论我国行政事业性收费清理的法治化

2017-08-08贾小雷

中国矿业大学学报（社会科学版） 2017年5期

关键词：事业性非税收费

贾小雷

(北京行政学院法学部，北京 100044)

论我国行政事业性收费清理的法治化

贾小雷

(北京行政学院法学部，北京 100044)

行政事业性收费是政府公共收入的重要组成部分，与其他非税公共收入相比，行政事业性收费在概念、范围与征收原则等方面均有自身的特征，有必要在实践中将其与其他类型的政府收入加以区分和辨析。在行政事业性收费的清理中，可借鉴国外的政府收费经验，从收费的范围、功能与结构角度推进相关制度体系的法治化水平，以实现公益特征并体现使用者付费的原则。

行政事业性收费；非税收入；使用者付费；征收范围

引言

行政事业性收费是社会较为关注的一个问题，在现实中行政事业性收费一般被简称为政府收费。目前，对于行政事业性收费的问题往往存在一些认识上的误区，如提及“土地财政”时，自然就将其归入乱收费的范畴，然而国有土地使用权出让收入在性质上属于使用权让渡收入,被列入政府性基金收入的范围。在一些理论研究中将政府的各项收入混为一谈,其实是对于政府公共收入来源结构的不了解,我国政府公共收入除包括税收收入以外，还包括行政事业性收费、政府性基金等形式多样的非税收入,如果对这些收入不加以区分对待，必将使相关研究成果出现观点与结论的偏差。正是基于上述考虑，本文力求对行政事业性收费和其他相似的政府非税收入理论加以辨析，并结合行政事业性收费的范围和原则等国外立法经验进行比较，对我国行政事业性收费清理的法治化发展路径进行梳理，以期对我国行政事业性收费清理的法治化发展有所助益。

一、行政事业性收费的基本理论：基于比较的分析

行政事业性收费是指国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织根据法律、行政法规、地方性法规等有关规定，依照国务院规定程序批准向特定的相对人提供特定服务的过程中，按照成本补偿和非盈利原则，收取一定数额货币的一种外部具体行政行为①《财政部关于加强非税收入管理的通知》(财综〔2004〕53号)，财政部网站，http://www.mof.gov.cn/mofhome/hubei/lanmudaohang/zhengcefagui/201609/t20160907_2412688.html。。行政事业性收费作为政府公共收入的有机组成部分，实践中的情况较为复杂，由于尚未形成基本的制度体系，因而对其相关的概念研究还不够深入，为此本文首先从不同角度对其加以辨析。

(一) 基于管理视角对行政事业性收费与非税收入的辨析

针对行政事业性收费问题的研究，首先应立足于相关收费行为执收和管理的实践。从我国当前情况观察，行政事业性收费作为一种事实行为和法律行为广泛存在，在一些法律文本中直接规定了行政性或事业性的收费，如根据《中华人民共和国水法》中规定“水资源的使用人应当缴纳水资源费”[1]。然而，对于行政事业性收费的法律属性问题并没有相关法律规定*目前我国并无行政收费相关专门立法，尽管在《行政处罚法》《行政许可法》和《行政强制法》等专门法律颁布后，有学者提出应继续制定《行政程序法》和《行政收费法》，然而现实情况是行政程序法已经引发了社会的一定关注并有望纳入立法计划，而《行政收费法》却仍旧被束之高阁。，即便法律条文中有 “水资源费”的表述，但这也只是针对特定行政管理职权所对应的具体收费的理解，因而同抽象层面上行政事业性收费法律属性的概念还有很大距离。实践中对于包括行政事业性收费概念的界定，也只能在有关行政规范性文件的范畴里梳理，但这不能不影响其效力的法定性。

根据财政部2004年颁布的《关于加强政府非税收入管理的通知》(财综[2004]53号)，政府非税收入管理范围包括行政事业性收费等12个项目。*《政府非税收入管理办法》，财政部网站，http://szs.mof.gov.cn/bgtZaiXianFuWu_1_1_11/mlqd/201603/t20160317_1912582.html。结合上述规定分析，从外延层面观察，行政事业性收费与非税收入并不是平行的概念，行政事业性收费属于非税收入的组成部分，同其他类型繁复的政府非税收入是一种并列关系。

(二) 收入来源对行政事业性收费与非税收入的辨析

行政事业性收费从属于非税收入，并且是非税收入的重要来源之一。按照传统的公共收入理论，非税收入的来源可分四种类型：(1) 公产收入。即由国家直接控制的财产取得的收入，公产的范围包括土地、森林、矿产资源等天然形成的财产。(2) 公

业收入。主要是指各国政府为承担社会责任，建设与维护所形成的大规模的公营事业过程中取得的部分收入[2]。(3) 公债收入(不属于非税收入的范畴)。一般而言，公债只应当作为暂时性的弥补收支缺口的手段。公债收入计入国库资金的“政府借款”科目，性质为政府债务，同税收和其他非税收入存在本质区别。(4) 行政收入。大体包括罚款、规费、特许金和特征(特别公课)四类[3]。按照上述分类，行政事业性收费属于行政收入的范畴，同时从具体上看，理论上的行政收入与本文所研究的行政事业性收费也不能完全划等号；行政事业性收费大致上同非税收入中的“规费”、“特许金”重合，而行政收入中的罚款、特别公课则大致上对应于“罚没收入”和“专项收入(政府性基金等)”，因而不属于严格意义上行政事业性收费的范畴。

(三) 法律关系对行政事业性收费与非税收入的辨析

从已有的非税收入管理的类型化出发，在结合非税收入来源的基础上，本文将我国非税收入法律关系分为如下四种类型，并大致将其与现有的12个非税收入征收项目予以一一对应(表1)。

表1 非税收入法律关系类型化示意

1. 行政管理职权行为形成的非税收入法律关系。行政管理行为具体包括行政许可、行政确认、行政处罚、行政补偿等方式。其中，具体包括管理与服务性收费、证照类收费、补偿性收费等属于行政事业性收费，构成了非税收入的传统组成部分。而罚没收入由于从法律关系上具有行政违法性，因而尽管也是由行政主体做出的影响相对人利益的行为，但被单独归属于“罚没收入”项目，这同以合法性、受益性为特征的行政事业性收费所对应的具体行政行为显著不同。

2. 公共财产管理职能或国家所有权代表职能的组织、机构配置公共财产和公共资源的行为形成的非税收入法律关系。具体包括行使国家所有权的权益让渡产生有偿收入，如国有土地使用权出让形成的出让金、国有资本(资产)转让或许可使用取得的收入等。此类非税收入的形成主要来源于国家依据《宪法》和法律规定的专属所有的国家财产所有权形成，通过权属移转或权益让渡参与经济活动形成的要素性收入，它对于巩固社会主义经济制度有决定性意义，体现为公权力主导的公私融合型法律关系[4]。

3. 公共服务职责而形成的非税收入法律关系。主要包括各种政府建设性基金和彩票公益金收入,这类收入是向公民、法人和其他组织无偿征收的具有专项用途的财政资金。结合现实看，国家或政府除了直接利用其掌握的大量的公用财产和营运财产为社会公众提供公共产品或服务并取得收入以外，*但这些公共产品或服务的消费中的价格因素一般受到限制，如电价、票价等，如纯粹属于市场价格决定机制的不属于本类别的非税收入范畴。参见财政部《政府性基金管理暂行办法》，财政部网站，http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengwengao/2010nianwengao/wengao8/201011/t20101117_349215.html。还对于相应公共设施的建设与维护征收政府性基金，如水利建设基金、城市公用事业附加、城市基础设施配套费、教育费附加、地方教育附加、残疾人就业保障金等。

4. 其它非税收入。主要包括中央银行收入、政府利息收入、政府接受的捐赠收入等项目。

综上，从管理实践、理论研究和法律关系性质的角度对于行政事业性收费与非税收入加以廓清有助于明晰相关研究对象和研究范围，这是开展具体研究的前提。行政事业性收费问题作为非税收入中的一个特定类型，同政府非税收入也存在着紧密的关系，甚至在有些方面还同其他类型的非税收入有着千丝万缕的关系，一些关系梳理与剥离的合理、科学与否，直接影响非税收入和行政事业性收费的科学性、合理性与合法性，由此在研究中也要注意其相关性问题的统筹考虑，这也是方法论上的客观性要求。

二、我国行政事业性收费实证分析：征收范围及其存在的问题

我国行政事业性收费涉及面很广，这与我国行政管理职责和权限的设置密不可分。结合我国当前的行政管理权限和职责的分工，中央与地方政府分别向所管辖的职责范围内的行政相对人提供特定公共服务，并收入费用。尽管中央与地方都有相应的权限，然而实践中行政事业性收费依据多是由政府行政规范性文件作为依据的，其制定程序缺乏规范性且较少监督制约因素，因而现实中行政事业性收费项目自由裁量权过大、收入管理不规范等问题较为突出，也容易引发“乱收费”的问题。

(一) 全国性行政事业性收费项目分析

在我国，《全国性及中央部门和单位行政事业性收费清单》(简称“清单”)是统计各项收入的内容、性质及其法律依据的划分依据，定期由财政部以规范性文件的形式下发。*由于部分行政事业性收费大项之下根据具体收费内容还设有数量不等的二级和三级的收费项目，且各自对应的依据不同，因而本文按是小项来统计的。同时，由于多数收费项目对应着多项法律及政策依据，因而在法律依据上以新法作为优先对应依据。根据2016年8月发布的“清单”，截至2016年下半年，全国性及中央单位行政事业性收费项目99大项，共计150小项。

第一，法律设定的行政事业性收费项目3项,约占总体的2%。具体而言，上述3项行政事业性收费分别为“土地复垦费”、“土地闲置费”和“耕地开垦费”，其法律依据均为《土地管理法》。由此可见，在全国性及中央部门和单位行政事业性收费中，以法律为位阶的依据极为有限。

第二，行政法规设定的行政事业性收费项目6项，约占总体的4%。具体包括“矿产资源补偿费”(《矿产资源补偿费征收管理规定》国务院第150号令)、“污水处理费”(《城镇排水和污水处理条例》国务院令第,641号)，“车辆通行费(限于政府还贷)”(《收费公路条例》)，“社会抚养费”(《社会抚养费征收管理办法》国务院令第357号)，“诉讼费”(《诉讼费交纳办法》国务院令第481号)，“排污费”(《排污费征收使用管理条例》国务院令第369号)。在全国性及中央部门和单位行政事业性收费中，以国务院令为法律渊源的行政法规的法律数量也非常低。

第三，中央部门规章设定的行政收费项目仅为2项，约占总体的1.3%，且其中一项与国务制定的《排污费征收使用管理条例》(国务院令第369号)重合。具体项目包括“排污费”和“海洋工程污水排污费”(《排污费征收标准管理办法》四部委令第31号)。由此可见，现实中行政规章直接设定的行政收费项目甚至可以忽略不计，其主要原因在于以规章设定行政收费项目的规定较为严格。现实中行政规章直接设定的行政收费项目的数量少于法律和行政法规的设定数量，其原因在于根据《违反行政事业性收费和罚没收入收支两条线管理规定行政处分暂行规定》(国务院令第281号)，只有财政部门与计划部门(发改)共同发布的规章或者规定可以设定行政收费项目。因此，在中央政策层面，除财政部和发改委共同制定的部门规章以外，其它国务院部委制定的规章，都不得设定行政收费项目[5]。既然以规章设定行政收费项目的规定较为严格，大多情况下都选择了规避的方式，因而实践中此种法律依据占比较低也不足为奇，在地方层面如上海和北京的情况也是如此。

第四，部委行政规范性文件设定了142项行政事业性收费项目，约占总体数量的94.6%。如前所述，行政规范性文件设定大量收费项目，与当前我国实施的行政收费项目审批管理制度密切相关。在实践中，这些审批是以公文形式发布的，常常以“复函”、“通知”等形式发布，其发布主体主要集中于财政部、国家发改委等收费与价格管理部门，其常见的文号包括财综、财税、发改价格等，收费领域涉及行政性管理的各个领域。

(二) 省一级地方政府行政事业性收费项目情况——以上海和北京为例

根据2016年9月上海市财政局公布的上海行政事业性收费项目目录，目前上海市共有行政事业性收费项目105大项，包括二级、三级收费小项175项。经比对，目前由全国性及中央单位行政事业性收费项目目录清单中规定的约有42个大项、63个小项与上海市行政事业性收费目录清单相同或者被包含在其中,因而与上海市征收的行政事业性收费项目之间存在一定的重叠。而约有57个大项，87个小项没有出现在上海市行政事业性收费的范围内之内,如国家开放大学收费、电信网码资源占用费、植物新品种保护权收费、商标注册费等项目，上述征收收入直接交付中央国库，因而不纳入上海行政事业性收费目录的清单。

相对于上海行政事业性收费项目的情况而言，本文是根据2016年8月发布的《全国性及中央部门和单位行政事业性收费目录清单》和北京市2017年2月10日发布的《北京市行政事业性收费目录清单》清单进行了梳理。截止2016年下半年，全国性及中央单位行政事业性收费项目99大项，共计150小项；北京市共有行政事业性收费项目111大项，共计379小项。截至2016年底，全国性及中央单位行政事业性收费项目在北京市范围内征收的有60个大项、81个小项，这些项目被包含在北京市征收的行政事业性收费项目之中，因而两者存在一定的重叠。其中约有39个大项，69个小项没有出现在北京市行政事业性收费的范围内之内,如驻外使领馆收费、船舶登记费、造血干细胞配型费，上述征收收入直接交付中央国库，因而不纳入北京市行政事业性收费目录的清单。

(三) 行政事业性收费项目的清理及其存在的问题

1. 近年来行政事业收费的清理情况

从2013年新一届政府成立以来，采取了一系列清理收费的措施。截至2015年底中央层面已累计取消、停征、减免了427项行政事业性收费和政府性基金，每年可减轻企业和个人负担约1000亿元。地方层面也取消、减免了一大批本地区设立的收费项目，据统计，仅2014年各省(区、市)累计取消收费就超过600项*财政部、国家发展改革委联合印发了《关于取消和暂停征收一批行政事业性收费有关问题的通知》(财税[2015]102号)，参见财政部网站，http://szs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefabu/201510/t20151010_1494289.html。。然而2016年岁末，关于“曹德旺出走”和“死亡税率”的关注再度将企业负担过重的问题推向了社会舆论的焦点。由此，切实采取有效措施降低企业非税收入负担将成为近期政府着力解决的问题。然而，涉企收费的减少从根本上必须搞清政府收费的合理边界是什么，这就直接涉及行政事业性收费范围的界定原则。

2. 行政事业性收费范围设定原则的思考

现代政府财政之所以是公共的，在于其资金来源的公共性，以及资金使用和分配的公益性，正所谓“聚众人之财办众人之事”。但是对于部分(准)公共产品和(准)公共服务，只是特定人群在消费，因此需要收取一定的费用来补偿政府的公共开支，以体现“使用者”和“付费者”之间的直接关联性和社会公平负担的价值理念[6]。然而在现实中，应提供何种公共服务,并向行政相对人或受益人收取多少费用是需要有前提或原则的。然而实践中正确判断哪些公共需求当由政府提供并不容易；同时，即便最初的判断是正确的，也可能由于公共服务提供主体和提供机制的社会化难易程度、先后次序的不同，因而导致政府部门还要考虑作为既有的公共服务提供者的角色退出问题。因而政府部门在决策提供公共服务的具体项目时必须预判好政府与市场关系的发展动向，并根据情势变化及时加以调整。

在针对相关公共服务收费与否的考虑时，需要认识到行政事业性收费所具有的“行政私法”的特征，即行政事业性收费所主要对应的是政府、事业单位等组织所提供的(准)公共物品或服务的行为，为了避免“收益的外溢性”效应，进而出现消费的拥挤现象，准公共产品及服务由政府以收费方式提供，但要以受益人承担一定程度的排他性成本，从而实现分配效率与福利的最大化。结合现实情况观察，现实中政府和各类行政事业性机构所提供的公共服务项目纷繁复杂，因而也难以较为合理的界定哪些服务所对应的行政事业性收费更加合理与适当。本文认为，这从根本上还是要区别市场机制与非市场机制为前提，能够由市场机制提供的准公共服务，其对应的经济负担或交易对价属于市场自主价格调整范畴，只有落入非市场领域的准公共产品与服务，才涉及行政事业性收费的问题。而对于真正处于应当由政府及其相关组织提供的公共事业性服务，应当根据行政事业性收费的具体目的不同，对各种具体收费类型加以界定。

三、国外政府性收费的规制：模式与范围

(一) 美国“使用者付费”的范围

在美国，“使用者付费”是指由使用者支付费用，即“谁使用谁付费”。从行政规制的角度来看，“使用者付费”是指行政规制机构就其提供的特定产品或者特定服务向特定受益人所收取的费用。其功能在于减轻政府部门的财政负担，提高政府部门的工作绩效，促进相对人对收费的认同。在美国“使用者付费”具有特殊的指向性，而不是泛指政府提供的一般性公共产品或公共服务。概况而言，仅指那些具有“可确认的受益人(identifiable beneficiary)”特征的公共性产品或者服务”。尽管依据“受益者支付”原则能有效地分配相关成本，但是政府提供的产品或者服务的受益者及其受益程度并不总是易于度量的，这就造成了该原则在具体适用中的难点。例如美国农业部的食品安全检测服务不仅及于肉类企业以及禽类企业的质量与安全性的提升，而且使一般公众从中获取安全感。但是结合收费与收益问题，其带来的具体收益的分担究竟在企业与消费者之间该如何分配显然是难以准确量化的[7]。

(二) 德国公共收费的范围

德国的公共收费理论上被概括为行政法上的金钱给付义务。德国行政法上的金钱给付义务包括税收、收费、利息、行政罚款、特别收费。其中，政府收费也被称为使用费，政府收费总体上也是出于某人的原因或者利益为行政机关造成的特别负担，为此征收的对待给付。使用费的征收由征收权利人根据法律或者依法定授权制定的标准征收。根据其特定的涵义和分类，其主要包括使用费和会费两类[8]128-135。

1. 使用费

德国政府收费中的使用费下又包括行政费用(规费)和使用费两大类。(1) 行政收费。行政收费是指出于义务人的原因或者利益而采取的特定的职务行为，行政机关因此而征收的报酬。行政收费不得过大以至于成为明显的成本因素，或者远远超出所申请职务行为的成本。行政收费也不得具有处罚的性质[9]493-494。除非法律另有规定，行政收费的最高数额根据行政支出、行政给付的客观价值、受益人所获得的经济价值和其他利益确定，具体征收数额应当在框架原则的范围之内并考虑义务人的经济状况。(2) 使用费。使用费是根据公法对公共设施的使用人征收的报酬。例如水、电、气使用费；交通设施、图书馆、博物馆、游泳馆、墓地埋葬和看护费；废水处理费、道路清洁费、垃圾清理费；乡镇征收的道路使用费；航空安全服务和设施费。这种使用关系的许多情况可以采取(行政)私法的形式。除了少数情况以外，作为“收费”的报酬具有行政私法的性质，其收取目的主要是补偿公共设施的投入[9]494。

2. 会费

会费(Beitrage)在德国是指以金钱形式的优惠给付(特别金钱捐税)作为特定对待给付的报酬予以征收，因此具有(社会负担)平衡的功能。*但国内有的学者把(Beitrage)翻译为使用费，然而在德国使用费另有专用词汇(Gebuehren),因而这种翻译是不准确的。在德国政府收费中的会费，在一定程度上具有资金特定目的的集合功能，这点特征比较类似于我国非税收入中的政府性基金项目的征收，不以直接具有受益关系为前提，但是由于我国行政事业性收费本身种也有具有类似性质的收费项目，因而两者的区分在有时候是模糊的。参见：[德]汉斯.J.沃尔夫等.行政法(第一卷)[M].北京：商务印书馆，2007：490.这正是会费(Beitrage)与使用费(Gebuehren)的区别所在。会费是指为了全部或者部分弥补公共设施支出，向该设施的建设、提供或者维护而享有特殊利益的人征收的金钱给付。义务人是否实际上享受该特殊利益并非必要的条件。与使用费不同的是，在会费中，给付与对待给付之间并不一定具有直接的关系，只要具有潜在的关系就足够了，因此征收的理由和义务人的好处之间的联系可能只是出于纯粹的推定。*它是和使用费具有一定的相似，也是对于公共设施投入的补偿，但不同的是，会费的收取不以公共服务设施的实际使用为前提，而只是考虑使用的可能性。例如，某个地方自治主体在一定区域内铺设污水排放管道，则该区域内的所有住户均需缴纳费用，而不论其是否会实际使用该管道。只要住户有接入并使用污水管道的可能性，有可能从中受益，就需要缴纳这项费用。会费的征收标准考虑保本原则和等价原则。同时根据社会团结的思想，应当减免经济疲弱的成员的会费负担[9]490。

(三) 日本受益者负担制度的收费范围

在日本,受益者负担是指对特定事业受益的人,以该受益为依据,要求其负担与受益程度相应的一定费用的制度[10]219-224。其与中国的行政事业性收费制度有一定的相似之处。在日本，存在四种受益者负担的主要种类，分别是分担金、负担金、使用费和手续费。其中，使用费和手续费是作为实际利用公共设施或行政服务的对价而征收的，而分担金、负担金则不论现实中是否实际利用，只要存在能够利用的可能性就可以征收[10]219-224。从这点分析，日本受益者负担中的使用费、手续费和中国行政事业性收费现有项目的内容极为接近，都是建立于居民对于实际公共服务或者公共设施的使用为前提的收费，如中国行政事业性收费中的公共管理性行政事业性收入、教育服务类的事业性收入，以及道路通行收费等具体科目。

而日本受益者负担中的“负担金、分担金”则分别对应于中国非税收入中的“专项收入”与“政府性基金收入”。前者如“教育费附加收入”，其收入科目管理上属于非税收入中的专项收入(不属于行政事业性收费)，是不以实际使用公共设施或消费公共服务为前提的；而后者如“民航发展基金收入”，“水利建设基金”则情况有所不同，其收入科目属于政府性基金(不属于行政事业性收费)，但“民航发展基金收入”则与民航运输服务消费者具有使用对价关系，而“水利建设基金”则不直接同使用者发生消费关系，即不以实际使用水利设施为前提。*如根据财政部国家发展改革委水利部关于印发《水利建设基金筹集和使用管理办法》的通知2011年1月10日财综[2011]2号第三条规定，中央水利建设基金的来源：(一)从车辆购置税收入中定额提取。(二) 从铁路建设基金、港口建设费收入中提取3%。(三) 经国务院批准的其他可用于水利建设基金的资金。由此可见其资金来源的多样性，而非完全呈现直接相关性。从日、中两国上述收入科目的区别可以看出，日本受益者负担制度的范围大于中国行政事业性收费的范围。但日本受益者负担制度的基本原理是值得中国参考的。日本“受益者负担”是以特定的行政活动由特定人所享有为前提的，即该行政活动的实施而给特定人带来特别的收益时，对受益者课以一定的负担，以谋求将其所得利益中的公共利益部分返还给社会公众。因而，“受益”是“负担”的前提。界定这种“受益”与“负担”之关系对于界定受益者负担的征收范围和标准具有重要意义，即“受益则负担”、“不受益不负担”、“少受益少负担”原则[10]219-224。从实践看，日本的公共收费的范围包括由政府和地方公共团体等公共机构直接决定的公共事业和公益服务的收费或价格，具体包括以下能源、交通通信、市政服务、教育服务、行政服务等五大类[11]，与我国包括行政事业性收费在内的非税收入基本重合。

四、我国行政事业性收费清理的法治化路径

(一) 我国行政事业性收费项目的清理

实践中，我国基本上具有行政管理职权和公共服务职能的部门都具有收费项目，有些甚至不提供直接的服务也进行收费。而相比法治健全的国家而言，政府性收费项目都是以公益服务需要为前提，即只在受益人需要的范围内设定公共服务收费项目，且只在受益人获取特定服务的利益时才进行收费，体现为服务——收费关系。因而针对我国现有的一些行政事业性收费项目必须加以清理，将那些纯粹基于行政职权的而不体现服务职能的收费加以清除，以便行政事业性收费正本清源，真正体现服务性与相对人的受益性特征。

(二) 行政事业性收费范围功能性目标设定

一般来讲，行政事业性公共服务的收费范围的设定以其实现的功能为理论前提，大致可以划分为拥挤性收费、修正性收费、界定性收费及补偿性收费四类，其本质上都是从公共资源的利用节约化与福利最大化角度出发的考虑。从我国行政事业性收费设定的功能范围看，只是部分覆盖了上述功能分类基础上的收费项目设定。现实中主要以补偿性功能的收费项目为主，如种类繁多的登记、证照收费、考试收费为数量之最，但这种收费功能的设定只是着眼于在最为基本的层面的一种收入与对应行政成本开支的弥补，只是在基础层面恪守“负担与收益”对价的原则。在我国，“修正性收费”、“界定性收费”和“准入性收费”多数并没有设定为行政事业性收费的范围，而是散落在专项收入、国有资源(资产)有偿使用收入和政府性基金收入等非税收入类别之下，这和许多国家政府利用公共收费引导全社会重要资源的合理有效的配置方式有所区别。从收费管理与实现角度来讲，这样的制度设计也许是比较便于对应的行政部门管理。但是从总体看，政府设定收费项目的出发点都应当是以公共利益实现与公共服务的提供为目的，而如果不是从功能的视角设定政府收费项目，而是收费管理者、国有产权所有者和公共服务提供者各个维度出发，在实践中必定造成制度上的交叉重叠，这难免造成公众现实中对于政府性收费混乱的诟病，因而需要从收入功能分类标准上加以理论梳理与科学的指引。

(三) 行政事业性收费分类调整

参考各国具体情况而言，本文认为应该将政府性收费大致分为行政规费、使用费和负担金三种类型，同时将我国现有的各种类型的非税收入按照这三个类型重新归并，依照这样的思路，我国目前的专项收入和行政事业性收费将具体按照其内容分别归属于行政规费或者使用费，政府性基金收入归属于负担金类别，国有资产(资源)有偿使用收入归入使用费，而国有资本经营收入可考虑单独设定为一类收入，这样大致能够形成一个相对合理的非税收入格局，也有利于行政事业性收费位置的相对清晰和独立，从而可以在制度体系设计上提升其法治化水平。

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2017-06-22