政策预期对京津冀协同项目推进的影响

刘东英，王亚男

（1．河北经贸大学 京津冀一体化发展协同创新中心，河北 石家庄 050061；2．河北经贸大学 商学院，河北 石家庄 050061）

政策预期对京津冀协同项目推进的影响

刘东英1，王亚男2

（1．河北经贸大学 京津冀一体化发展协同创新中心，河北 石家庄 050061；2．河北经贸大学 商学院，河北 石家庄 050061）

新发地高碑店农产品物流园项目从谋划到一期投入运营，刚好经历了京津冀协同战略的出台，政策的变化改变了项目相关主体的预期，同时对进一步政策的预期也更加迫切，但是具体政策的迟滞和不明朗给项目的进一步推进带来了困扰。每一个京津冀协同项目的推进必然会对相关政策有较强依赖，政策供给将通过影响人们的预期产生比市场更大的资源配置作用。

政策预期；京津冀；协同

一、引言

目前，各方对“京津冀协同发展”的愿景可以概括为三个层次，第一是打破行政藩篱，实现主动式区域发展再平衡；第二是成为中国经济在新常态背景下新的增长极；第三是建设具有示范作用和影响力的世界级都市群。三个层次的愿景是逐层递进的，最根本也是最关键的是第一层次愿景的实现。

回顾历史，对于实现京津冀一体化的期待从来都没有停止过，先后有环渤海区域、京津冀都市圈、首都经济圈、首都经济圈一体化等提法，但是皆因相关政策难以兑现而收效甚微。学者们一致认为，之前之所以难以在协同发展方面有效突破，主要原因在于京津冀三地分属三个不同的行政区域，区域内部协调的难度较大，高层次的合作磋商协调机制不够完善，缺乏整体合作的理念和合力（孙久文等，2012）[1]，行政区域利益主体意识强，地方利益牵制多，条块分割严重（杨伟，2012）[2]。目前，虽然习近平总书记强调，在京津冀协同发展过程中要打破“一亩三分地”的思维方式，但北京执行中央规划的态度仍然不积极。北京和天津，既缺少民间经济互补的动力，又缺少官方协调（刘维新，2014）[3]；京津冀不平等的经济和政治地位、三地背后各自为战的利益出发点、中央相关制度设计以及非政府力量发展迟缓的共同作用使得已经讨论多年的京津冀协同发展困难较多（薄文广等，2015）[4]。所以，张瑞萍（2015）[5]认为，京津冀一体化进程中政府与市场作用的顺序应该是先政府后市场；刘锦堂（2015）[6]认为，政策协同是当前京津冀协同发展的关键。

2014年中央提出实现京津冀协同发展的重大国家战略，2015年《京津冀协同发展规划纲要》出台，对三地进行了功能重新地位，描绘了未来15年三地的发展蓝图。与珠三角、长三角区域经济发展路径不同的是，京津冀协同发展更多依赖于顶层设计，是在多年未能协同成功的背景下，依靠中央高层的强力推动发轫的，尽管资源的流动以及重新组合毋庸置疑要依靠市场这只看不见的手来决定，但是各方的政策预期势必会影响微观决策主体对市场引导的判断和回应。也就是说，在三地协同发展的前五年甚至十年，政策供给将通过影响人们的预期产生比市场更大的资源配置作用。

二、案例研究

（一）研究设计

本文认同张瑞萍、刘锦堂的观点，我们认为兑现微观经济主体的政策预期并保持他们政策预期的稳定，对京津冀协同发展具体项目的推进至关重要。

京津冀协同发展已经上升为国家战略，所以方向是明确的，力度也是空前的，京津冀三地政府都已经做出姿态要全力推进。但是目前已经出现了令人担忧的情况：随着非首都功能疏解步伐的加快，触及北京既得利益的问题越来越多，北京政府的态度开始变得不明朗起来，表现为相关政策的难产，使涉及到的项目的相关主体无所适从。本文选择了一个案例来观察政策供给、政策预期与具体项目推进之间的作用传导机制，可以看出政策出台之前就会通过影响相关主体的预期进而影响主体决策行为，产生对资源流向的引导作用，所以，即使在政策大方向不变的情况下，单单是政策出台的迟滞也会改变主体的政策预期，对项目的进展形成影响。

（二）案例

本文选择的案例是“新发地高碑店农产品物流中心”项目，我们追踪整理了有关该项目推进情况的报道，课题组于2016年8月份赴高碑店对该项目进行了实地考察，与相关人员进行了深入座谈。期间，我们深刻感觉到，作为京津冀协同发展首个非首都功能疏解落地项目，在项目推进过程中，政策预期对企业决策起着非常重要的作用，特别是涉及到三地利益重新分配的问题时，政策的明确性和持续性更加重要。

1.功能定位。2010年4月7日，北京新发地与保定高碑店市人民政府签订了《北京新发地高碑店农产品物流园区项目协议书》，在此基础上注册成立了“河北新发地农副产品有限公司”，公司注册资金20 000万元。这个时间节点京津冀协同发展战略还没有提出，北京新发地与高碑店的合作完全是“自由恋爱”，项目协议签订之初，新发地高碑店的定位是“华北大菜篮子，南北大动脉”，规划占地2 080亩，总投资50.94亿元。

2013年5月，新发地高碑店开工建设，合作双方对项目的预期良好，北京新发地方面将高碑店项目定位为自己的储备库，主要目的是保障北京市场的供应，特别是遇到极端天气情况的条件下，有了新发地高碑店的保障，可以稳定供应北京15天的农副产品。高碑店方面则预期通过打造农产品流通大平台，可以带动地方经济发展，预计项目在投入运营之后，年交易额可达300亿元，直接带动3万个就业岗位，间接带动8万个就业岗位。

京津冀协同发展国家战略于2014年提出，随后《京津冀协同发展规划纲要》于2015年出台。在首都新的功能定位下，农批产业疏解出北京成为必然，河北省非常看重这次机遇，新发地高碑店农产品物流园项目也被赋予了新的使命，确立了“领航京津冀、搏动东南亚”的新发展思路，全力构建“立足河北、对接京津、中转南北、分销全国”的大流通格局。在一期规划的基础上，又规划了项目的二期、三期，规划占地8 000亩，三期工程全部建成之后，将成为亚洲规模最大、全球交易体量最大的农副产品交易中心。预计可达300亿公斤的年交易量，1 500亿元的年交易额。为当地直接创造10万个就业岗位，间接创造20万个就业岗位，并可疏解30万的北京人口。实际运营之后，最少能够保障15天的首都及环首都区域的农产品供应。

2.市场建设。2015年10月29日，新发地高碑店农副产品物流园项目一期建设完成，开始试运营。项目一期规划有四区、五心、六市场。四区包括农副产品综合交易区、农副产品加工配送交易区、华北现代冷链物流交易区、名特优展销及商务配套服务区。五心包括农副产品电子交易中心、农副产品质量检测中心、农副产品标准化推进中心、农副产品渠道管控中心、农副产品进出口贸易中心。六市场包括果蔬批发大市场、冻品批发大市场、粮油干货批发大市场、肉蛋禽批发大市场、国际农产品批发大市场，名特优展销大市场。一期项目建设历时两年，期间项目建设主体以法国翰吉斯市场的设计为模板，再依据现代化的规划标准以及国际化的设计理念进行建设。多次与商户讨论具体交易空间的设计，打造了一个被业内誉为“五星级市场”的经典。

新发地高碑店二、三期市场建设规划有了京津冀协同发展战略的指引，将围绕创新驱动和产城融合发展，纵向延伸产业链，对接天津自贸区以及“一带一路”，通力合作共建食品加工产业园、国际食品保税物流园、农产品电商孵化基地、食品博物馆、中国饮食健康研究院和“舌尖上的中国”体验中心等项目，发展食品加工和文化创意产业，从而促进一、二、三产深度融合发展，把高碑店建设成为具有国际影响力、中国最大的全业态全产业链千亿级国际食品产业创新示范区。未来，随着这些项目的展开，新发地高碑店或将“青出于蓝而胜于蓝”。

3.招商。高碑店新发地一期项目投入运营伊始，签约商户8 000余家，其中80%来自北京。另外，来自东北三省、内蒙古、山西、河北等地的5 000多家采购商，以及北京物美、永辉等50多家大型连锁超市已驻场采购，日均进出车辆3 200辆次，日均交易量1.5万吨（其中河北占比32.12%）。

新发地高碑店建设规格高，在吸引商户方面具有明显的区位优势和成本优势，在物流、金融等方面也能提供更高水平的服务。项目酝酿之初，新发地高碑店主要是对接北京新发地，北京新发地市场承担了北京80%以上的农副产品供应，但是总交易量中只有40%左右是供应北京的，60%左右则是中转交易。高碑店新发地主要是瞄准了这不需要进京的60%的批发业态，准备承接过来，构建大中转、大物流、大仓储、大集散的经营格局。

在京津冀协同战略出台以后，新发地高碑店在招商思路上打破了与北京新发地“一对一”对接的定式，开始瞄准北京锦绣大地、西南郊等八大市场转移，确定了“立足河北基础招商，围绕北京全面招商，面向全国重点招商，走向世界高端招商”的原则。

高碑店新发地与北京新发地相比优势明显，如高规格的建设水准、优惠的经营政策等。尽管如此，高碑店新发地在招商过程中仍然困难重重。阻挠之一便是来自北京新发地的干扰，在高碑店新发地开业的前夕，北京新发地警告商户如若到高碑店经营便撤销场内摊位档口。虽然只是口头警告没有采取实际行动，但也在一定程度上打击了商户到高碑店经营的积极性。事实上，北京新发地自身也要升级改造，计划从早先的五六千商户缩减为一两千的精兵强将，在北京新发地进行瘦身的过程中，商户想要入驻高碑店新发地两边经营却不能得偿所愿，商户进退维谷，前景堪忧。

北京新发地的态度给高碑店新发地招商带来一定的困扰，同时，商户自身也会考虑自己的利益。农产品采购一般是以熟悉的商家网络为依托，以品种齐全为目的，如果关系网中只有一部分商户进驻高碑店，还有一部分留在北京新发地，那么采购商依然是两地跑。只有关系网中的所有商户都落地高碑店，才能更好的发挥其优势，但是现实情况是，北京依然有很多商户不愿来高碑店。高碑店新发地需要时间证明自己并获得商户的认同，这是一个市场积累的过程。商户在享受到集聚效应带来的好处之后，不会轻易走出来，除非红头文件明确规定，限期撤离，但是北京并没有相关政策出台。

目前，京津冀协同发展大规划已经提出，河北也已经作出了明确的规划，作了充分的准备来承接北京新发地农副产品中的批发业态，保障首都人民的农副产品供应，疏解非首都核心功能，但是北京没有做出明确的规划，没有明确的举措和时间节点，北京政府在制定政策时，完全站在自己的角度，既想享受到疏解的好处，又不愿放手眼前利益。这在一定程度上造成了北京新发地的商户一直处于犹豫状态。另外，投资商也在观望，不知道新发地高碑店的未来前景如何，在投与不投之间犹豫不决。

三、讨论与启示

新发地高碑店农产品物流中心项目是《京津冀协同发展规划纲要》出台后，首个非首都功能疏解落地项目。从上面的案例描述可以看到，本项目在进行市场功能定位、市场建设和招商过程中，其相关利益主体因为对政策预期的变化，在不断调整自己的行为，从而对整个项目发展的方向、进度等都产生了影响。

在本项目中，相关利益主体包括北京新发地农产品批发市场、河北新发地高碑店农产品物流园、河北省高碑店市政府、北京市政府、北京新发地市场商户及其他商户。在没有直接相关的政策预期情况下，各方行动更多地依赖市场的资源配置作用。但是京津冀协同发展战略的提出，使各方有了明确的政策预期，一方面对总的政策方向预期相同，另一方面对具体政策出台的时间、政策明晰度和强制度预期不同，这种不同的预期给项目的推进带来了影响。第一个层面是高碑店市政府和北京市政府，从对一方经济的带动到产城融合示范区，高碑店市政府通过增加项目的用地供给，规划项目的发展蓝图，对该项目寄予了更高的期望；但北京市政府对此的反应并不积极，虽然疏解非首都功能是北京市政府必须要推进的，但是因为农产品供应在保障北京市民生活问题上具有特殊性，所以疏解时间表和相关的政策都迟迟未出台。第二个层面是北京新发地农产品市场和河北新发地高碑店物流园，这两个主体的政策预期更存在分歧，新发地高碑店希望尽快出台北京农批市场商户外迁的强制性政策，从而使农产品物流园快速形成集聚效应，走上良性循环轨道，而北京新发地则不希望商户们迁出，为此甚至采取了一些强制手段，他们自身则在尽力强调保供应的重要性，希望以此影响政府做出体现自己诉求的决策。双方政策预期的分歧直接影响到了商户的选择，很多商户表现出了观望的态度，进而影响到该项目预期目标的实现。就这个项目而言，政策供给、政策预期与项目推进之间的传导机制如图1所示。

图1 政策供给、政策预期与项目推进之间的传导机制

图1描绘了新发地高碑店农产品物流园项目政策供给、政策预期与项目推进之间的传导机制，可以很清楚地看到一个问题，那就是作为具体政策供给主体的北京市政府在此项目的推进过程中，成为影响各方政策预期的关键点。事实上，由于京津冀三地在经济政治地位上并不平等，所以在三地的协同发展过程中，北京的态度和政策的力度至为重要。在京冀关系中，河北已经做好了承接北京产业转移的准备，但是如果北京在涉及自身经济利益的疏解项目中态度暧昧，政策迟滞，那么河北省政府的许多先期工作将悬在半空，而具体的微观经济主体的政策预期逐渐发生分化，决策行为变得难以调和，很可能导致协同发展的大局搁置不前。

［1］孙久文，丁鸿君．京津冀区域经济一体化进程研究［J］．经济与管理研究，2012（7）：52-58．

［2］杨伟．环渤海区域经济一体化中政府间合作的策略研究［D］．大连：东北财经大学，2012．

［3］刘维新．如何才能真正实现京津冀一体化［J］．城市，2014（7）：3-4．

［4］薄文广，陈飞．京津冀协同发展：挑战与困境［J］．南开学报（哲学社会科学版），2015（1）：110-118．

［5］张瑞萍．先政府，后市场——京津冀一体化进程中政府与市场作用的顺序［J］．河北法学，2015，33（4）：12-19．

［6］刘锦堂．政策协同是当前京津冀协同发展的关键［C］//中国社会科学研究论丛．武汉：武汉大学出版社，2015：78-80．

责任编辑：高钟庭

Influence of Policy Expectation to the Beijing-Tianjin-Hebei Synergy Project Boost

Liu Dongying1，Wang Yanan2
（1．Collaborative Innovation Center for Beijing-Tianjin-Hebei Integrated Development，Hebei University of Economics and Business，Shijiazhuang 050061，China；2.Business School，Hebei University of Economics and Business，Shijiazhuang 050061，China）

Xinfadi Gaobeidian agricultural products logistics park project，from planning to the first phase of operation，just experienced the Beijing-Tianjin-Hebei collaborative strategy．The change of policy changed the expectation of project related subject，project construction specification and size have become higher，expectation of further policy is also more urgent at the same time，but the policy lag and uncertainty brought trouble to further advance of the project．Each of the Beijing-Tianjin-Hebei collaborative project propulsion will inevitably have stronger dependence on relevant policy．Policy supply will play a role of resource allocation more than market by influencing people's expectation．

policy expectation，Beijing-Tianjin-Hebei，synergy

F259．27

A

1003-3890（2017）03-0022-04

2016-03-05

河北省软科学重点项目（164576257D）；国家社科基金项目（16BJY123）

刘东英（1971-），女，河北迁西人，河北经贸大学京津冀一体化发展协同创新中心教授，博士，研究方向为商品流通与市场组织。