监督执纪“四种形态”的实践与发展态势

陈 静

监督执纪“四种形态”的实践与发展态势

陈 静

监督执纪“四种形态”是党中央的顶层设计，体现了我们党对管党治党规律和反腐败规律认识的进一步深化，是党内监督的重大制度创新，有利于落实落细落准全面从严治党的战略要求。展望未来，监督执纪“四种形态”将呈现出制度化、严格化、常态化和全域化的发展态势。持续推进监督执纪“四种形态”，维护良好健康的政治生态，必须在标准化、规范化、精细化和协同化建设上下功夫。

监督执纪 四种形态 党内监督

作者陈静，女，黑龙江省社会科学院副院长，研究员（哈尔滨 150018）。

2015年9月，中央纪委书记王岐山同志在福建调研期间，正式提出监督执纪“四种形态”思想。2016年1月，“四种形态”写入十八届中央纪委六次全会工作报告。党的十八届六中全会审议通过的《中国共产党党内监督条例》，正式将监督执纪“四种形态”作为总则的重要内容，成为全党党内监督工作的基本遵循。2017年1月，新颁布实施的《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则 （试行）》，同样把 “四种形态”写入总则一章，将其作为纪律检查机关开展工作的 “方法总论”。自中央纪委对实践监督执纪“四种形态”作出全面部署以来，各级党组织和纪检机关，积极践行落实落细落准，立足于纪法分开、纪在法前、纪严于法的理念，强化纪律建设，深化标本兼治，党内监督执纪的责任更加明晰、方式更加明确，力度更加强劲，既充分体现严管厚爱又注意区分“树木森林”，助力全面从严治党。

一、监督执纪“四种形态”的实践情况

党的十八大以来，各级党组织和纪检机关坚定不移地推进全面从严治党，坚持把纪律挺在前面，注重对党员干部的日常监督管理，把实践运用“四种形态”作为落实党内监督的主要抓手，实现了由“猛药去疴”到“见诸日常”、由“盯违法”到“盯违纪”、由关注“大病”到重视“未病”等理念和工作方式的明显转变，在推动党风廉政建设和反腐败斗争中取得了新成效、新进展。

（一）压紧压实党委责任担当，主体责任更加明晰。监督执纪“四种形态”，是全面从严治党的重要举措，实践运用“四种形态”的主责是各级党组织和各级党委，特别是各级党委、党组织的“一把手”。随着“四种形态”的实践，各级党委的思想观念开始转变，逐步认识到践行“四种形态”是落实全面从严治党要求的政治任务和政治责任，由纪委主抓向党委主抓、纪委监管转变。各地党委坚持层层压紧压实主体责任，将实践运用“四种形态”纳入主体责任重要内容，强化各级党委（党组）实践运用“四种形态”的责任担当。各地纷纷出台落实主体责任、监督责任这“两个责任”的意见，并对责任追究提出了具体办法，建立责任清单，明确各级党委、纪委和领导干部的责任内容，让履责有了基本的遵循。同时，对履行主体责任不力的严肃追究。2016年以来，中央纪委先后通报了14起落实全面从严治党主体责任不力被问责的典型，如山西省煤炭地质局党委原书记潘增武因对下属单位负责人违法问题未按规定落实党纪政纪处分，受到党内严重警告处分；江西省上饶市婺源县原县委副书记、县长费长辉因班子成员严重违纪且未如实报告有关情况，受到党内警告处分等，体现了有权必有责、有责要担当、失责必追究的鲜明的时代理念。

（二）强化日常监督管理，监督方式更加明确。防病于未发、治病于初起，能够最有效地预防党员干部违纪违法。针对有的纪检干部认为纪委的所有执纪行为和环节都应该“案件化”、“四种形态”和党委没有关系的错误认识，各级党组织和纪检机关，把矛头对准思想观念这个“总开关”，把转变思想观念、解决思想认识问题放在首位，把精力集中于干部违纪之前，把“严”和“实”寓于日常管理监督中，落实抓早抓小和柔性化处理要求，把监督管理体现在日常、经常，使党员干部既感受到纪律的严肃性，又感受到组织的温暖。一年来，集中精力管小错、纠小过已逐渐成为一种常态。通过拔“烂树”、治“病树”，扶“歪树”，维护“森林”健康，从严治党呈现了正风而不重伤，反腐而不夺命，取得了良好的纪律效果、政治效果和社会效果的统一，坚决杜绝了党员干部不是“好同志”就是“阶下囚”的现象发生。

（三）着力抓早抓小，结构性特征更加鲜明。按照中纪委提出的实践“四种形态”的要求，全国各级党组织和纪检机关在保持执纪审查力度不减、节奏不变的同时，着力抓早抓小，推动第一种形态成为常态。四川省纪委书记王燕飞2017年4月5日作客中纪委网站在线访谈，全面介绍了四川省纪委运用“四种形态”处置干部的情况：党的十八大以来，全省立案查处党员干部违纪违法案件6万多起，处分6万多人，其中厅局级干部220多人，县处级干部2000多人。2016年全省谈话函询或者要求在民主生活会上作说明的23216人，其中党纪轻处分或组织调整14369人，党纪重处分或重大职务调整4057人，开除党籍并移送司法机关419人，这419人只占所有处理人数的1%。咬耳扯袖、红脸出汗占到55.2%，轻处分、职务调整占到34.2%，重处分、重大职务调整占到9.6%。这就充分体现出严肃党内政治生活，咬耳扯袖、红脸出汗已成为常态，严重违纪涉嫌违法立案审查只占1%，是极少数。从全国的情况来看，各地实践“四种形态”同样初步显现出“常态、大多数、少数、极少数”的结构性特征。据中纪委监察部网站通报，2017年第一季度，全国纪检监察机关运用监督执纪“四种形态”处理17.9万人次。其中，第一种形态9.2万人次，占“四种形态”处理总人次的51.7%；第二种形态6.5万人次，占36.3%；第三种形态1.2万人次，占6.4%；第四种形态1万人次，占5.6%。①参见中央纪委监察部网站，2017年4月18日。

（四）综合运用“四种形态”，政治生态向好向善。各地区各部门在执纪审查中，对犯错误党员干部不是“一棍子打死”，而是立足当地政治生态，综合考虑违纪问题的性质、严重程度、造成后果影响和认错悔错态度、配合组织审查、退缴违纪所得等各方面情况，依规依纪推动“四种形态”相互转化，在宽严相济中推动纪律约束全面从严、政治生态向好向善。譬如一些有问题的干部放下包袱，仅2016年上半年就有2.9万名干部主动向纪检监察机关交代问题，是2015年全年的5倍多。①参见沈叶：《实践“四种形态”深化标本兼治》，《中国纪检监察》，2017年第1期。同时，各地区各部门在执纪审查中，注意克服处理方式单一化，更加综合运用批评教育、诫勉谈话、组织调查、党纪处分等各种手段，实现从惩治少数人向管住大多数人转变。

（五）推动“四种形态”落地生根，监督执纪深度转型。黑龙江省委在2017年1月份在全国率先制定了《中共黑龙江省委关于实践监督执纪“四种形态”办法（试行）》，《办法（试行）》一共6章26条款，核心内容是对“四种形态”中的每一种形态的含义、适用情形、处理种类、处理程序和处理方式等进行了明确的界定，既坚持从严治党力度不减、节奏不变，又体现惩前毖后、治病救人的方针。推动管党治党从“少数党组织管”转变为“所有党组织管”、从“管少数”转变为“管全体”，从“抓大放小”转变为“抓早抓小”，做到管党治党无例外、全覆盖，小过即问、小错即纠。目前，黑龙江省纪委正在制定关于实践监督执纪“四种形态”具体的实施细则和办法，以制度建设推动监督执纪深度转型。

（六）实现精准反腐，让人民群众有更多获得感。各级党组织和纪检机关经过学习和实践，充分认识到“践行四种形态”不是放松了执纪标准、放缓了节奏，而是要更严、更实、更精准。在用好用足第一种形态的同时，紧紧抓住后三种形态不放松，强力推进纪律审查工作。不敢腐的高压态势已经形成。实行精准出击，对群众反映强烈、社会关注度高、有重大影响的问题线索，采取领导包案、提级查办、集中快办、交叉互办、全程督办等方式，提高办案的质量和效率。这是落实全面从严治党思想的必然之举和现实需要，让那些对中央三令五申依然心无戒惧的“蚁贪”和“微腐败”感到震慑，让群众有更多的获得感。

综上，实践运用监督执纪“四种形态”以来，党员干部不敢腐的目标初步实现，不能腐的制度日益完善，不想腐的堤坝正在构筑。风清气正、崇廉尚实、干事创业、遵纪守法的良好政治生态正在形成，人民群众对反腐败的信心得到极大提振，厚植了我们党执政的群众基础。在肯定成绩的同时，也要冷静清醒地看到，一些党组织和纪检监察机关在思想意识、理念思路、方法措施上，与全面从严治党的要求还存在一定差距，在监督执纪“四种形态”上尚存在一些问题，基层监督执纪缺失就是一个突出表现。基层干部处于社会管理最底层，远离权力中心，远离公众视野，远离有关部门的监督，造成一些基层干部自以为“山高皇帝远”，党规党纪意识淡薄，心存侥幸，不收敛、不收手，胆大妄为，屡屡触碰纪律“红线”。现阶段“小官巨腐”、“微腐败”频现就是基层监督执纪缺失的典型例证。全面从严治党向纵深发展、向基层延伸依然任重道远。

二、监督执纪“四种形态”的发展态势

展望未来，随着全面从严治党步伐的不断加快，党内监督执纪“四种形态”必将深化标本兼治，呈现出制度化、严格化、常态化和全域化的发展态势，有力推动全面从严治党从宽松软走向严紧硬。

（一）监督执纪制度化。管党治党离不开制度建设。制度建设对落实纪委监督责任具有根本性、全局性和基础性的作用。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视制度建设，强调要切实把权力关进制度的笼子里，为推进党内监督执纪的制度化提供了坚强的政治保障。党的十八大以来，我们党共制定、修订71部党内法规，占173部现行有效中央党内法规的四成②参见《2016年全面从严治党深入正风反腐十件大事》，《中国纪检监察》，2017年第1期。。在制度治党方面迈出坚实步伐。2014年11月，《中共中央关于再废止和宣布失效一批党内法规和规范性文件的决定》发布，标志着中央党内法规和规范性文件集中清理工作全部完成。2016年，是党内监督执纪制度不断走向完善的一年。《中国共产党廉洁自律准则》、《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党问责条例》先后实施，《中国共产党党内监督条例（试行）》正式出台，党内监督执纪问责制度日臻完善，将会日益形成较为完整的、系统的党内法规制度体系，进一步推动党内监督执纪的制度化步伐，为深化全面从严治党、推进标本兼治提供了有力的制度保障。当前，推动落实“四种形态”同样要在制度建设上下功夫，构建严谨科学、务实管用的制度体系。

（二）监督执纪严格化。全面从严治党，关键在“从严”。“从严”就是真管真严、敢管敢严、长管长严。“零容忍”是新一届中央领导集体对腐败问题的鲜明态度。2016年1月1日起实施的《中国共产党纪律处分条例》，使得党内监督执纪有了更加严格的尺度，对纪律的阐释更加明晰，对党员的政治纪律要求更加严格，过去有些属于生活纪律的内容已上升到了政治纪律的高度，违纪的党员将受到更加严厉的惩处。2016年7月《中国共产党问责条例》的出台，使得党内问责更加规范有力。《中国共产党问责条例》对责任的划分更加明确，对问责的具体情形更有针对性，问责的方式更加灵活。党对作风建设和反腐倡廉建设一贯的态度和鲜明的立场决定了党内监督将会越来越严格。习近平总书记深刻指出“无数案例证明，党员‘破法’，无不始于‘破纪’。只有把纪律挺在前面，坚持纪严于法，纪在法前，才能克服‘违纪只是小节、违法才去处理’的不正常状况，用纪律管住全体党员”①习近平：《在第十八届中央纪律委员会第六次全体会议上的讲话》，北京：人民出版社，2016年5月版。。实践监督执纪“四种形态”后，各级党委和纪委的工作难度不是小了，而是更大了，不是容易了，而是要求更高了。监督执纪“四种形态”要求各级党委和纪委把监督执纪问责的战线前移，用纪律和规矩的尺子衡量党员干部行为，主动作为，不能坐等坐视违纪行为发生；发现苗头性倾向性问题就及时提醒、违反纪律就要认真处理，一寸不让；对严重违纪的党员干部，该彻查的要彻查，该移交司法机关的要及时移交。随着全面从严治党步伐的加快，监督执纪将呈现出越往后越严的态势。

（三）监督执纪常态化。习近平总书记指出：要“加大问责力度，让失责必问成为常态”②《习近平主持政治就会议部署党风廉政建设和反腐工作，加大问责力度，让失责必问成常态》，《新华日报》2015年12月31日。。新修订的《中国共产党纪律处分条例》与《中国共产党问责条例》的颁布实施，将会从制度层面进一步推进党内监督问责严格化，使失责必问，问责必严成为常态。一是标准要严。高标准、严要求贯彻落实中央有关规定，划出“底线”和“红线”，确保有章可循、有纪可依。二是处理要严。加大监督检查和惩处追责力度，对违纪行为始终保持高压态势。灵活运用问责手段，治“病树”、拔“烂树”、正“歪树”，用纪律管住大多数，加大通报曝光力度，持续释放执纪必严、违纪必究的强烈信号，力求问责一个、警醒一片。2016年1月至10月，全国有近700个单位的党组织和近1.3万名党员领导干部，因在党的建设和党的事业方面失职失责被严肃问责，失责必问、问责必严已成为压实责任的有力措施。

（四）监督执纪全域化。全面从严治党，基础在“全面”。监督执纪是全面从严治党的关键环节，监督执纪的过程必须贯彻和体现“全面”的基本要求。2016年1月，习近平总书记在十八届中纪委六次会议上强调，我们党的执政是全面执政，从立法、执法到司法，从中央部委到地方、基层，都在党的统一领导之下。我国公务员队伍中党员比例超过80%，县处级以上领导干部中党员比例超过95%。监督国家公务员正确用权、廉洁用权是党内监督的题中应有之义。同时还要推动全面从严治党向基层延伸，对基层贪腐以及执法不公等问题认真纠正和严肃查处，维护群众切身利益，让群众更多地感受到反腐倡廉的实际成果。2016年上半年，中央和地方加大对基层干部的查处力度，通报查处了乡镇科级及以下干部5.8万人，农村、企业等基层干部9.6万人。随着全面从严治党思想的不断深化，全面从严治党实践的不断推进，党内监督执纪的全域化的脚步也会越来越快。同时，中央巡视监督的全覆盖同样体现了监督执纪全域化的发展趋势。党的十八大以来，新一届中央领导集体高度重视巡视监督工作，注重在巡视工作的实效性和常态化上狠下功夫。2015年8月，中央纪委会同中央组织部发布了《中国共产党巡视工作条例》，对党内巡视的目的和要求、机构和人员、范围和内容、方式和权限、程序与责任等做了明确的规定，用制度化的形式保证了巡视监督工作的常态化。截至2016年底，中央巡视组已开展十一轮巡视，全覆盖率达到90%。到2017年上半年十二论巡视结束后，就将实现一届任期内中央巡视全覆盖的目标。①参见 《盘点2016：从变化看深化》，《中国纪检监察》，2017年第1期。专项巡视力度的不断加大和中央层级派驻机构的全覆盖，都是贯彻落实《中国共产党巡视工作条例》的具体举措，党内巡视监督全域化的趋势日趋凸显。

三、完善监督执纪“四种形态”的路径选择

在全面从严治党的大背景下，针对当前党内监督执纪存在的突出问题，着眼党内监督执纪的发展态势，我们必须对症下药，综合施策，持续聚焦党内监督执纪这一中心任务，着力提升党内监督执纪的质量与水平。

（一）推进标准化建设。针对当前党内监督主体责任层层递减的问题，各级党组织和纪检机关应聚焦纪委主业主责，狠抓监督责任落实的薄弱环节和关键领域，推进监督责任标准化建设。目前来看，在监督执纪“四种形态”如何转化上，顶层设计还没有统一指导性意见，尺度标准不一致，在基层落实转化措施上就存在着较大自由裁量空间，因此，各级党委和纪检机关应该在此问题上通过清单式管理，推进标准化，消除有可能产生的负面作用。总体来看，标准化建设旨在巩固监督执纪成果，优化和提升监督执纪的标准化程度，从而保障和促进各级纪委的监督执纪的同步、同力度进行。监督责任标准化建设可以从编制“权力要素标准”、“监督评价标准”、“执纪流程标准”和“失责问责标准”四个环节入手，对监督执纪的内容、要素、流程、基准等进行规范、重组、再造和细化，实现监督执纪的各要素、全过程的规范、优化、透明，使监督执纪标准可操作、可监督、可评估，最大限度地降低监督过程中人为主观因素的不利影响，促进监督执纪效率和质量的大幅提升。实践中可以在全国范围内选择一些市地进行标准化建设试点，对所制定的标准化内容进行反复验证，及时总结试点经验，适时修订标准，条件成熟时再行推广施行。

（二）推进规范化建设。党的十八届六中全会审议通过的《中国共产党党内监督条例》，对党内监督作出顶层设计。条例明确“党委（党组）在党内监督中负主体责任”，并具体规定了4项监督职责。这是党内法规第一次明确提出党内监督主体责任，是对全面从严治党主体责任的进一步具体化、规范化。相对于纪委履行监督执纪问责专责而言，党委（党组）的监督是全面监督，而纪委的监督是专责监督。明确党内监督的主体责任，对于各级党委（党组）增强责任意识，加强对党员干部的管理监督，全面履行党内监督的各项职责，深入推进全面从严治党，具有重要意义。目前，一些省、市正在通过利用高科技手段构建责任明确、过程留痕、动态监督、预警提醒、同步督办的主体责任信息化监督体系，推进规范化建设。广东省珠海市政府部门党委（党组）党风廉政建设主体责任评估系统2016年3月初正式上线并运行。珠海市党风廉政建设主体责任评估系统全面列出了党委（党组）履行主体责任的清单，帮助党委（党组）书记、班子成员明确清楚该履行什么责任、怎么履行责任。系统的评估指标体系由主体责任清单、效果指标、廉洁感知指数等三部分组成。主体责任清单包括“贯彻落实”、“廉政教育”、“制度执行”、“专项任务”4个小部分，共24+X项任务；效果指标是指评估政府部门党委（党组）落实党风廉政建设主体责任的实际效果，共21个量化指标，包括政府部门预决算（含“三公经费”）、政府采购、工程建设、干部选拔任用、违纪违法案件、信访举报、领导干部经济责任审计、领导干部重大事项核查、领导班子党风廉政考核等9个方面；廉洁感知指数则是社会外部评价，借鉴了国际上对各国清廉指数的问卷设计和取样调查做法，通过不同侧面的问卷设计，以及不同社会对象的调查访谈，可计算出政府部门的廉洁感知指数，全面评估社会对政府部门廉洁程度的感觉和评价。①《广东珠海：建立主体责任信息化监督体系进行实时监督》，中央纪委监察部网站，2016年3月17日。

（三）推进精细化建设。实践“四种形态”是一项全新的工作，一些纪委特别是基层纪委把握运用的还不熟练，需要通过精细化建设加以固化。推进精细化建设是在落实纪委监督责任的基础上提出的，对纪委落实监督责任的过程和结果提出了更高的要求。纪委监督责任精细化必须是精准监督，找准监督对象，制定监督责任清单；必须是细化监督，合理分解监督步骤，明晰监督流程；必须是实化监督，确保监督落到实处，取得实际成效；必须是优化监督，创新优化监督理念，因时因地动态调整监督方式方法和体制机制，提高监督适应力。同时，落实纪委监督责任精细化必须具有可操作性，精细化流程。方案不能为精细化而精细化，要接地气、可施行；必须具有科学性，精细化流程。方案要在理论论证和实践调研的基础上形成，区别共性与个性；必须具有准确性，要聚焦纪委主业，狠抓监督责任落实的薄弱环节、关键领域；必须具有高效性，注重监督效应，有力促进“两个责任”落地生根。要在总结各基层纪委探索实践经验的基础上，分析和归纳基层纪委履行监督责任的科学规律、操作流程、工作重点、关键环节，并研制出可复制、可推广的基层纪委履行监督责任的指导手册、操作手册和实施细则，不断提高基层纪委履行监督责任的整体效能。②参见田芝健、吉启卫：《落实纪委监督责任精细化研究》，《廉政文化研究》，2016年第3期。

（四）推进协同化建设。实践监督执纪“四种形态”是一项系统工程，需要各级党委和纪委的协同合作。一方面是各级党委负有主体责任，另一方面是各级纪委负有监督责任。党委主体责任与纪委监督责任相辅相成、相互促进。党委主体责任具有全局性、根本性，纪委监督责任具有基础性、关键性。落实党委主体责任离不开纪委监督责任的有力支撑，落实纪委监督责任需要党委主体责任的强力支持，两个责任既需要各自明晰、责任到位，更需要同频共振、协同推进。实践中协同推进的问题比较突出。比如，一些地方党委对落实纪委监督责任重视不到位，存在把党委主体责任与纪委监督责任割裂的错误看法，在思想认识上难以做到同心，在组织保障上难以做到同力，没有把纪委监督责任真正放在心上、摆上议程。一些地方纪委对落实纪委监督责任认识不到位，没有足够重视，只表态、不行动、无实绩。各级党组织和纪检机关今后在实践“四种形态”中，应在制度层面探索如何协同的问题。从环节来看，主要是在明责上协同推进，在履责上协同推进，在追责上协同推进。③参见《运用“四种形态”要注重同频共振》，《中国纪检监察报》，2017年4月19日。

责任编辑：凌 雁