改革开放以来领导干部公选制度的历史考察和分析

吕 克 军

改革开放以来领导干部公选制度的历史考察和分析

吕 克 军

公选制度是党在“党管干部”原则指导下，采取以公开考试为核心的一系列法规、制度来选拔党政领导干部的制度。改革开放以来，它经历了萌芽、制度化、法制化三个发展阶段，选拔了大量德才兼备的领导干部。它具有制止源头腐败，避免“民主”乱象，利于“党管干部”原则的实现，利于树立正确的政绩观等优点，但也仍有总结规范的必要。

改革开放 公选制度 改革 法治

作者吕克军，男，浙江省政府地方志办公室助理研究员（杭州 310007）。

公开选拔党政领导干部（以下简称公选）制度，是在“党管干部”原则的指导下，党委（党组）和组织部门采取以公开考试为核心的一系列法规、制度来选拔党政领导干部的制度。改革开放以来，党领导并推进了经济、政治、社会各领域的改革，其中干部的选拔和管理制度改革是其重要内容之一。20世纪80年代至今，公开选拔党政领导干部的实践方兴未艾，取得了很多经验，初步形成了公选制度。经过二十多年的实践，公选制度也日趋成熟，为事实证明是科学、有效的干部选拔制度，推动了干部革命化、知识化、专业化、年轻化，为我国社会主义现代化建设选拔出了一支高素质的干部队伍。在全面深化改革的今天，对公选制度的发展历程进行考察梳理和分析总结，规范提升，促进其健康发展很有必要。

新中国成立后，我国各级单位的干部是由人事部门“计划分配”，领导干部也完全由党的组织部门进行考察、任命和分级管理。干部选拔的基本方式是选举和委任，其中前者适用于代表大会制和委员会制的政治干部的选拔，后者适用于职能部门业务类干部的选拔。公选制度的实践是改革以开放后开始的，它主要经过以下几个发展阶段：

一 、干部选拔制度的改革和公选的萌芽（1980-1991）

党的十一届三中全会以后，我国在继续实行选举制和委任制的同时，开始对干部选拔方式进行了一些新的探索，其中包括从1980年开始一些地方先后采取的公开考录、民主推荐领导干部等做法。

1980年8月18日，邓小平作了 《党和国家领导制度的改革》 的重要讲话，指出：“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”①《邓小平文选》（第二卷），北京：人民出版社，1994年版，第333、324、326、331页。“必须勇于改革不合时宜的组织制度、人事制度。大力培养、发现和破格使用优秀人才。”“随着建设事业的发展，还要制定各个行业提升干部和使用人才的新要求、新办法。将来很多职务、职称，只要考试合格，就应当录用或者授予。”②《邓小平文选》（第二卷），北京：人民出版社，1994年版，第333、324、326、331页。“干部队伍要年轻化、知识化、专业化，并且要把对于这种干部的提拔使用制度化。”③《邓小平文选》（第二卷），北京：人民出版社，1994年版，第333、324、326、331页。“关键是要健全干部的选举、招考、任免、考核、弹劾、轮换制度，对于各类领导干部（包括选举产生、委任和聘用的）职务的任期、以及离休、退休，要按照不同情况，作出适当的、明确的规定。”④《邓小平文选》（第二卷），北京：人民出版社，1994年版，第333、324、326、331页。在邓小平改革精神的指引下，和经济体制改革同步，之前僵化的人事、组织制度也开始“松动”。

干部制度改革首先是在经济部门的干部中开始的。1980年3月26日，针对深圳蛇口工业区的国有、合资企业中的干部、专业人员的调动问题，时任国务院副总理的谷牧同志指出：“可以登报招聘、招考，不合格的不要。”⑤涂俏：《袁庚传——改革现场1978-1984》，北京：作家出版社，2008年版，第200页。在谷牧等领导同志的指示下，1981年8月16日至17日，蛇口工业区首次以考试的方式选拔干部，进行了英语、国际知识和论文写作三门考试；后又在9月7日、18日的《广州日报》上登出招考简章，明确规定政治、学历、专业、年龄、身体状况等条件。这次招考虽然对象是企业干部和技术人员，还不能说是公开选拔“党政领导”干部，但通过公开考试选拔干部的方式和选拔的程序化开启了以考试方式选拔干部的先河。同一时期，重庆市公用事业局于1980年10月公开登报在重庆市全民所有制职工范围中，公开选拔经理、副经理和技术业务干部。 1981年，上海高桥石油化工公司在上海市委和市政府领导下，采用民主投票推荐领导干部的办法，然后在推荐的基础上由市委审查批准，正式任命了高桥石化公司领导班子。

地方实践的经验反馈到中央，民主推荐干部的做法得到进一步推广。部分地区根据中央要求和现实需要，采取群众推荐、民意测验、民主评议、差额选举等办法选拔领导干部。1984年9月，劳动人事部制定了《吸收录用干部问题的若干规定》，规定“国家机关、事业、企业单位吸收录用干部，由当地人事部门统筹安排，实行公开招收，自愿报名，进行德、智、体全面考核，坚持考试，择优录用”⑥《干部管理工作文件汇编》，北京：党建读物出版社，1998年版，第8页。。1985年，时任上海市委组织部部长的曾庆红同志指出，今后任用干部，除党和政府各职能部门和办事机构的主要负责人、国家要害部门的主要负责人、执行国家指令性计划的大中型骨干企业的主要负责人采取委任制，或者按党章和宪法规定的党的各级负责人和政府主要负责人由选举产生的原则必须严格履行外，应该逐步推广考任、聘任、选任的办法。但总体上看，这一时期干部工作的主要任务是配合经济改革，公开选拔的领导干部主要是企业的一般干部和部分领导干部，党政领导干部的公选还处于萌芽状态。

1985年，公开选拔开始在多地试点，宁波、深圳、广州、西安等地，实行了党政领导干部的公开选拔。浙江宁波对市计委主任、物价局长、林业局长和两个企业的厂长（经理）五个领导职位进行公开选拔，开始对较高级别（正处级以上）的党政领导干部进行公选，并且在程序上区分为职位提出、公开推荐、考试（包括笔试、面试等）和考核、组织考察、任用等阶段，这是公选的制度化过程中重要的一次实验。深圳、西安、广州等地也对县处级、科级党政领导干部进行了公选。从1988年至1992年，吉林省四次公选了38名副厅级领导干部，使公选干部的级别延伸至副厅级，并且在选拔制度上对宁波的公选环节和办法进一步细化。

二 、公选的制度化的和全国范围的推广（1992-2001）

1992年，中共中央组织部肯定了吉林省公选党政领导干部的经验，转发了吉林省委组织部《关于采取“一推双考”的方式公开选拔副地厅级领导干部情况的报告》，要求各地勇于探索，大胆试验，不断改进选拔干部的方法，为经济建设和改革开放提供坚强的组织保证。这是中央层面对公开选拔党政领导干部的承认，是公选制度在全国范围内实施的开始，是公选制度化的起点。此后，全国各省、地（市）、县（市、区）普遍进行了公选工作。公选制度成为干部选拔的一条重要的途径。1994年，党的十四届四中全会决定提出，对公开选拔领导干部，要认真研究和总结，使其不断完善。由于公选还处于试验阶段，在1995年2月9日颁布的《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》没有对此作出规定。但公选在全国发展迅猛。1996年1月，中共中央组织部又转发了《吉林省公开推荐与考试考核相结合选拔领导干部的暂行办法》，推动公选工作在全国进一步开展。

这一时期，基本上全国各省区市都实行了公选。据相关统计数据显示：从公选开始运行截至2000年4月底，全国29个省（区、市）实行竞争上岗的机关单位有48700多个，其中省直机关900多个、地市机关7000多个、县区机关22400多个，乡镇（街道）机关18400多个；全国用于竞争上岗的职位近35万个，其中省直机关9600多个、地市机关67400多个，县区机关171000多个、乡镇（街道）机关101000多个。①邸乘光：《改革开放以来干部选拔路径的演变》，《创新》，2013年第1期。

实践中，公选制度的实践百花齐放，呈现以下几个特点：一是公选领导干部级别覆盖面大，涉及副科级至副厅级5级；二是公选制度的程序日趋复杂、严密；三是公选技术日趋丰富、科学；四是公选制度逐渐成为和委任、选举并行的三种基本的干部选拔制度之一。

经过实践，公选制度日趋成熟、完善。1998年12月，胡锦涛同志在全国省区市党委组织部长会议上指出，要逐步扩大公开选拔的范围，增加群众参与程度，今后，在党政职能部门出现空缺，或新增职位，或机构和人员调整的时候，应尽可能采用这种办法选人。

三 、公选实践的深入创新和规范化、法制化（2002-至今）

2002年7月，中共中央制定颁布了规范干部选拔任用的重要法规——《党政领导干部选拔任用工作条例》（试行）和《深化干部人事制度改革纲要》，公选制度有了明确的法律规定，这表明公选开始沿着法制化的轨道运行。2004年上半年，中央又颁布了《公开选拔党政领导干部工作暂行规定》和与之相配套的《党政领导干部公开选拔与竞争上岗考试大纲》。2005年4月27日，第十届全国人大常务委员会第十五次会议通过了《中华人民共和国公务员法》，并于2006年1月1日起施行，给作为公务员的干部选拔任用提供了最基本的法律依据。2007年，党的十七大报告要求：“坚持党管干部原则，坚持民主、公开、竞争、择优，形成干部选拔任用科学机制。规范干部任用提名制度，完善体现科学发展观和正确政绩观要求的干部考核评价体系，完善公开选拔、竞争上岗、差额选举办法。”①《十七大报告辅导读本》，北京：人民出版社，2007年版，第37页。2009年12月，中央办公厅印发了《2010-2020年深化干部人事制度改革规划纲要》。在纲要精神的指引下，这一阶段的改革实践中，全国各地认真贯彻有关法规、文件，继续探索和不断完善各种干部选拔方式，其中综合性的公开选拔方式已经逐渐成为干部选拔的重要路径，基本形成了公开选拔与其他多种选拔方式并存的干部选拔制度。

实践中，公选的程序、方法也有了进一步的发展。公选是党委（党组）及组织（人事）部门根据领导职位的条件要求，按照“公开、平等、竞争、择优”的原则，面向社会采取公开报名与统一考试、考核相结合的方式，按照规定程序，选拔出领导干部人选的制度。这一制度真正体现了公开、民主、科学、竞争、择优等特点。例如，2008年3月，南京市委“公推公选”47个部门正职，引入电视直播的现代传媒手段进入公选程序，电视直播市属领导干部竞选现场，而且200多名观众每人都得到一份打分表格。2008年9月，广东省市联合公选100名年轻干部，强调外语水平，实行外语成绩 “一票否决”制。2009年5月，深圳市公选市民政局机关党委书记，在公选中加上差额选举的办法。

同样，公选在全国各地、各部门实行的力度也越来越大。据不完全统计，从2003至2007年，全国公开选拔党政领导干部1.7万人，通过竞争上岗走上领导岗位的干部22.1万人。②郭智强：《党政领导干部淘汰机制研究》，兰州：兰州大学出版社，2009年版，第20页。实践证明，公选制度作为选拔领导干部的一项制度，在全国普遍得到实践，其效果也得到了普遍验证。

公选二十多年来的实践经验亟待总结升华。2012年11月党的十八大报告中明确提出：“全面准确贯彻民主、公开、竞争、择优方针，扩大干部工作民主，提高民主质量，完善竞争性选拔干部方式，提高选人用人公信度，不让老实人吃亏，不让投机专营者得利”③胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗》，北京：人民出版社，2012年版，第52页。，指出了今后公选的原则和方向。2013年11月，党的十八届三中全会通过 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出“改进竞争性选拔干部办法”④《中共中央关于深化改革若干重大问题的决定》，北京：人民出版社，2013年版，第59页。。2014年1月15日，中共中央颁布实施修订后的《党政领导干部选拔任用工作条例》，把公选纳入到条例之中，增设“公开选拔和竞争上岗”一章，明确了“公开选拔、竞争上岗是党政领导干部选拔任用的方式之一”，指出“公开选拔面向社会进行”，并规定了公开选拔的五个法定程序，使公选上升为党的法规。⑤《党政领导干部选拔任用工作条例》，北京：中国法制出版社，2014年版，第23页。

四、公选制度的原理和利弊分析

公选制度是党选拔领导干部的一种具体方式，是“党管干部”原则科学性的体现。委任、选举、考试是干部选拔的三种具体方法，它们分别适用于不同类型的干部。委任制一般适合一部分重要的领导干部和辅助岗位的领导干部；选举是党、人大、政府、政协班子成员和部分政府组成人员的产生方式；而考试则是适用面很广的专业技术型领导干部的主要选拔方式。公选制度具有规定性和科学性，考试选拔人才是历史长期形成的，具有理论上的科学性和技术上的可行性。考任制是一种通过考试的方法，以应考人员的智力、知识、技能等为客观标准，选拔任用所需干部的制度。它是一定范围内公开的、竞争性的、要求一定资格条件限制的的选拔方式。现在实行的公开选拔制度吸收了考任制的优点，同时又在报考条件（门槛）设置、组织考察等环节坚持党的领导和优良传统，具有复合优势，是一种先进的干部选拔模式。从经验和逻辑上讲，判别干部的依据主要有三个方面：政治素养、知识素养、能力水平。小平同志提出的干部的四化标准：革命化、知识化、专业化、年轻化就涵盖了这三个方面的要求。而要考察干部的知识化、专业化采取考试方式是一个比较合适的方式。

从考任制的特点来看，公选有广泛的适用性，它适用于党委下属部门、政府部门和人大、政协、群团的相关部门的领导干部，同时公选制度更适用于其中专业型的领导岗位。市、县部门专业领导干部是市级和县级党和政府机构中除政府组成人员、必须经人大任命的政府部门正副职领导干部。现代社会分工日趋细密，党政机关的分工也日趋专业，这些专业机关的领导干部占据领导干部的多数，他们所从事的工作大多为专业性的社会管理工作，对他们的要求更多是其专业行政知识和能力，而非如对政府党政一把手及组成人员一样要求其具有驾驭复杂形势的政务能力，其专业能力要求易于通过考试方式考察。至于这类领导干部的政治水平、廉政状况可以通过干部培训、监督制度来培养、监管，不可能也没有必要由干部选拔一个环节来承担。

委任、选举、考任适用于不同岗位干部的选拔，不能简单地一概而论，只能是适用于哪种方式就采取哪种方式。即使在西方行政系统中大部分高级职位也是以委任方式产生的，因为高级干部除要有适应岗位的专业能力外，更强调要有高度的政治素质，单一的考试方式难以考察出这些素质；而中、低级职位在基本的政治素质外，主要是专业知识和技能的要求。在我国其政治素质和党的水平可以通过组织考察、组织管理和监督体系等途径来解决。从部门上讲综合性部门、政治性单位（主要职能为政治统治职能）领导人更强调政治素质。各级党政领导干部是国家顺利运作的稳定群体。他们的入职、级别、待遇有法律的明文规定，有合法的上升渠道，避免了随意性。

选举、委任、以考试为主要内容的公开选拔等制度都是党选拔干部的不同手段，都是从属于“党管干部”根本原则的具体方式、方法。包括考试制度在内的各种具体制度都是“党管干部”原则下的具体方法，是随着时代的进步和党的事业需要不断改进、发展的。我国是社会主义国家，人民是国家的主人，干部选拔制度的根本目的就是要把有为人民服务的宗旨和能力的“公仆”选拔到领导岗位上来。“党管干部”在根本上就是通过各种手段，把优秀干部选拔到领导岗位。党在执政中要发挥和吸收全党、全国的智慧和力量，把大批的优秀人才吸引到党和政府中，提高管理党和国家事务的质量和水平。从这点上来说，公选制度是党选拔干部重要的、有效的手段。

从实践上来看，公选制度有以下明显优点：

首先，公选制度为干部选拔建立了一个公开、客观的选拔标准，从根本上、源头上制止“跑官要官”、贪污、腐败现象的发生和蔓延，可有效防止源头腐败。腐败不是发展中国家特有的现象，它在古今中外各种社会形态的国家中都发生过。在欧洲资本主义初期和中期，都曾发生过大面积的贪腐现象。如英国光荣革命胜利后，由于没有建立考选制度，出现了大量的卖官爵现象，18世纪初，议员格伦威尔竟把掌玺处秘书的职位卖给了一个四岁的小孩。美国独立战争后，高层官员大多是开国元勋，下层官员大多为个人保荐。个人保荐产生了很多腐败现象。我国明朝朱元璋选士的反复也是一个非常典型的例子。明朝初建，不具备举办科举考试来选拔人才的条件，明太祖朱元璋只能采取荐举的方式来选拔官员。实行一段时期之后，朱元璋认为：“盖闻上世帝王创业之际，用武以安天下，守成之时讲武以威天下。至于经纶抚治，则在文臣，而这不可偏废也。”（《明太祖实录》）于是采取科举考试选官。经过几年的实践，朱元璋发现“所取多后生少年，能所学措诸行事者寡”，实际工作能力较差。于是朱元璋又重新采用荐举制选拔干部的方式。又过了十多年，朱元璋发现官员“往往以庸才充贡”，“所举者多名实不称”（《明太祖实录》），荐举中还产生贪腐。最终，朱元璋于公元1382年重新实行科举制选官。一般来讲，政权初建时由于机构简单，荐举选官比较方便，但在经济社会发展之后，机构复杂，官员数量增加，只能采用制度化的方式。

考选方式选拔官员有弊病，但少数人委任官员的弊病更大，因为它难有干部选拔的客观量化标准，又是在一个“封闭”的环境中运行，极易任人为“私”，运行中会不可避免地走向“买官卖官”，而一旦“官职”可以当做“商品”来买卖，贪污、腐败就不可避免。公选制度不是单一的考选制度，它是一项综合性的官员选拔制度，吸收了考选制的优点，同时又通过组织考察、党委讨论等环节来矫正考选制的弊端。目前党政领导干部的腐败主要集中在干部选拔领域和工程建设领域，干部选拔领域的腐败主要表现是“买官卖官”，它极大地败坏了党的形象和社会风气。但“买官卖官”现象发生的原因除却少数干部个人品质的原因，主要是由于传统的组织考察方式既不能有效地选拔大量干部，也难以监督，造成一些漏洞。既然职务的任命和罢免都是来自上级组织，干部自然只对上级负责。传统的干部选拔方式在历史上发挥了重要的作用，但在市场经济发展、社会日趋复杂的现代社会中产生了一些弊端，这就要求与时俱进，实事求是地加以改革。公选制度坚持“党管干部”的原则，标准公开，程序透明，评价公正，又经过组织考察，党委讨论，避免了干部选拔在小圈子中“封闭”运行，堵住了个人决定干部升迁的漏洞，因此也就有效防治了领导干部选拔领域的腐败。而且，由于公选是在公开、透明的环境中运行的，即使有极少量的腐败出现，也易于发现和纠正。

其次，公选制度可以防止民主发展初期的乱象，为我国抓住发展战略机遇期争取时间。西方资本主义国家的选举制度经过几百年的实践，才和西方社会磨合成熟；我国周边的一些国家和地区刚进入民主时也大多经历过动荡，甚至有的国家和地区现在还陷入民主乱象的“泥潭”。民主是中国共产党人的目标和庄严承诺，但民主建设要扎实有序地推进，要重在制度建设，重在人民得实利，不能一哄而起，表面“红火”，搞“大跃进”，结果得不偿失。邓小平指出：“生产关系和上层建筑的改革，不会是一帆风顺的，它涉及的面很广，涉及一大批人的切身利益，一定会出现各种各样的复杂情况和问题，一定会遇到重重障碍。”①《邓小平文选》（第二卷），北京：人民出版社，1994年版，第153页。制度的运行需要一定的成本和条件，新制度的良好运转也要经过和环境的磨合才能真正达到预期效果，需要发挥各项制度的“合力”才能取得良好效果。

干部选拔制度的具体形式离不开一定的经济、社会、文化发展阶段，离不开具体的社会历史环境。如经济处于下滑期，物质条件不具备；如社会不稳定，或处于战争、动乱状态；如国民受教育水平低，极度缺乏公民意识；如政治形势不稳定，国际环境动荡；这些情况下都不宜实行选举制度，即使勉强实行，运行也不会顺畅，难以取得好的效果。民国时期在内忧外患的环境中建立的民主制度就没有取得好的效果，不能解决当时的历史问题。我们要充分估计到后发国家民主建设过程中的“陷阱”，珍惜当今重要的战略机遇期，使民主建设在党的领导之下循序稳步前进。

再次，公选制度有利于更好地实现“党管干部”原则。中国共产党是执政党，党如果不管干部就会动摇执政地位；如果管不好，也同样不利于党执政地位的巩固。在经济社会发展水平较低的社会中，干部较少，职能比较简单，组织部门容易对干部详细了解；而在现代社会中，社会分工日趋细密，组织部门难以对干部详细了解；同时，同干部的距离太近还可能产生一些“副作用”。组织工作是党的重要工作之一，党的主要领导和组织工作的负责领导既要和干部深入接触以了解干部，同时又要求和干部保持“距离”，这里面存在一定的冲突，使主要领导和组织工作的同志压力很大。党必须对关系党执政的关键岗位、综合性岗位选派具有高度的政治水平和执政能力的干部；同时，由于技术和条件上的限制，对一般性、技术性岗位的领导干部就没有必要全部采取“盯人”方式选拔，这样才能集中精力管好领导干部队伍。公开选拔干部可以使主要领导更多地把精力集中到主要领导干部，“抓大放小”，提高管理效能，减轻党的一把手提拔干部的负担，真正体现“党管干部”原则。公选实施的各个环节都是在党的领导、组织之下，科学、公开、公正，可防止干部的选拔权被个人操纵，把选拔干部的公权力变成私人所有，可防止地方家族势力操纵干部的选拔、任命，形成地方势力，影响党和政府的政令统一。

最后，公选制度可以使广大干部把精力集中到业务水平的提高和专业知识的学习上，促进国家治理水平和政府管理水平的提升。不经过科学设置的专业知识的考试，干部难免优劣难辨；不经过组织的考核，干部的政治水平难以保障。以“德才兼备”为导向，可使广大干部把精力用到业务学习和本职工作上。扩大广大领导干部对党的向心力，促进党风、政风的根本好转。

当然，作为一种具体制度，“公选制度”也有一些弊端。如选拔的极少数领导干部可能文化水平较高但实际工作能力有所欠缺；又如在选拔环节中也会出现一些作弊现象。但这些问题都是可以在制度运行中得到解决的。少数高学历的干部如确实缺少基层工作经验，可以通过挂职、下派、交流等方式补上基层工作经验这一课。邓小平曾说：“年轻干部选拔上来后，开始时工作可能不太熟悉，干一两年就会熟悉。不把他放到领导岗位上，他们自己没有办法锻炼。”①《邓小平思想年谱》，北京：中央文献出版社，2011年版，第362-363页。作弊及其它弊端难以完全避免，但在公开、公正环境中更易纠正。没有任何弊端的制度是没有的，公选制度仍需在实践中趋利避害，以发挥最大的良性效应。

责任编辑：黄建安