福岛核事件后全球核责任制度
2017-07-21牛一岚谢青霞
牛一岚，谢青霞,2
（1.东华理工大学文法学院，江西 南昌 330013；2.江西省生态文明建设制度研究中心，江西 南昌 330013）
福岛核事件后全球核责任制度
牛一岚1，谢青霞1,2
（1.东华理工大学文法学院，江西 南昌 330013；2.江西省生态文明建设制度研究中心，江西 南昌 330013）
核责任制度的重要性在于确保潜在的受害者在核事故损害后得到迅速和有效的补偿。2011年日本福岛第一核电站事故促使行业内进行全球核责任制度的审查工作，虽然进展缓慢，但今后几年欧盟将宣布其新建议。同时，2015年，另一个全球核责任制度《核损害补充赔偿公约》已经生效。当前世界现行的第三方核责任制度的审查工作不仅可以梳理福岛第一核电站事故发生后的国际核责任制度，也可以在比较评估核能和非核能部门的责任制度的同时提出全球核责任制度的发展前景。
核法律；核责任；福岛；印度
一、背景
福岛第一核电站事故是全球核工业领域的一个分水岭，直接导致了国际核能界内部对行业规章进行全面的修订。福岛第一核电站事故的善后费用根据不同的赔偿范围大小而有所不同，但无论哪一种情况，到目前为止事故所产生的费用已经大大高出世界各地现行规定的上限责任限额，这促使国际核能界审查和修订行业中“责任”的含义和范围。
“核责任”几十年来一直是法律学术领域，特别是在侵权法领域的争论热点，尤其是在审查法律和事故方面。因此，文章从关注核事故本身入手，并将讨论扩展到对国际上核责任问题的比较审查，以及核能和非核事故的比较分析。
核事故本质上是跨境的，特别是在放射性物质非现场释放的情况下。因此，核能部门已经制定了各种吸纳各国为成员国的国际核责任制度，核能部门展现了在能源工业其他部门没有观察到的跨界污染和损害责任方面的国际合作水平。划定核责任制度主要有两个原因：（1）核工业的发展潜力和能力；（2）保护公众作为核事故潜在受害者的利益。例如，印度正在依靠其核能部门的大量增长来满足未来的电力需求。然而，供应商在国家责任制度中责任程度的不确定性已经阻碍了潜在的非国内投资者。由于核事故可能对其他国家造成潜在的跨界影响，因此各种核责任制度在这一重要方面都做出了规定。
二、目前的核责任制度
当前，许多国际机构在能源部门中发挥着作用，其中最有影响力的是国际原子能机构（IAEA），它在国际核能工业中发挥了主导作用。IAEA位于奥地利维也纳，目前有162个成员国。作为核能部门的国际驱动力，IAEA特别注重于维持世界各地核能工厂的安全运行。
原子能机构本质上是负责制定安全标准、确保全球的行业安全，它还提供法律和政策咨询、协助各国执行法律，以及安全开发核能基础设施。同时，它还在发生核事故后的救济，以及促进核责任制度的制定和审查方面发挥重要作用。这其中包括了一些关于核责任的国际条约。国际上现存三个主要国际核责任协定，原子能机构的成员都签署了这三个协定中的一个或多个。
目前有两个主要的国际第三方核能责任制度：
一是由经济合作与发展组织（OECD）主持的《巴黎和布鲁塞尔公约》；二是在原子能机构主持下的《维也纳公约》。还有第三种核能责任制度，即原子能机构主持下的《核损害补充赔偿公约》（CSC）。由美国支持，少数几个国家批准了该公约，并已经在2015年生效。[1]
这些责任制度是能源部门在个别领域国际合作的一个例子，这种责任制度不适用于其他能源，也突出了这一领域的研究价值，因为其他能源和全球工业部门可以从核能部门和事故责任制度中得到学习。
（一）1957年美国安德森法案 世界上第一个核责任制度由美国制定。其现行第三方责任公约根据1957年《安德森法案》运作，该法案将新的第170条插入1954年《原子能法案》，并经过多次修订，最近一次修改定稿是2005年《能源政策法案》，并且将其在民用核能部门的有效期延长20年。
安德森法案的目的是提供一个联邦赔偿基金，其实质是要求每个反应堆场地缴纳年度保险费。保险保障包括两级：第一级根据可用私人保险的最高水平提供每事件3.75亿美元的责任保险；第二级（在第一级保险用尽的情况下）允许每个核反应堆场地每次核事件最多支付1.199亿美元，并被归类为回溯期溢价，等于其超额损失的比例份额（即超出第一笔3.75亿美元的金额）。美国保险库的估算显示，大约有126亿美元可用于核事故赔偿。[2]可见，该法案确实限制了赔偿责任，如果可能的资金用尽，则不能保证付款。相反，在损害赔偿可能超过总的公共责任的适用数额的情况时，核管理委员会将对潜在成本进行评估，寻求并提出来自美国政府额外资金来源的建议。
（二）《巴黎公约》和《维也纳公约》 此后，经合组织于1960年建立了《巴黎公约》（PC），此后在1964年和1982年两次修改。PC由西欧国家首先签署，要求缔约国通过国家立法批准，基于下面表1中概述的七个原则。
表1：《巴黎公约》的七项原则，同样适用于《维也纳公约》
由原子能机构在1963年主持设立的《维也纳公约》（VC）与PC目标类似，主要由东欧和拉丁美洲的非经合组织国家签署。这两项公约在上述七项原则方面基本一致，其他方面略有不同，例如金融责任限制、领土范围和争议解决。
《布鲁塞尔补充公约》（BSC）是核责任制度的下一个发展成果，它是在1963年由签署PC的大多数国家签署生效。实质上，它是对PC的补充，允许向核事故受害者提供额外资金。1986年切尔诺贝利事故也促使损害责任方向核事故受害者提供更多资金保障与赔偿。恰好，1992年生效的《联合议定书》提供了PC或VC成员国之间的联系。
（三）公约的修订和《核损害补充赔偿公约》 修订后的《维也纳公约》（RVC）于1997年提出，将所需的最低财政担保从500万美元增加到3亿特别提款权，同时扩大了核损害的定义和损害地理范围的划分标准，并延长了索赔的时限。1997年提出的《核损害补充赔偿公约》（CSC）在许多方面是一种替代性核责任公约，它可以作为PC和VC／RVC的补充，提供额外的国际赔偿基金，允许进行第二级补偿；也可以允许PC或VC／RVC的非缔约方的国家可以加入，只要其国家立法与CSC附件的规定一致。CSC的基本原则与PC相似（如表1所示），同时需要至少五个国家批准，其中包含40万个装机容量方能生效。按照公约规定，在日本2015年1月15日提交批准接受书后的90天，CSC正式生效。
其他修正案采取2004年《巴黎公约修正议定书》（RPC）和《布鲁塞尔附则公约修正议定书》（RBSC）的形式，RPC和PBSC的目的是扩大因核事故造成生命损失和人身伤害事件的赔偿范围、赔偿限制条件和时效，其议定书也考虑到了由于切尔诺贝利而遭受的损失。RPC加上RBSC现在承担的责任限额为15亿卢比，像RVC一样，扩大了某些损害赔偿要求的定义、地理范围和时效性。可索赔的损失大概有以下7类（PC仅覆盖项目1-3）：
（1）生命丧失或人身伤害；
（2）财产损失或损坏；
（3）上文（i）及（ii）所引致的经济损失；
（4）恢复受损环境的措施的费用；
（5）任何使用或享受环境的直接经济利益所产生的收入损失；
（6）预防措施的费用，包括这些措施造成的损失或损害；
（7）任何其他经济损失，除非由一般法律规定的主管法院民事责任所引起的环境损害引起的任何其他经济损失。[3]
（四）引导原则 现行核责任制度的一个关键原则是引导原则，即将所有责任都转给经营者。引导原则最完整的的表述在原子能机构《执行立法起草说明》的第一段以及《维也纳公约》和《巴黎公约》附言“除本公约另有规定外，没有其他运营人以外的人应该对核损害承担责任”。
表2： 原子能机构关于运营人责任的条款规定
通过以上对核责任制度的分析可知，法律责任归属从本质上说，是核运营商将完全对事故负责，即可以被视为排他性责任。这意味着所有受害者的损失将由运营商赔偿，并减少受害者的成本负担，加快获得赔偿的速度。核运营商的供应商责任一般会归责于运营商本身，但在某些情况下，在运营商和供应商之间的合同中可能存在有关责任归属的特定条款。[4]
三、福岛核事件后的核责任制度国际审查
围绕上述公约产生的一个问题是，并非所有国家都签署和批准（即生效）这些公约，特别是最近对公约的修订。目前，已有21个国家签署了RVC，其中12个国家已获批准。在27个欧盟成员国中，只有拉脱维亚、波兰和罗马尼亚签署和批准了RVC；而捷克共和国、匈牙利、意大利和立陶宛签署了RVC。RPC只有挪威和瑞士两个国家获批，但是已经被13个欧盟成员国和土耳其签署。欧洲批准该公约的国家很少的一个原因是，根据欧盟指令，所有成员国（奥地利，丹麦，爱尔兰和卢森堡除外）应同时批准经修订的公约，即在其签署RPC时生效。2004年之前，所有欧盟成员国都签署了该公约（德国、奥地利、希腊和瑞典持保留意见）。在2004年后加入欧盟的国家中，只有斯洛文尼亚签署了公约。由此，同时签署的要求可能成为大多数国家批准RPC的障碍。[5]
鉴于各国已签署和批准哪些公约的不确定性，核责任制度在福岛第一核电站事故之前处于相对混乱状态。Burns[6]（2012）的统计数据结果进一步证明了现有核责任制度潜在有效性的不确定性水平，他的结论是世界上运行或在建反应堆的大多数（74%）在加拿大、中国、法国、印度、日本、韩国、俄罗斯和美国这8个国家。更重要的是，这些国家中加拿大、中国、日本、韩国、印度和美国六个国家占世界57%的反应堆（运行或在建中）仍在国际第三方核责任制度范围之外，日本和美国已经批准签署了2015年4月CSC的生效。
福岛第一核电站事故之后，国际上为减少欧洲核责任制度的不确定性做了很多努力。如前所述，欧洲联盟的目标是修订核责任制度。此外，IAEA呼吁朝着建立全球核责任制度的方向发展。原子能机构成员国在《核安全行动计划》中商定了这一点，这是由理事会于2011年由原子能机构理事会制定并在2012年原子能机构大会上得到所有成员国认可的。[7]从第一次建设核能发电厂国家数量看，一个有效和透明的核责任制度是重要的，核工业还有的新发展也增加了改革的难度。例如，中国核能公司计划进入英国和罗马尼亚的欧洲市场（2015年11月与罗马尼亚签订签下总投资约72亿欧元的核电项目框架协议；2016年9月，英国政府正式批准由中法企业共同参与投资价值180亿英镑的欣克利角C核电建设项目），俄罗斯和韩国的核能公司也分别在土耳其和阿联酋筹划展开国际业务。
印度有自己的国家核责任制度，载于《核损害民事责任法》（2010年）。与其他责任制度相比，一个明显的区别是责任不是单一归属给经营者，核供应商也有预期的责任，这在该法第17节中有详细规定（详见表3）。然而，其规定违反了已经签署的CSC的附件。本文的目的不是深入讨论第17节（b）中的条款，而是强调更多其含糊性或模糊性。
表3： 《核损害民事责任法》（2010年）第17条
印度在民事核责任立法背后的效果不清楚，却有因素阻止外国供应商在印度经营，并且拖延行业进展，这违背了印度《核损害民事责任法》的意图之一，即吸引外国核技术投资。主要工业事故（尤其是来自外国公司）的赔偿在印度1984年博帕尔灾难之后成为了一个公众关注的问题，在受害者可以得到赔偿的情况下，其获赔速度极其缓慢。立法可能试图避免类似的问题，但任何新法律的颁布和施行都会产生其他新的混乱情况出现。例如，在目前的状态下，核事故的受害者可能必须对多个供应商和运营商——特别是在运营人援引第17条（b）款“核事故是由供应商或其雇员的行为导致的”情况下（见表3）。在这方面，行政法也不清楚印度法院系统在赔偿索赔人的速度方面是否有所改进，特别是鉴于这是博帕尔事故后的一个焦点问题。在过去的研究中可以发现，印度的法律制度远远没有达到及时有效处理核事故的法律后果的情况。
总的来说，许多作者对印度核责任制度的做法和对供应商强加责任表示赞同，但不清楚如此立法背后的意图和缘由是什么。业内随之而来有几种声音出现，其中之一是，国际核责任制度改革的方向和印度的做法都是未来前进的方向。事实上，在印度，运营商公司也将完全是政府所有，这可以解释为什么印度政府选择引入一个扩大的供应商责任的概念。然而，这个问题从来没有得到解决，似乎对该行业的外国公司不信任，也似乎不太信任本国的核电公司——印度有限公司（NPCIL），该公司将全面运营印度国内所有的核反应堆。事实上，2004年印度法院审理的一个案例突出了这个问题——人民自由联盟诉印度联邦，这个案件涉及原子能监管委员会对130个安全关注事项的披露和审查。该披露被认为不符合印度国家的利益，并且是国家安全的问题。这个案例也印证了一个大众的看法，印度核工业在完全保密的情况下运行。
在当前学术研究成果中的重大疏忽主要是核安全监管机构在印度（原子能管理局，AERB）的作用及其对印度与国际核责任制度关系的影响。对于AERB和印度其他政府机构（例如原子能部和原子能委员会），这是一个注意的问题。在这种情况下，印度政府、AERB和其他下属机构受到了多方面的批评，这里有三个关键性的问题：（1）原子能委员会主席发表的意见所表明的态度，该委员会指出事故发生的概率是“无限的”；（2）AERB缺乏政府影响的独立性；（3）原子能部秘书的关于“印度反应堆是100%安全的”的言论。
监管机构的作用是确保供应商的工作安全，核运营商也是如此，不允许将责任转嫁给供应商的做法不会降低AERB在确保供应商提供安全、可靠和无缺陷设备和服务方面的作用。NPCIL也评论说，印度《核损害民事责任法》的影响将是减少印度核能工业的业务活动，使得印度核工业发展停滞。
印度颁布《核损害民事责任法案》后依然坚持供应商责任问题在核能工业中的重要性，并将在这方面进行进一步研究，特别是在美国总统奥巴马和印度总统莫迪于2015年1月举行会晤之后确保了供应商在发生核事故时应承担的责任限额。2015年6月，印度当局公布了核保险池1500亿卢比的保险责任赔偿上限，这个保险库包括国内保险公司和管理英国核保险池的核风险保险公司。
在印度立法出现重大转变之前，运营商没有严格的责任，供应商开始需要考虑从《核损害民事责任法案》生效当日（2011年11月11日）起适用的《核损害民事责任规则》。下议院的次级立法委员提出了关于《核损害民事责任规则》的报告，这些问题概述于下表4。实质上，规则第24条旨在缩减《核损害民事责任法》第17条（b）款（见表3）中的范围，这两个条款限制了运营商对供应商及时提出追索权的权利和财务金额。此外，关于第24条是否可以执行《核损害民事责任法》第17条（b）款的问题仍然存在。事实上，已经证实不能执行第24条，这不仅与第17条（b）款不一致，而且也将被印度最高法院禁止。因此，尽管采用了第24条规则，但行业内情况仍然没有改观。这也是美国核工业通过奥巴马总统的干预，寻求进一步澄清印度供应商责任问题的原因。
表4：经合组织《印度年度报告》（2012年）核能法公报中关于《核损害民事责任法》（CLND）法案第24条的问题
四、核能和非核能部门
在核责任制度的许多分析中，普遍的观点是，一个重大的核事故将是极其昂贵的，成本可能高达50000亿英镑。研究表明，现有的责任财务限额不够，因此认为核能工业正在接受补贴。最近，法国放射防护与核安全研究所（IRSN）对意外核事故的成本进行了估算，严重核事故的成本约为1200亿美元，而切尔诺贝利或福岛核电站等重大核事故的成本约为4300亿美元。截至2014年，福岛第一核电站事故已经赔偿了约210亿美元，而其预计成本约为365亿美元，明显低于IRSN估算的数额，但远远高于美国保险库126亿美元和RPC+RBSC的15亿英镑的限额。因此，目前讨论的焦点是第三方核责任的下限应该是多少，以及保险部门如何扩大其覆盖范围。
相比核事故赔偿，海上石油和天然气事故在人的生命和财政方面是非常昂贵的。例如，1988年7月6日英国北海Piper Alpha钻机发生的重大事故造成167人死亡，阿尔法在保险索赔中花费了14亿美元（约等于2016年的86亿美元）的保险索赔，对于实现跨地域范围的可保证索赔的潜在规模而言是前所未有的。经营公司事故后向死者家属支付了6600万英镑，但这笔赔偿最终没有通过英国刑事或民事法院裁决。[8]
2010年（从2010年4月20日开始）墨西哥湾的BP深水地平线溢油事故造成的损害成本接近430亿美元，如表5所示。而BP在其活动中严重过失的行为被进一步发现，直接导致美国法院根据《清洁水法》可能罚款180亿美元。然后，这一数字在美国法院减少到137亿美元，但期望法官会寻求接近该最高金额的罚款。经过一番辩论和论证后，事故的成本最终定额为538亿美元。[9]
表5： BP深水地平线石油泄漏的损害成本
与核工业类似，石油工业的主要责任集中于运营商，但是海上石油和天然气工业除运输外没有类似诸如PC、VC或CSC的第三方协议。海洋石油部门的油轮运输具有由133个国家签署的国际海事组织管辖的国际责任制度，根据所运载的单位，油轮事故的保险金额为700万至13600万英镑，如果事故成本超过这一数额，则需要进一步论证赔偿。1992年国际油污赔偿基金（IOPC）高达2.03亿特别提款权，《国际石油工业协会2003年补充资金议定书》将其提高到7.5亿特别提款权。即使这样，补偿基金可能还不够，突出表现在埃克森·瓦尔德兹石油泄漏事件惩罚性损害赔偿额为50亿美元（1995年美元）。[10]
作为深水地平线事故的后果，运营商BP面临的一个关键问题是，损害赔偿范围超过了Piper Alpha所经历过的事故，时效性也是BP解决索赔的关键问题。从此案中核保险业有两个主要的教训：
（1）时效性在索赔管理过程中非常重要；
（2）石油和天然气部门的每个重大事故将意味着寻求并可以要求损害赔偿的个人和实体范围及规模的增加。
这些都与核能部门发生重大事故后发生的情况类似，如前所述，切尔诺贝利扩大了可以主张赔偿损害的范围，促使更新了核责任制度。福岛核事故表明，时效性是非常重要的，并且在某种程度上受到事故影响的受害者要求损害赔偿的范围也扩大了。笔者认为，由于核能部门未来事故的发生可能会涉及到更多人类生活资源和高科技产品等，索赔的范围将会增加。实质上，损害的定义可能作扩大解释并变得更具包容性和广泛性。同时还存在其他原因，因为公众对行业的信任度是至关重要的，对于核工行业来说，尽快恢复“一切照常”对于最终索赔的赔偿金额来说更重要。
五、结论和未来展望
在福岛第一核电站和切尔诺贝利事故发生后，民众希望审查并可能改革核责任制度，以确保受害者得到更合适的赔偿。在今后几年中，全球核责任制度将在国际机构层面受到审查，特别是由于欧盟的发展以及CSC的生效。
欧盟迄今在审查国际全球核责任制度方面发挥了主导作用，于2014年1月就此事项举行了一次会议，会议之前举行了关于核责任的欧共体公共磋商，这次会议的目标是在此磋商的基础上开始起草一项在欧盟内生效的新核责任方案。欧盟委员会进行磋商以及修订责任制度的必要性在2013年被核工业质疑，因此，此次会议的意见结果并不明朗，但强调指出，必须从福岛第一核电站事故中汲取经验教训。特别是，这些涉及索赔管理过程，也是日本国家当局最初努力解决的问题。
福岛第一核电站事故的影响将在核能部门内部就责任和赔偿问题继续进行探讨。事实上，事故是一个有争议的领域，如果我们关注点在事故赔偿，侵权法律制度是不能令人满意的。关于核能部门和责任的探讨将继续，笔者认为，福岛第一核电站事故为国际责任辩论带来了新的焦点，这不仅仅是关于核事故的理论问题和影响。事故并没有太多揭露迄今为止“不可知的”或“不可想象的”事件或影响，它需要重新认真审视核安全的基本原则，勇敢面对“如果”和事故的后果。
核责任领域与以前关于侵权责任法律问题做合并研究，因为它是一个复杂的领域，而且仍然缺乏明确的前进方向。可以肯定的是，在核事故之后，需要恢复公众对该行业的信任。实质上，对于如何实现这一点，需要有更高的安全度和更少的不确定性，需要进一步审查目前制度的协调统一的可能性。罗斯托公司及其在芬兰、印度和土耳其建立的发展计划，意味着国际核责任制度进一步的复杂性，所有三个国家都与俄罗斯签署了与核责任有关的单独或不同的双边协定。
最后，虽然核事故赔偿可能会超过法定责任限额中规定的数额，但在多大程度上将由事故的特性和对事故的反应来确定。然而，很明显，在考虑事故和其他能源部门的关系后，核能部门的责任问题将不是唯一的问题。如果是的话，核能部门在解决这个问题的过程中，比在能源部门的其他部分，例如在海上石油和天然气工业中，更具有优势。
[1]谢青霞,牛一岚.国际核安全法律规制问题现状、问题与改革[J].华北电力大学学报(社会科学版),2016(02):1-5.
[2]Helen Cook;The Law of Nuclear Energy;Sweet＆Maxwell:Thomson Reuters,2013:86-87.
[3]Carlton Stoiber and others;‘Handbook on Nuclear Law:Implementing Legislation’[DB/OL]〈http://www-pub.iaea.org/MTCD/publications/PDF/Pub1456_web.pdf〉2012-05-01.
[4]Karine Fiore;‘No-Fault Compensation Systems’in Michael Faure;Tort Law and Economics,2009.
[5]谢青霞,花 明.国际核能利用“行为准则”述评——对国际原子能机构立法活动的观察[J].中国国土资源经济,2009(07):34-35.
[6]Stephen G Burns;‘A Global Nuclear Liability Regime:A Journey or a Destination’(2012)[DB/OL].〈http://www.burges-salmon.com/inla_2012/10156.Pdf〉,2016-05-04.
[7]International Atomic Energy Agency;‘IAEA Action Plan on Nuclear Safety(2014)’[DB/OL].〈https://www.iaea.org/sites/default/ files/actionplanns.pdf,2016-01-09.
[8]Terry Macalister;‘Piper Alpha Disaster:How 167 Oil Rig Workers Died’The Guardian[DB/OL].http://www.theguardian.com/ business/2013/jul/04/piperalpha-disaster-167-oil-rig,2016-01-09.
[9]叶桂君.自保公司在石油石化企业风险管理中的作用分析——以墨西哥湾漏油事件为切入点[J].保险研究，2010(08):74-78.
[10]RT Paine and others;‘TROUBLE ON OILED WATERS:Lessons from the Exxon Valdez Oil Spill’;Ecology and Systematics, 1996:197.
The Global Nuclear Liability Regime after Fukushima Daiichi Incident
NIU Yi-lan1，XIE Qing-xia1,2
（1.School of Literature and Law，East China University of Technology,Nanchang Jiangxi,330013；2.Research Center of Ecological Civilization Construction System in Jiangxi Province,Nanchang Jiangxi,330013）
Nuclear liability regimes are important as they ensure that potential victims will be compensated promptly and efficiently after a nuclear accident.The accident at Fukushima Daiichi in Japan in 2011 prompted a review of the global nuclear liability regime that remains on-going.Progress has been slow，but over the next few years the European Union is set to announce its new proposals.Meanwhile，in 2015，another global nuclear liability regime，theConvention on Supplementary Compensation for Nuclear Damage，has entered into force.The current review of the existing third-party nuclear liability regime in the world can not only review the international nuclear liability regime after the accident at Fukushima Daiichi，but also compare the nuclear and non-nuclear sector liability regimes and propose a global nuclear liability regime Prospects.
nuclear law；nuclear liability；Fukushima；India
D999.2
A
〔责任编辑 赵晓洁〕
2017-01-07
东华理工大学研究生创新项目“核损害民事赔偿责任机制研究”（项目编号：DHYC-2016021）
牛一岚（1991-），男，山西运城人，硕士研究生，研究方向：核能利用法律与政策；谢青霞（1970-），女，江西宁冈人，副教授，研究方向：核能利用法律，政策、矿产资源法等。
1674-0882(2017)03-0008-06
