发倡导和组织的制度变更。我国公共投资制度变迁是以强制性制度变迁方式为主，诱致性制度变迁方式作为补充的过程。在从高度集中的计划投资时期到财政分权前的投资体制探索时期的过渡阶段，作为投资制度的终极供给者，中央政府通过强力的经济变革，将公共投资主体由一重政府向多重政府转变，资金来源由财政拨款向财政拨款、银行贷款和建设基金等多渠道扩充。在从财政分权前的投资体制探索时期到财政分权后的投资体制改革时期的过渡阶段，政府部门发挥强制性制度变迁方式执行力强、效率高的优点，重新划分了中央与地方的财权与事权范围，使得地区性的公共投资项目的审批与建设权基本上全由地方政府管辖与承担。强制性制度变迁能以其效率高、执行力强的优点突破旧体制的桎梏，但也面临着有限理性、官僚政治、利益集团冲突以及知识经验局限等问题。随着预期性制度框架的形成，在地方政府为充裕投资资金以及企业与个人为获得经济利益的双重需求下，诱致性制度变迁方式开始具备发挥作用的空间，公共产品领域的投资准入门槛逐渐放宽，市场微观主体在与政府的合作中努力谋求双赢局面，BOT、TOT、PPP、ABS以及市政债券等一些新型投融资方式应运而生，充分展示了诱致性制度变迁主体的灵活性，但是诱致性制度变迁时常会面临外部性和“搭便车”等主要问题。由于强制性与诱致性制度变迁各自的优缺点，因此总体而言，我国公共投资制度经历了早期以强制性方式推动、后期以诱致性方式作为补充的变迁历程，并在先试点后推广的渐进式做法中稳步推进。

2.3 卡尔多—希克斯与帕累托相结合的改进特征

制度调整必然触及利益分配的变化，公共投资制度的发展变迁也同样伴随着利益格局的调整变化。为减少制度调整的阻力，以及使更多人获得调整之后的红利，如何以较小的利益损害取得最大程度的改革，是制度变迁主体在设计考量中必须面临和解决的问题。根据社会福利经济学理论，利益格局变化的理想结果是实现帕累托最优状态，即没有利益方在制度格局调整中受损的情况下，至少有一利益方的境况变得更好。这在经济学家看来是最具效率与公平的利益分配改善方式，但其较严格的假设限制条件使得在现实经济与社会利益调整中难以达成，这也给我国公共投资制度的发展过程带来了不小的难度。作为对帕累托效率的潜在改进，以及对现实公共政策调整环境的妥协，卡尔多—希克斯改进不失为一种能够较广泛适用于现实制度调整中的利益分配方式。卡尔多—希克斯改进实质是一种利益补偿机制，指当某一利益方由于改革而获利，当他能够补偿利益受损方且仍有剩余，则社会整体的利益就改进了。与帕累托标准相比，卡尔多-希克斯标准的条件更宽，且在谈判成本不高的情况下，卡尔多-希克斯存在转化为帕累托改进的可能。纵观我国公共投资制度变迁历程，作为变迁主体的中央政府、地方政府还是参股企业，每次制度调整及新的政策措施出台，大致都未使它们任何一方的境况变得更坏，且在周期长、回报低的公共投资建设中，为了保证参股企业的利润，政府多数时候都会采取一定比例的成本补偿措施。这种以卡尔多—希克斯与帕累托相结合的利益平衡方式有效催生了各方的投资热情，推动了公共投资项目建设的蓬勃发展。

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