中国参与联合国维持和平行动交战规则问题研究*

盛红生

中国参与联合国维持和平行动交战规则问题研究*

盛红生

从近30年参加联合国维持和平行动的实践来看，在借鉴其他国家立法和军队以及警队实践的基础上，参考我军和警察部队参加联合国维持和平行动等国际维和行动的具体情况，制定分别适用于参加联合国维持和平行动军人和警察的《交战规则》既具有突出的必要性，又具有充分的可行性。制定《交战规则》，将有助于提高我国军警人员圆满遂行联合国等国际维持和平任务行为的正当性与合法性，也使部队官兵和警察在遇到突发紧急情况时准确掌握使用武力的范围、条件和程度，在提高作战效能、充分保障自身安全的同时使我国维和人员在法律和政治道义上居于优势地位。

联合国维持和平行动 武力使用原则 交战规则

作者盛红生，男，上海政法学院教授，最高人民法院“一带一路”司法研究基地（上海政法学院）主任，曾任联合国驻刚果民主共和国维持和平特派团（MONUC）专家（上海 201701）。

作为一种政治外交行动而不是交战行为，联合国维持和平行动一直将使用武力控制在最低限度，即“除自卫不得使用武力”。虽然后来有了一些调整和发展变化，但是坚持作为“联合国维持和平行动三原则”①即同意、中立和非强制。之一的“最低限度武力原则”始终是保证维和行动成功的重要基础和条件，也是东道国同意和接受在本国实施维和行动的决定性因素。然而，联合国维持和平行动毕竟是在战乱国家开展实施，为了自卫而配备轻武器的联合国维持和平部队经常面临不得不使用武力的极端情势。因此，在联合国维持和平行动中如何使用武力?如何执行与使用武力相关的“交战规则”等就成了必须予以正面回应的重要理论和实践问题。

一、“交战规则”的法律内涵和使用武力规定

“交战规则”（Rules of Engagement）（也称“接战规则”），是指限定交战时开火的条件和必要的行为准则，以此来避免某一方过度使用武力。交战规则对于规范武装力量成员作战行为，明确其权利、义务和责任均具有十分重要的法律意义。有国内学者提出，交战规则的主要构成要素包括：携带和储存武器的规则、对各种合法使用武器的情形的定义以及使用武器的原则。交战规则必须阐明下列情形：对使用武器的可能性提出明确警告的必要条件及原则；为防止出现使用武器的情形而采取预防性措施的必要条件；可以使用武器的各种情形及使用武器的原则；武器使用不当应承担的责任等。①参见中国国际战略学会军控与裁军研究中心编：《当代国际维和行动》，北京：军事译文出版社，2006年版，第106页。交战规则的具体内容包括最高指挥官如何作出指示，如何对待战俘，前线战士如何射击等等。

当今世界大多数国家的军队都有交战规则，而且很多国家的大部分交战规则都是公开的，对此并不保密。例如公开出版的《美国海上军事行动法指挥官手册》中就包含“交战规则”一节，称美国的交战规则是国家指挥当局和美国军方指挥系统用来授权下属指挥官使用武力的一种手段。②参见美国海军军法署、美国海军学院编：《美国海上军事行动法指挥官手册》，于世敬等译，北京：海军军事学术研究所，1993年版，第61页。有国内学者指出，美军的交战规则种类和数量惊人，涉及对各军兵种、各部队、各级别指挥官适用的具体规则。③李卫海：《美军交战规则体系及其军法顾问的作用》，《西安政治学院学报》，2010年第3期。在战术层面，美国的战时交战规则是以完成任务为宗旨的。近年来一些非政府组织也在尝试编纂交战规则手册。虽然这些规则尚不具备法律拘束力，但是作为一种“软法”（Soft Law），它们将来或许可以成为国际法，而且至少代表了国际法的未来发展方向。在国际社会能够形成共识的前提下，这些规则极有可能用各国参与外交大会表决通过的方式形成具有法律约束力的国际条约。例如由意大利圣雷莫国际人道法学院组织各国军官、军法官和法学教授共同起草撰写的《交战规则手册》中“制定交战规则的方法和程序”部分称，“交战规则的要素包括一系列的禁止、限制和允许项目。程序包括认可或同意，即应由国家当局或国际组织（如联合国、北约或欧盟）根据其程序或国家的同意颁布；复审，交战规则制定后，必须进行审查，保证其合法性和可操作性”④胡世洪：《〈交战规则手册〉评介》，《西安政治学院学报》，2010年第1期。等等。国内有学者认为交战规则是以规范性文件形式出现的军事法规或者军事规章。⑤参见郑杰、樊志彪：《外军交战规则法律问题研究》，《西安政治学院学报》，2013年第3期。

近年来联合国等国际组织在执行维持和平行动任务时也涉及使用武力，因此应当确定使用武力的时机和程度的具体规定。在北欧国家（芬兰、丹麦、挪威和瑞典）联合编写的《联合国维持和平行动战术训练手册》 （Nordic UN Tactical Manual）中就有关于“交战规则”的训练内容。按照该手册的观点，在执行联合国维持和平行动任务过程中，维持和平部队可以使用武力的第一种情势是“自卫”。除了自卫，又列举了其他6种可以使用武力的情况：如果存在立即被逮捕或者绑架的危险；存在立刻被人缴械的危险；武装部队包围联合国部队；武装部队使用武力阻止联合国部队执行任务；需要增援正遭到攻击的联合国其他部队时以及武装部队或武装人员企图夺取联合国财产、据点和车辆等。该《联合国维持和平行动战术训练手册》称每项联合国维持和平行动都有自己的使用武力的规则，但是一般遵循的程序包括“口头警告”、“向目标附近进行第一次警告性射击”、“第二次警告性射击”和“杀伤（致命）性射击”。⑥NORDSAMFN, Nordic UN Tactical Manual, Gummerus Kirjapaino Oy Jyvaskyla, 1992, pp.29-32.然而，有国内学者指出，2008年初，联合国维和行动部推出《联合国维和行动原则与指针》，将“除自卫外不得使用武力”修改为“除自卫和保卫授权使命外不得使用武力”。此项改动，把武力使用的适用范围从限于自卫，扩至武力履行职务，是对非武力原则的重大突破。①参见盛辉辉、张庭宇：《联合国维和行动中武力使用的困境与对策》，齐三平等主编：《和平行动中的国际人道法研究——国际军事法和战争法学会国际研讨会文集》，北京：军事科学出版社，2012年版，第255页。

二、应以国际法和国内法为基础制定“交战规则”

“交战规则”的制定应当和国际人道法一致，除此之外，交战规则在本质上属于国内法。作为军事法规或者军事规章，交战规则应当有自身的法律渊源。例如美国西雅图警察局局长于2014年9月26日对其全体部属下发的“使用武力规则”中就明确指出本规则的上位法包括华盛顿州法律和美国宪法。②Seattle Gov, Chief O’Toole Sets Expectations for “Appropriate” Use of Force, http://spdblotter.seattle.gov/2014/09/26/chief-otoolesets-expectations-for-appropriate-use-of-force/，2017年7月1日访问。联合国维和人员来自各国，因此适用于联合国维和行动的交战规则有其国内法和国际法基础。③参见郑杰、樊志彪：《外军交战规则法律问题研究》，《西安政治学院学报》，2013年第3期。由于在联合国维持和平行动中维和人员可能遭到武力攻击，因此联合国为各个任务区军人制定了交战规则，确定了在最低限度内使用武力的具体情况，也就是说为了自卫可以使用武力，但是要把使用武力的消极影响降低到最小。关于联合国和平行动中出于自卫而使用武力问题，荷兰学者认为从法律角度来看，和平行动低于武装冲突等级，不适用国际人道法和武装冲突法，但应遵守交战规则。在和平行动的背景下，自卫可以分为五种类型：延伸自卫、单位自卫、部队保护、授权任务保护和个人自卫。④参见[荷] P.杜克恩：《和平行动中的自卫》，齐三平等主编：《和平行动中的国际人道法研究——国际军事法和战争法学会国际研讨会文集》，北京：军事科学出版社，2012年版，第80页。国内有学者认为联合国第一次以专门文件来指导使用武力是在1960-1964年的联合国刚果行动中，而直到2002年《联合国维和行动交战规则发展指南》的出现才使联合国维和交战规则体系正式形成。⑤参见曹成程：《全球视域下交战规则的起源与发展》，《西安政治学院学报》，2013年第6期。依照2000年2月24日联合国安全理事会第1291（2000）号决议以及其他有关后续决议，联合国维持和平行动部军事计划处于2003年8月22日制定，并由负责维持和平行动事务的联合国副秘书长签发了适用于联合国驻刚果（金）维持和平行动特派团的“交战规则”。⑥参见盛红生、汪玉：《保障境外能源安全与制定我军的交战规则》，《西安政治学院学报》，2013年第1期。主要内容有：在原则上，联合国部队的交战行为应受国际法（尤其是武装冲突法）制约，特别是“相称性原则”、“最低限度使用武力”和“避免潜在的附带伤害”。该文件称本规则并不限制各分队司令采取必要和适当措施进行自卫的权利与义务，所有人员都可行使自卫权，而自卫权是一项自然权利。当然必须是在其他方法无法奏效之后，才能使用武力。然而，有些国家却认为适用于联合国维和行动的交战规则规定太严，不利于保护维和人员的安全。据美国媒体报道，2010年8月2日尼日利亚总统乔纳森威胁称，如果联合国不修改维和人员的交战规则，尼日利亚军队将退出联合国维和部队。他没有具体说明应该改变哪些规则。但是，乔纳森说，参加维和部队的尼日利亚士兵被民兵组织发动的伏击打死，这是“绝对无法接受的”。⑦《尼日利亚总统谴责发达国家向非洲倾销武器》，中国新闻网，2010年8月3日。

近70年的联合国维和实践表明，如果联合国疏离了多年来行之有效的“三原则”，放宽使用武力的标准和尺度，或者在一定程度上介入东道国的武装冲突，或者被交战一方认为失去了不偏不倚的中立和公正，就将遭致重大伤亡。联合国在这个方面已经遭受了足够多的惨痛教训。2004年6月4日，刚果（金）东部爆发叛乱，此时联合国仍固执地强制解除当地武装派别的武装，结果招致当地武装强烈反弹，对联合国维和人员进行伏击，造成加纳和马拉维籍军事观察员丧生。

交战规则本身涉及军事和法律，但是政治因素对交战规则的严重影响和制约可谓无处不在。①参见吴迪：《马岛战争期间英国交战规则的演变》，《国际政治研究》，2016年第5期。严格限制使用武力的范围和程度或者在一定程度上放宽对使用武力的限制无不与当时的政治背景和环境有关。在国内层面的交战规则上如此，在联合国维和行动交战规则方面亦然。2013年3月28日，联合国安全理事会一致通过决议，决定在联合国刚果（金）稳定特派团（联刚稳定团）内部署一支军事干预旅，负责解除刚果（金）武装团体的作战能力，协助减轻武装团体对该国东部地区国家权力和平民安全构成的威胁。决议说“作为一个例外，在不产生先例或损害维和商定原则的情况下”，联刚稳定团应在核定的19815人的上限内，设立一个干预旅，任期初步定为一年。干预旅主要由3个步兵营、1个炮兵连、1个特种部队和侦察连组成，旅部设在刚果（金）北基伍省首府戈马，接受联刚稳定团部队指挥官的直接指挥。决议将联刚稳定团的任期延长至2014年3月31日，并授权联刚稳定团采取一切必要措施，酌情通过其常规部队和干预旅，在保护平民、解除武装团体作战能力、监测武器禁运执行情况及为国家和国际司法程序提供支助等方面开展工作。决议说，干预旅应在充分分析和考虑之后，单方面或协同刚果（金）武装部队，通过机动性和灵活性很强的、强有力的方式，采取有针对性的进攻行动，以防止该国所有武装团体的扩张，解除其作战能力和武装。决议表决通过后，联合国秘书长潘基文通过发言人发表声明对此表示欢迎。潘基文其后向安理会提议，在联刚稳定团的框架内建立一支军事干预旅，而且无论能否得到政府军的支持，干预旅都具备向所有威胁刚果（金）东部地区和平的武装组织发动攻击的能力。刚果（金）东部局势长期动荡，先前达成的和平协议得不到有效实施，近来政府军和反政府武装的冲突有加剧趋势，造成大批民众出逃。已经部署在那里的联刚稳定团属于维和部队，不能主动干预，只能在自身遭受袭击的情况下予以还击。而安理会决议此次授权设立的干预旅则能主动采取进攻行动。②《安理会决定在联刚稳定团内部署军事干预旅》，新华网，2013年3月29日。干预旅的建立，表明联合国在一定程度上偏离了传统维和行动三原则之一的“不使用武力原则”，实际效果如何还有待长期观察。

仍以联合国维和刚果（金）任务区武装平暴案件为例来说明在联合国维和行动中使用武力的条件和尺度。2004年6月3日，在刚果（金）首都金沙萨的暴乱中，数千人卷入骚乱，乘火车和大卡车在联合国后勤基地外聚集，并向联合国营院内投掷石块、燃烧瓶和点燃的轮胎。联合国驻刚果（金）维和特派团司令部按照有关规定采取了切实可行的应对措施。用大客车和集装箱顶住营区大门防止暴徒冲入，多次派遣直升机接走撤退的文职人员特别是女性工作人员以及儿童，而其他军人警察和当地雇员则留守营区待命。之后事态进一步严重，几十名暴徒打破联合国建筑围墙，闯入联合国在当地的后勤基地打、砸、抢，进入营区大肆抢劫军装和电脑等物品，甚至要在加油站纵火。由于情势非常紧急，联合国驻刚果（金）维持和平行动特派团部队司令就根据“交战规则”果断下令联合国维和部队中的加纳籍武装警卫开枪平暴，结果有2名暴徒被击毙，1名暴徒被打伤，聚集闹事的上千名暴徒四处逃窜，此次暴乱最终被平息。联合国驻刚果民主共和国维持和平特派团发言人哈马敦·图雷2004年6月3日称：“联合国维和部队开火完全是出于正当防卫” （for reasons of legitimate self-defence）。③News24, “UN troops under fi re in DRC,” http://www.news24.com/News24/Africa/News/0,2-11-1447_1537308,00.html，2017年6月18日访问。事后包括东道国刚果（金）在内的各国并没有对联合国使用武力的行为提出任何批评。

三、我国必须为参与联合国等国际维和行动制定“交战规则”

有国内学者认为，中国一贯反对在维和行动中动辄使用武力。1997年5月21日，中国代表在联合国安理会发言时指出：“安理会为维和行动人员的安全而授权使用武力，只能严格限于自卫，不能滥用，更不能用于报复，也决不应伤害无辜平民。”①参见谢丹：《交战规则与维和行动相关问题研究》，齐三平等主编：《和平行动中的国际人道法研究——国际军事法和战争法学会国际研讨会文集》，北京：军事科学出版社，2012年版，第138页。但是，在以往的参与联合国维和行动实践中，我国军人和警察在理解和执行联合国为有关任务区制定的“交战规则”方面经常存在严重偏差，并且已经产生了极为严重的消极后果。当然，在维和行动中过度使用武力会遭致东道国武装派别的强烈反弹，反而难以实现联合国实施维持和平行动的宗旨。应当根据任务的层次性质，制定适应于不同行动的交战规则。在这个方面，美国的做法可以酌情参考。 《美国海上军事行动法指挥官手册》中就包含“交战规则”一节，称从国家要求的基准来看，战时交战规则是由国家指挥当局通过参谋长联席会议向统一的和专业司令部的指挥官宣布，以指导他们使用部队达到国家总的目标。②参见美国海军军法署、美国海军学院编：《美国海上军事行动法指挥官手册》，于世敬等译，北京：海军军事学术研究所，1993年版，第61页。

坦率而言，我军至今都没有适用于全军的交战规则，何时开火和如何开火完全建立在道义的原则基础上，缺乏可以操作的具体法律规则，各级指挥官也难以把握。我们坚持多年的“人不犯我、我不犯人、人若犯我、我必犯人”、“决不先开第一枪”之类的原则其实存在明显的规范性缺陷。一方面，如何把握“犯”的程度和标准没有明确的定量指标，在另一方面，在满足了正当和合法的条件下，先开第一枪就一定会带来负面评价吗？在这个方面已经有十分严重的教训值得汲取。2001年4月1日，美国EP3电子侦察机在我国南海专属经济区上空撞毁我战机导致我空军飞行员王伟失踪，之后美军侦察机又侵犯我领空强行在海南省陵水军用机场迫降，使我们的国际形象严重受损。造成此种被动局面的主要原因在于我们缺乏可以操作的交战规则，战备值班员遇到此类情况无法处理，只能逐级上报由总部决定。但是从美国军机发出因技术故障必须迫降的请求到强行降落之间的时间极为短暂，根本无法等到总部下达指示。当时所依据的只是内部的类似“突发情况处置规定”之类的文件，级别低，不公开，难以掌握。在另一方面，我们长期以来对“正义之师、仁义之师、威武之师、胜利之师”也有明显的曲解，只看到占据道德制高点的积极作用，没有看到武装力量就是使用暴力的，使用暴力是武装力量的本身性质所致。从本质上讲，是否实现了“正义、仁义、威武和胜利”等价值要由是否切实执行法律和履行自身义务来判断确定，换言之，依法依规开火致敌人于死地就是实现了“正义、仁义、威武和胜利”的目标，否则就完全否定了自己的价值和目标，是违法和不可接受的行为，并未实现正义、仁义、威武和胜利的目标。正如有的国内学者指出的，实际上如果正确运用交战规则将会释放军事行动的法律空间，从而使官兵得以放开手脚，正确使用武力。③参见郑杰、樊志彪：《外军交战规则法律问题研究》，《西安政治学院学报》，2013年第3期。

然而，与联合国维和军人不同，联合国维和警察在执行任务时（比如拘留、搜查和逮捕等）使用武力的场合更多，因此应当考虑维和民警的特殊情况制定专门适用于维和警察的交战规则。在联合国负责维和事务的副秘书长古根诺于2005年11月11日签发的适用于联合国利比里亚维和行动成建制警队的“交战规则”①See:United Nations Department of Peacekeeping Operations, Police Division, DPKO/CPD/2005/00843:DIRECTIVE ON DETENTION, SEARCHES AND USE OF FORCE FOR MEMBERS OF FORMED POLICE UNITS ON ASSIGNMENT WITH THE UNITED NATIONS MISSION IN LIBERIA （UNMIL）, 11, NOVEMBER 2005.中，就明确指出本交战规则不妨碍适用于该任务区维和军人的交战规则。在待命期间，应当专门组织涉及交战规则运用的演习和训练，并将交战规则制作成“口袋书”或者卡片，下发给每一名参加维和的军警人员。在执行联合国维和任务期间，如果出现违反交战规则的情况，也必须正式调查进行处理。

在参与联合国维持和平行动或者其他国际维持和平行动中如何在遵守联合国规则的前提下和外军配合，也是个重要的理论与实践问题。如何和外军协调配合，遇到有关国家军舰作出反应向参加联合演习的部队开火而其他国家军队还击，我们应该如何应对呢？这些都应当在参加国际维持和平行动之前就解决。在这个方面，美军的做法是：“参与多国军事行动将适用依国防部长命令批准的多国行动交战规则， 如果没有此规则， 将继续适用一般交战规则。如果一般交战规则中的自卫权与多国行动交战规则存在明显的冲突， 将被提交予以解决， 在解决之前， 美军将依一般交战规则展开行动。”②CJCSI 3121. 01B. Enclosure A. Appendix A of Standing Rules of Engagement/Standing Rules for the Use of Force for US，转引自李卫海：《美军交战规则体系及其军法顾问的作用》，《西安政治学院学报》，2010年第3期。美军的做法具有重要的参考和借鉴价值。

结 语

有学者指出，“适应国际范围非传统安全威胁突起的新形势，培养应对非战争性的多种军事行动的能力，是中国人民解放军创造性介入国际事务的一项重要任务”③王逸舟：《创造性介入：中国外交的短板与解决方案》，余潇枫主编：《非传统安全研究》，北京:知识产权出版社，2012年版，第116-117页。。未来我国仍然会参加包括联合国在内的国际维持和平行动。从近30年参加联合国维持和平行动的实践来看，制定适用于不同情况的“交战规则”具有突出的必要性和可行性。应当在参照国际法和联合国有关规定的前提下，以我国法律和军事法规为基础，尽快制定专门适用于中国军人和警察参加联合国维持和平行动的“交战规则”，切实做到“有法可依”和“有法必依”，进一步提高行动的合法性，增强维和作战行动的效能。

责任编辑：孙艳兰

＊本文系国家社会科学基金项目“中国参与联合国维持和平行动法律问题研究”（15BFX187）的阶段性成果。