基于供给侧结构性改革背景下的城投公司转型路径探究——以大同市经济建设投资有限责任公司为例

孙洁晶，张建新

（1.山西大同大学商学院；2.山西大同大学地方经济研究所；3.山西大同市御东建设工程管理有限公司，山西 大同 037009）

基于供给侧结构性改革背景下的城投公司转型路径探究
——以大同市经济建设投资有限责任公司为例

孙洁晶1，2，张建新3

（1.山西大同大学商学院；2.山西大同大学地方经济研究所；3.山西大同市御东建设工程管理有限公司，山西 大同 037009）

随着我国“新型城镇化”进程的积极推进，地方政府投资出现较大的资金缺口，“城投公司”承担了重要的任务，做出了具有历史意义的独有贡献。当前，在相关经济、金融政策出台，整体经济运行环境进入新常态下，“城投公司”生存活力逐渐减退，亟待寻求突破发展之路。本文以大同市经济建设投资有限责任公司为例，通过分析其发展现状及存在的问题，结合当前供给侧结构性改革的宏观调控背景，提出适应新常态经济环境和符合宏观调控目标的大同市“城投公司”转型的相关建议。

融资平台；城投公司；投资；发展

近年来，为满足城市区域延展、基础设施完善等提升城市服务功能项目的需要，解决地方政府融资瓶颈的问题，“城投公司”承担了重要的任务，做出了具有历史意义的独有贡献。然而，随着相关经济、金融政策的出台，整体经济运行环境进入新常态，“城投公司”生存活力逐渐减退，亟待寻求突破发展之路。

本文以大同市经济建设投资有限责任公司为例，通过分析其发展现状及存在的问题，结合当前供给侧结构性改革的宏观调控背景，提出适应新常态经济环境和符合宏观调控目标的大同市“城投公司”转型的相关建议。

一、城投公司发展概述

（一）起步阶段 上世纪80年代，为推进工业化进程、调整产业结构、提升城市功能，国务院以“国函（1986）94号”文，批准上海成立久事公司，负责统一筹措资金、项目安排和综合放款，并具体实施地铁一号线、南浦大桥等五个城市基础设施项目，至此地方政府融资平台登上了历史舞台，而“城投公司”作为排头兵成为地方政府融资的独有工具。

（二）发展阶段 1994年实行分税制度改革，使得作为社会基础设施建设主力军的地方政府陷入“财权上收，事权下放”的“差钱”困境（表1-1）。为缓解资金缺口压力，地方政府融资平台——“城投公司”出现在城市基础设施建设的各个领域，为城建项目提供足够的配套资金。

表1 地方政府和中央分税比例 单位：%

2004年，国务院发布了国发【2004】20号文件，关于政府投资职能、项目融资渠道、投资宏观调控体系等做出了开放性规定，为地方城投公司在融资渠道和领域提供了便利。

（三）调整阶段 2000年前后，我国金融秩序出现“混乱”倾向，财政风险不断加大，中央政府逐步加强金融环境的整治力度。2005年我国宏观调控政策由积极财政政策，调整为稳健财政及货币政策，国民经济进入相对紧缩调整阶段。这段时间地方城投公司仍然处于发展阶段，但发展速度有所放缓，进入短暂的调整期。

（四）风险管控和规范发展阶段 2008年，受次贷危机引发的全球金融危机影响，中央政府实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策，并推出40000亿元的投资计划，其中地方提供28200亿元的配套资金。较大的资金缺口使得地方政府压力倍增，2009年中国人民银行、银监会联合发布《关于进一步加强信贷结构调整指导意见》（银发【2009】92号），支持地方政府组建投融资平台，通过发债等融资工具，拓宽配套资金融资渠道。随着各地城投公司的迅速膨胀发展，引致的财政风险和金融风险也越来越引起广泛的关注。

自2010年国务院发布国发【2010】19号文件起，到2014年国务院发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发【2014】43号），累计发布与地方政府融资平台相关的法律、法规文件13份。

2015年，我国经济增速放缓，为适应经济新常态，财政部发布《地方政府一般债券发行管理暂行办法》（财库【2015】64号），年底经济工作会议强调要加强地方政府债务的管控，至此作为地方政府融资平台主体的“城投公司”进入风险管控、转型发展及规范发展的新阶段。

二、大同市“城投公司”发展现状分析

（一）公司简介 大同市经济建设投资有限责任公司（简称大同市“城投公司”），原大同市城市建设经营投资有限公司，2006年经市政府批准更名。公司根据城市总体规划和市政府决定，筹集经济建设和社会发展资金，管理筹集资金投向的城市基础设施和社会保障设施建设项目，同时，经市政府授权，代表市政府作为出资人对部分市属国有资产履行产权主体职能，依法经营国有资产。

按照公司规划部署，发行2011年大同市经济建设投资有限责任公司公司债券，发债总额25亿元人民币，债券期限6年期。截至2014年12月31日，经审计的大同市城投公司资产总额为646.73亿元，所有者权益合计为126.37亿元，属国有独资大型一类企业，是大同市最大的政府融资平台。

目前，大同市“城投公司”注册资本2.9亿元，设有城发投、城发开、御东新区项目管理公司、御东工程管理公司、房地建筑公司、港湾物业管理公司、大同市城市建设开发公司七个全资子公司和大同市商业银行、大同市飞机场两个控股子公司，以及御东土地储备中心、大同市平城文化旅游公司两家关联单位。

图2 大同市经济建设投资有限责任公司组织结构

（二）发展现状 1.资产与负债总额均呈递增趋势

大同市“城投公司”规模逐年扩大，负债水平不断升高，这并非偶然现象，而是大同市整体经济发展和城市规划建设使然。自2008年以来，大同市积极推进“一轴双城”城市发展战略，加快了城镇保障性住房、棚户区改造房及农村安居工程建设的步伐。新《预算法》不允许地方政府举债的情况下，大同市“城投公司”承建大同市保障性住房项目总建筑面积815万平米（68024套），约占全市总任务的80%。目前，完成建筑面积658.7万平米，在建107.6万平米，待开工48.7万平米，竣工577.8万平米（52421套）。同时，累计融资总额达215亿元，为企事业单位担保融资7.712亿元。

图2 2011-2014年大同市“城投公司”资产、负债情况

较大的融资和举债规模会形成债务风险，而与政府关系密切使得公司市场化运作效率大打折扣，无法摆脱“政府债务处理中心”的影子。

2.融资方式组合单一，较大程度依赖银行

目前，大同市“城投公司”融资渠道主要有银行借款和发行城投债。作为独立的企业法人，可以从政策性银行和商业银行等金融机构取得贷款，贷款数量在融资总量上达到80%以上。

此外，公司发行2011年大同市经济建设投资有限责任公司公司债券，发债总额25亿元人民币，债券期限6年期，存续期第4、5、6年末偿还本金。然而，在供给侧结构性改革的背景下，国家整顿清理地方政府平台债务的节奏加快，使得“城投债”失去了地方政府的庇护和担保，新增发债的难度加大。2015年，公司艰难推出二期公司债券，发债总额20亿元人民币，债券期限7年，筹资用途依然集中在廉租房、公共租赁房等公益项目上。

上述可见，与银行等金融机构的天然利益关系，注定形成城投公司较大程度依赖银行的局面，而盈利能力不足和偿债压力较大的矛盾暂时无法解决。

3.盈利能力不足，利润水平依赖政府补贴

公司主要收入来源于保障性住房的回购收入和大同市商业银行的利息收入。2014年，公司营业收入总额21020.09万元，其中大同市商业银行利息收入占比87.60%。利润水平对政府补贴有较大的依赖性，占利润总额的72.31%。

表2 大同市“城投公司”收入、利润情况 单位：万元

综上所述，我国经济进入发展新常态，在供给侧结构性改革的背景下，依靠土地财政、政府担保融资、投资项目单一的“城投公司”必须从内容和形式上符合现代企业市场化运作的要求，而不仅仅是“外观”上的“法人”。

三、大同市“城投公司”转型发展战略与建议

（一）逐步完善企业制度，适应市场化竞争 逐步完善城投公司治理结构，充分发挥出资人、董事、经理层各自的职责和功能，按照现代公司制度进行有效的内部管理和外部竞争，减少对地方政府财政的依赖。

提高人力资源管理水平，拓宽用人渠道，明确岗位职责，强化专业培训，提高全员专业技能和职业素养，有助于提高城投公司的市场化运作效率。

（二）拓宽融资渠道，增强还债能力 “土地储备”成为大同市“城投公司”依赖政府偿债的主要来源，但是土地资源有限，通过土地储备拍卖和抵押筹资偿债的能力将越来越弱，单一的融资方式组合应该向多元化方向拓展。

在供给侧结构性改革的背景下，城投公司需利用市场化方式筹集资金，建立多渠道的融资合作关系，比如采用回购式契约策略、BOT融资策略、PPP融资策略等。既要发挥国有企业强大的信用影响力，又要积极发挥民间资本的作用，形成良性循环的“融资——偿债”链条。

（三）开发多样化业务，提升盈利能力 大同市“城投公司”在城市建设过程中为政府提供配套资金，弥补资金缺口，活跃在“基础设施建设”和“安居工程”第一线，但公益性项目投资使得自身盈利能力不足。在新一轮宏观调控背景下，“背靠政府大树好乘凉”的格局已不复存在，开发多样化业务，从“建设管理者”转向“运营管理者”的角色刻不容缓。

近年来，大同市经济转型思路明确，延伸能源产业链，构建旅游产业链，挖掘古城文化产业链。这对城市交通运输能力、环境循环发展能力、城市自我修复能力都提出了挑战，同时也是大同市“城投公司”转型发展的机遇所在。“十三五”期间，公司应拓展交通运输建设及运营业务、流经河域治理及运营业务、旅游资源开发及运营业务，提升盈利能力以缓解较大的还债压力。

（四）构建风险监控预警机制 城投公司的成长过程面临着政策风险、地方财政风险、自身债务等多重风险考验，构建风险监控预警机制能够为公司发展有效的保驾护航。

图3 城投公司风险监控预警体系

四、结束语

在供给侧结构性改革的宏观调控背景下，相对趋紧的政策导向，既给“城投公司”的发展带来了巨大的挑战，也带来了机遇。新的宏观调控环境，对“城投公司”解决如何实现“政企分明”；如何从“政策化运营”转向“市场化运营”；如何做好城市建设发展的中坚力量而不失市场竞争力等问题有积极的助推作用。

参考文献：

[1]巴曙松.地方政府投融资平台的发展及其风险评估[J].西南金融,2009(09):9-10.

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[6]张为杰,李少林.经济新常态下我国的供给侧结构性改革:理论、现实与政策[J].当代经济管理,2016(04).

[7]周新寰.供给侧改革助推城投公司转型发展[J].城乡建设,2016(03):41-42.

Research on the Transformation Path of City Investment Company under the Background of Supply-side Structural Reform——Taking Datong Economic Construction Investment Co.，Ltd.as an Example

SUN Jie-jing1，2，ZHANG Jian-xin3
（1.Business School of Shanxi Datong University；2.Institute of Local Economics of Shanxi Datong University；3.Datong Yudong Construction Project Management Co.，Ltd,Datong Shanxi，037009）

Along with the actively promoting process of new pattern urbanization，local governments had big funding gaps for investment.Then“City Investment Company”undertook the important task，also made a historic contribution.Currently，relevant economic and financial policies have been introduced，and the overall economic operating environment has entered a new normal.The survival viability of“City Investment Company”has been receding gradually，which needs to seek a breakthrough development path.In this paper，taking Datong Economic Construction Investment Co.，Ltd.as an example，analyzes the current situation and existing problems of this company，and puts forward related recommendations under the macro-control background of Supply-side structural reform.

financing platform；city investment company；investment；development

F272.7

A

〔责任编辑 赵晓洁〕

我校8项成果荣获2015年度山西省社会科学优秀成果“百部（篇）工程”成果奖

2017-01-19

2016年大同市软科学项目“基于宏观调控背景下的大同市政府融资平台战略转型发展研究”（2016129）

孙洁晶（1983-），女，北京市人，硕士，讲师，研究方向：区域经济、企业管理。

1674-0882(2017)03-0102-04

2015年度山西省社会科学优秀成果“百部（篇）工程”评选结果于2016年12月5日揭晓，全省共评出获奖成果121项，其中一等奖24项，二等奖37项，三等奖60项。我校共有8项成果获奖：思政部李月玲教授的《科学实践观范式下思想政治教育价值研究》（人民出版社2015年版）获得一等奖；教育科学与技术学院王全旺教授的《区域高职教育发展之劳动力市场适切性探究》（人民日报出版社2015年版），文学院裴瑞玲和王跟国副教授的《汉语单数人称代词音变式的功能演变及性质》（《语言研究》2015年第4期），历史与旅游文化学院廉慧斌教授主编的《大同历史文化》（三晋出版社2015年版）、音乐学院吴巧云教授的《大同云冈石窟乐器图像的再校订》（《交响：西安音乐学院学报》2015年第2期）分别获得二等奖；文学院凌建英教授的《文化遗产保护视野下文艺创作的理念》（《文艺理论与批评》2015年第1期）和刘兴利副教授的《伶人义赈非“舶来品”——与朱浒先生商榷兼答孙玫教授》（《民族艺术》2015年第5期）以及教育科学与技术学院樊文芳老师的《教育信息化环境下的教师专业发展与培训》（科学出版社2015年版）分别获得三等奖。