理解和把握推进军民融合深度发展的战略部署*

杜人淮

理解和把握推进军民融合深度发展的战略部署*

杜人淮

党的十八大后，以习近平同志为核心的党中央继承发展我们党长期探索统筹经济建设与国防建设协调发展理论和实践成果，作出了加快推进军民融合深度发展的重大决策，并就加快推进军民融合深度发展进行了战略部署。新形势下，我国处在军民融合的战略机遇期，初步融合向深度融合的过渡期，实现跨越发展的关键期。加快推进军民融合深度发展，必须把军民融合发展上升为国家战略，使之成为国家意志、国家行为和国家方略；着眼国家安全和发展全局，坚持安全与发展兼顾、富国与强军统一；坚持党的领导、强化国家主导、注重融合共享、发挥市场作用、深化改革创新；加快形成全要素、多领域、高效益的军民融合深度发展格局，丰富融合形式，拓展融合范围，提升融合层次，逐步构建军民一体化的国家战略体系和能力；在国家层面加强统筹协调，坚持以军事需求为主导，全面推进国防和军队现代化；强化“四个意识”、强化改革创新、强化战略规划、强化法治保障；深化和创新形势下的双拥工作，巩固发展坚如磐石的军政军民关系。

习近平 军民融合 国家战略 总体部署 改革创新

作者杜人淮，男，国防大学政治学院教授，博士生导师，江苏省中国特色社会主义理论体系研究中心特聘研究员，法学博士（上海 200435）。

习近平总书记指出：“经济建设和国防建设的关系，是社会主义现代化建设必须正确认识和处理的重大课题。”①《习近平关于国防和军队建设重要论述选编》，北京：解放军出版社，2014年版，第94页。新中国成立以来，党高度重视经济建设与国防建设融合发展，并根据不同历史时期的国家安全和发展实际，不断探索和开拓中国特色经济建设和国防建设协调发展之路。党的十八大后，以习近平同志为核心的党中央站在党和国家事业发展全局和战略的高度，与时俱进发展我们党长期探索统筹经济建设与国防建设发展的理论和实践成果，作出了深入实施国家军民融合发展战略和加快推进军民融合深度发展重大决策，并作出了重大战略部署。

一、历史方位：军民融合的战略机遇期，初步融合向深度融合的过渡期，实现跨越发展的关键期

为增强军民融合发展时代性、针对性和有效性，党对军民融合发展的历史方位做出了判断。习近平总书记指出：“长期以来，军地各级按照党中央部署要求，在军民融合发展上积极探索实践，取得了丰硕成果，促进了经济实力和国防实力的同步增长”，但“还存在思想观念跟不上、顶层统筹统管体制缺乏、政策法规和运行机制滞后、工作执行力度不够等问题”。①《习近平在出席解放军代表团全体会议时强调： 深入实施军民融合发展战略，努力开创强军兴军新局面》，《人民日报》2015年3月13日。“军民融合整体效益与巨大潜力亟待挖掘和进一步发挥。”②《关于经济建设和国防建设融合发展的意见》，《解放军报》2016年7月22日。总之，“当前和今后一个时期是军民融合的战略机遇期，也是军民融合由初步融合向深度融合过渡、进而实现跨越发展的关键期”③《习近平主持召开中央军民融合发展委员会第一次全体会议强调：加强集中统一领导加快形成全要素多领域高效益的军民融合深度发展格局》，《人民日报》2017年6月21日。。

（一）我国军民融合发展取得较为丰硕成果，初步形成了国防建设和经济建设相互促进、协调发展的良好局面。坚持走中国特色军民融合式发展路子，是统筹经济建设与国防建设发展基本方针。新中国成立后，党和国家依据不同时期安全形势和任务，提出了一系列统筹经济建设和国防建设发展战略方针，经历了“军民兼顾、军民两用”、“积极备战、以军为主”，“军民结合、保军转民”，“两头兼顾、寓军于民”等不同阶段④杜人淮、曹超：《新中国国防工业走向军民融合深度发展的理论与实践探索》，《中国军转民》，2016年第6期。，并在党的十七大明确提出了“走中国特色军民融合式发展路子”⑤《十七大报告辅导读本》，北京：人民出版社，2007年版，第41页。战略方针。国防和军队建设军民融合发展不断向广度和深度推进。随着我国国防和军队建设逐步融入国家现代化建设体系，特别是“建立和完善军民结合、寓军于民的武器装备科研生产体系、军队人才培养体系和军队保障体系，完善国防动员体系，不断开创军民融合式发展新局面”⑥《胡锦涛总书记在庆祝中国共产党成立90周年大会上的讲话学习读本》，北京：人民出版社，2011年版，第165页。的展开，社会资源参与国防和军队建设领域、范围和程度不断拓展和深化。军民融合式体制机制、战略规划、政策制度等建设取得初步成果，相继成立中央专门委员会、国防动员委员会、军队保障社会化工作领导小组、依托国民教育培养军事人才军地联合领导小组和军民结合、寓军于民武器装备科研生产体系部级协调小组等，统筹协调军民融合发展领导管理机构和协调机制。国民经济与经济社会发展规划用单独篇章对军民融合发展做出部署，颁布实施了军民融合发展专项规划。启动了《军民融合促进法》，修改完善相关法律法规，出台了军民融合发展相关扶持措施。

（二）推动军民融合深度发展面临着比较突出的矛盾和挑战，还存在体制性障碍、结构性矛盾和政策性问题。思想观念跟不上，没有牢固树立“一盘棋”思想，存在“大利大干、小利小干、无利不干”，“愿意融别人、不愿意被别人融”，“共享别人的资源可以、分享自己的资源不行”，“我的地盘我做主”等不良倾向和问题。尚未建立完善的统筹协调军民融合发展领导管理体制和协调机制，面临着“多头提需求、分散搞对接、各自抓建设”等问题，行业分割、自成体系、职能交叉等矛盾突出。政策法规制度不健全，存在着“有要求无政策、有优惠难普惠”、“有制度不落实、有规划不执行”和“协调工作靠感情、解决问题靠关系，多做工作多吃亏”等问题，“不作为、乱作为”情况比较突出。中共中央、国务院、中央军委发布的指导我国军民融合发展纲领性文件——《关于经济建设和国防建设融合发展的意见》（以下简称《意见》）就明确指出：“推动军民融合发展还存在思想观念跟不上、顶层统筹和统管体制缺乏、政策法规和运行机制滞后、有共识难落实等突出问题，军民融合整体效益与巨大潜力亟待挖掘和进一步发挥。①《中共中央国务院中央军委印发〈关于经济建设和国防建设融合发展的意见〉》，《人民日报》2016年7月22日。

（三）必须要抓住机遇把军民融合搞得更好一些、更快一些。面对当前存在的矛盾和问题，需要抓住机遇攻坚克难、强力推进。正如习近平总书记强调的：“各有关方面一定要抓住机遇，开拓思路，在‘统’字上下功夫，在‘融’字上做文章，在‘新’字上求突破，在‘深’字上见实效，把军民融合搞得更好一些、更快一些。”②《习近平主持召开中央军民融合发展委员会第一次全体会议强调：加强集中统一领导加快形成全要素多领域高效益的军民融合深度发展格局》，《人民日报》2017年6月21日。各级党组织和政府应当把推进军民融合深度发展作为一把手工程，确实把军民融合发展统起来、抓起来、实起来，既要善于总结和利用长期探索军民融合发展的成功经验和实践成果，又要努力防范和化解各种矛盾和问题，破解和排除各种壁垒障碍，拓展新空间，探索新路子，丰富新形式，挖掘新潜力、培育新动能，取得新成果，做到应融则融、能融尽融，不断提高军民融合整体效益。

二、战略定位：把军民融合发展上升为国家战略，使之成为国家意志、国家行为和国家方略

推进军民融合深度发展，提高军民融合发展整体效益，必须将军民融合发展上升为国家战略。习近平总书记指出：“把军民融合发展上升为国家战略，是我们长期探索经济建设和国防建设协调发展规律的重大成果，是从国家发展和安全全局出发作出的重大决策，是应对复杂安全威胁、赢得国家战略优势的重大举措。”③《习近平主持召开中央军民融合发展委员会第一次全体会议强调：加强集中统一领导加快形成全要素多领域高效益的军民融合深度发展格局》，《人民日报》2017年6月21日。军民融合发展上升为国家战略，其地位作用发生了根本性变化。

（一）军民融合发展成为国家意志。国家战略是国家意志的体现，把军民融合发展上升为国家战略，充分彰显了国家意志。这就意味着推动军民融合深度发展，已不是想不想、要不要、能不能的问题，而是有条件要推动，没有条件必须创造条件也要推动。习近平总书记强调，军民融合发展“既然是国家战略，就要凝聚国家意志、举全国之力，军民同心以期推动”④《全面实施改革强军战略，坚定不移走中国特色强军之路》，《人民日报》2015年11月27日。。中央和地方各级党委政府、军队及地方企事业单位必须充分贯彻推动军民融合发展这一国家意志，积极谋划、主动作用，努力承担和履行好军民融合发展职责。

（二）军民融合发展成为国家行为。国家行为是对事关国家全局和民族整体利益的重大事项，以国家名义进行统一领导、统一筹划和整体推进。习近平总书记指出：“军民融合发展作为一项国家战略，关乎国家安全和发展全局，既是兴国之举，又是强军之策。”⑤《习近平关于深化国防和军队改革重要论述摘编》，北京：解放军出版社，2016年版，第87页。军民融合发展战略事关兴国和强军全局，直接关系到国家和中华民族整体利益，需要国家主导、统筹、引领和推动军民融合深度发展，“要在国家层面加强统筹协调”⑥《全面实施改革强军战略，坚定不移走中国特色强军之路》，《人民日报》2015年11月27日。，并以国家名义组织实施。任何单位和个人不得阳奉阴违、推诿扯皮，更不能阻挠、干扰和破坏军民融合发展。

（三）军民融合发展成为国家方略。国家方略是指导一个国家各个领域的总方略，而不是某个特定领域的方法、计谋和策略。把军民融合发展上升为国家战略，需要依据国家面临的安全与发展形势，充分发挥和综合运用经济、政治、军事、科技和文化等国家力量，筹划、指导和推进军民融合发展，从而更好地维护国家安全与发展整体利益，实现国家安全与发展总目标。这就要求把军民融合发展置于国家安全与发展全局进行筹划，而不是仅仅局限于“军转民”、“民参军”某些特定领域或业务范围，更不能弱化、矮化、虚化军民融合发展的国家战略地位。

三、总的要求：着眼安全与发展全局，坚持安全与发展兼顾、富国与强军统一

安全与发展是国家谋求的两大战略目标，富国与强军是国家建设的两大基本任务。推动军民融合深度发展，必须着眼安全与发展全局，坚持安全与发展兼顾、富国与强军统一。党的十八大提出：“坚持走中国特色军民融合式发展路子，坚持富国和强军相统一。”①《深入学习贯彻党的十八大精神军队领导干部学习文件汇编》，北京：解放军出版社，2013年版，第48页。习近平总书记强调，“要统筹经济建设和国防建设，努力实现富国和强军的统一”②《习近平关于深化国防和军队改革重要论述摘编》，北京：解放军出版社，2016年版，第94 88页。。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》（以下简称《建议》）明确了“坚持安全与发展兼顾，富国与强军统一，实施军民融合发展战略”③《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，《人民日报》2015年11月3日。的军民融合深度发展总要求。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》（以下简称《纲要》）重申“坚持发展和安全兼顾、富国和强军统一，实施军民融合发展战略的总要求”④《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，《人民日报》2016年3月18日。。

（一） 坚持总体国家安全观，站在国家发展战略全局高度推动军民融合深度发展。习近平总书记强调：“既重视发展问题，又重视安全问题，发展是安全的基础，安全是发展的条件，富国才能强兵，强兵才能卫国。”⑤《坚持总体国家安全观走中国特色国家安全道路》，《人民日报》2014年4月16日。“要准确把握国家安全形势变化新特点新趋势，坚持总体国家安全观，走出一条中国特色国家安全道路。”⑥《习近平主持召开中央国家安全委员会第一次会议强调：坚持总体国家安全观，走中国特色国家安全道路》，《人民日报》2014年4月16日。谋划和推动军民融合发展，不能片面强调或单纯追求国防安全、军事安全等传统安全，必须坚持总体国家安全观，在集传统安全和非传统安全一体的国家安全体系中推动军民融合发展，“军队要服从整个的国家布局，国家布局要充分考虑国防建设”⑦《习近平关于深化国防和军队改革重要论述摘编》，北京：解放军出版社，2016年版，第94 88页。。《意见》明确指出：“要坚持总体国家安全观，站在发展战略全局高度，全面深化各领域改革，进一步把国防和军队建设融入经济社会发展体系，把经济布局调整同国防布局完善有机结合起来，不断提高经济建设和国防建设融合发展水平。”⑧《中共中央国务院中央军委印发〈关于经济建设和国防建设融合发展的意见〉》，《人民日报》2016年7月22日。

（二）促进经济建设和国防建设协调发展、平衡发展、兼容发展。经济建设是国防建设基础和基本依托，国防建设发展和国防实力提升离不开经济建设；国防建设能为经济建设提供安全保障，对经济社会发展具有拉动和促进作用。推动军民融合深度发展，“要坚持问题牵引，拿出思路举措，以强烈的责任担当推动问题的解决，正确把握和处理经济建设和国防建设的关系，使两者协调发展、平衡发展、兼容发展”⑨《习近平在出席解放军代表团全体会议时强调：深入实施军民融合发展战略，努力开创强军兴军新局面》，《人民日报》2015年3月13日。。“军队要遵循国防经济规律和信息化条件下战斗力建设规律，自觉将国防和军队建设融入经济社会发展体系。地方要注重在经济建设中贯彻国防需求，自觉把经济布局调整同国防布局完善有机结合起来。”①《习近平关于全面深化改革论述摘编》，北京：中央文献出版社，2014年版，第125页。为了促进经济建设和国防建设协调发展、平衡发展、兼容发展，需要全面深化政治、经济、社会、文化、国防等体制机制改革，健全完善相关政策制度体系，创新军民融合发展模式，不断提升军民融合发展水平和质量效益，从而“最大程度凝聚军民融合发展合力，发挥好军民融合对国防建设和经济社会发展的双向支撑拉动作用，实现经济建设和国防建设综合效益最大化”②《习近平主持召开中央军民融合发展委员会第一次全体会议强调：加强集中统一领导加快形成全要素多领域高效益的军民融合深度发展格局》，《人民日报》2017年6月21日。。《意见》明确要求：“坚持发展和安全兼顾、富国和强军统一，深化改革，统筹谋划，协同推进，健全体制机制，完善政策法规，创新发展模式，提升融合水平，促进经济建设和国防建设协调发展、平衡发展、兼容发展。”③《中共中央国务院中央军委印发〈关于经济建设和国防建设融合发展的意见〉》，《人民日报》2016年7月22日。

四、基本原则：坚持党的领导、强化国家主导、注重融合共享、发挥市场作用、深化改革创新

军民融合深度发展需要遵循一定的基本准则和规范，即基本原则。习近平总书记强调，军民融合发展“要发挥我国社会主义制度能够集中力量办大事的政治优势，坚持国家主导和市场运作相统一，综合运用规划引导、体制创新、政策扶持、法治保障以及市场化等手段，最大程度凝聚军民融合发展合力”④《习近平主持召开中央军民融合发展委员会第一次全体会议强调：加强集中统一领导加快形成全要素多领域高效益的军民融合深度发展格局》，《人民日报》2017年6月21日。，也就是要坚持党的领导、强化国家主导、注重融合共享、发挥市场作用、深化改革创新，《意见》明确将这几方面确立为军民融合发展必须遵循的基本原则。

（一）坚持党的领导。加快推进军民融合深入发展，是我们党作出的重大决策。只有坚持党的领导，由党总揽全局，才能更好地贯彻党的决策，统一全国人民意志，确保军民融合发展正确方向。对此，《意见》强调：“党的领导是中国特色社会主义制度的最大优势，是推进经济建设和国防建设融合发展的根本政治保证。必须发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，全面加强党对军民融合发展工作的领导，确保党的路线方针政策和决策部署贯彻落实到军民融合发展的各领域全过程。”⑤《中共中央国务院中央军委印发〈关于经济建设和国防建设融合发展的意见〉》，《人民日报》2016年7月22日。

（二）强化国家主导。军民融合发展是国家战略，体现了国家意志，只有发挥国家主导作用，才能更好地解决军民融合发展中的条块分割、各自为政、自行其是等体制机制问题，确保全国上下和各行各业一盘棋，才能有效解决军民融合发展中的制度体系不配套、不合理和不完善等矛盾和问题，确保军民融合发展稳步有序推进。对此，《意见》强调：“要牢固确立国家在经济建设和国防建设融合发展中的主导地位，加强军地各领域各部门各层级的统筹协调，综合运用规划引导、体制创新、政策扶持、法治保障等手段，最大程度凝聚经济建设和国防建设融合发展合力。”⑥《中共中央国务院中央军委印发〈关于经济建设和国防建设融合发展的意见〉》，《人民日报》2016年7月22日。

（三） 注重融合共享。军民融合发展的实质，就是要破除军民二元分离格局，在军民建设前期规划、过程实施、成果应用和效果评价等全过程，加强军地协调、需求对接，实现军民建设资源、活动、成果等深度融合和共享互通。对此，《意见》强调：“要主动适应、把握和引领经济发展新常态，深入实施军民融合发展战略，全面落实新形势下军事战略方针和改革强军战略，加强军地协调、需求对接，在经济建设中贯彻国防需求，在国防建设中合理兼顾民用需要，促进要素交流融合，提高资源共享程度。”⑦《中共中央国务院中央军委印发〈关于经济建设和国防建设融合发展的意见〉》，《人民日报》2016年7月22日。

（四）发挥市场作用。推动军民融合发展需要发挥市场有效配置资源作用，通过市场纽带，借助供求机制、价格机制和竞争机制等市场机制，引导社会资源和力量更好服务国防和军队建设，引导国防资源和成果更好支援经济社会建设，促进军民资源优化配置，提高军民融合发展水平、质量和效益。为此，《意见》强调：“要注重运用市场手段优化军地资源配置，积极引导经济社会领域的多元投资、多方技术、多种力量更好服务国防建设，促进国防建设成果更好服务经济社会发展，实现经济建设和国防建设综合效益最大化。”①《习近平主持召开中央军民融合发展委员会第一次全体会议强调加强集中统一领导加快形成全要素多领域高效益的军民融合深度发展格局》，《人民日报》2017年6月21日。

（五）深化改革创新。改革是发展第一动力，创新是促进发展强劲动力，因此“推进军民融合深度发展，根本出路在改革创新。要以扩大开放、打破封闭为突破口，不断优化体制机制和政策制度体系，推动融合体系重塑和重点领域统筹”②《习近平主持召开中央军民融合发展委员会第一次全体会议强调加强集中统一领导加快形成全要素多领域高效益的军民融合深度发展格局》，《人民日报》2017年6月21日。。目前，我国军民融合发展还面临诸多体制性障碍、结构性矛盾、政策性问题，严重影响和掣肘我国军民融合发展的深入推进和质量效益。为此，我们必须全面深化改革，大胆锐意创新，着力解决影响和制约我国推进军民融合发展的各种矛盾和障碍。为此，《意见》强调：“要打破思维定势和利益藩篱，着力解决制约经济建设和国防建设融合发展的体制性障碍、结构性矛盾、政策性问题，建立健全有利于军民深度融合发展的组织管理体系、工作运行体系、政策制度体系。”③《中共中央国务院中央军委印发〈关于经济建设和国防建设融合发展的意见〉》，《人民日报》2016年7月22日。

五、目标任务：加快形成全要素、多领域、高效益的军民融合深度发展格局，丰富融合形式、拓展融合范围、提升融合层次，逐步构建军民一体化的国家战略体系和能力

推动军民融合深度发展，需要以明确而具体的目标任务为指向和牵引。党的十八大以来，习近平总书记不仅指明了我国军民融合深度发展的奋斗目标和指向，而且阐明了我国军民融合深度发展具体任务和要求，强调“今后一个时期军民融合发展，总的是要加快形成全要素、多领域、高效益的军民融合深度发展格局，丰富融合形式，拓展融合范围，提升融合层次”④《习近平在出席解放军代表团全体会议时强调：深入实施军民融合发展战略，努力开创强军兴军新局面》，《人民日报》2015年3月13日。，“逐步构建军民一体化的国家战略体系和能力”⑤《习近平主持召开中央军民融合发展委员会第一次全体会议强调加强集中统一领导加快形成全要素多领域高效益的军民融合深度发展格局》，《人民日报》2017年6月21日。。《意见》明确了“十三五”的目标任务，“到2020年，经济建设和国防建设融合发展的体制机制更加成熟定型，政策法规体系进一步完善，重点领域融合取得重大进展，先进技术、产业产品、基础设施等军民共用协调性进一步增强，基本形成军民深度融合发展的基础领域资源共享体系、中国特色先进国防科技工业体系、军民科技协同创新体系、军事人才培养体系、军队保障社会化体系、国防动员体系。⑥《中共中央国务院中央军委印发〈关于经济建设和国防建设融合发展的意见〉》，《人民日报》2016年7月22日。从而使目标定位和任务要求更明确、更具体、更科学和更具操作性。

（一）加快形成全要素、多领域、高效益的军民融合深度发展格局。军民融合深度发展格局中的三个方面各自既有特定内涵和发展要求，又是内在统一的有机整体。全要素军民深度融合，就是要实现国防和军队建设与经济社会建设各关联要素之间的深度渗透和密切交融，重点是要促进军民技术、人才、资金、信息等要素交流。⑦《中共中央国务院中央军委印发〈关于经济建设和国防建设融合发展的意见〉》，《人民日报》2016年7月22日。多领域军民深度融合，就是要在军民两大建设系统中有交集且可相互开放、共享互动领域实现深度渗透和密切交融，不仅要进一步推进重点领域军民深度融合，更要高度重视新兴领域军民深度融合，“基础设施建设和国防科技工业、武器装备采购、人才培养、军队保障社会化、国防动员等领域军民融合潜力巨大，要强化资源整合力度，盘活用好存量资源，优化配置增量资源，发挥军民融合深度发展的最大效益”，“海洋、太空、网络空间等领域军民共用性强，要在筹划设计、组织实施、成果使用全过程贯彻军民融合理念和要求，抓紧解决好突出问题，加快形成多维一体、协同推进、跨越发展的新兴领域军民融合发展格局”。①《习近平主持召开中央军民融合发展委员会第一次全体会议强调加强集中统一领导加快形成全要素多领域高效益的军民融合深度发展格局》，《人民日报》2017年6月21日。《意见》特别强调了八大重点领域军民深度融合，即“需要加强基础领域统筹、加强产业领域统筹、加强科技领域统筹、加强教育资源统筹、加强社会服务统筹、强化应急和公共安全统筹、统筹海洋开发和海上维权、维护国家海外利益”②《中共中央国务院中央军委印发〈关于经济建设和国防建设融合发展的意见〉》，《人民日报》2016年7月22日。。高效益军民深度融合，就是要以最低的资源投入，最大限度地获得军事、经济、社会等多重产出。为此，需要把军民融合发展纳入国家总体战略谋划、统筹和实施，特别是“要把军民融合发展战略和创新驱动发展战略有机结合起来，加快建立军民融合创新体系”，还有必要“强化督导评估，形成军民融合发展的鲜明导向和评价标准规范”③《习近平主持召开中央军民融合发展委员会第一次全体会议强调加强集中统一领导加快形成全要素多领域高效益的军民融合深度发展格局》，《人民日报》2017年6月21日。。

（二）不断丰富融合形式，拓展融合范围，提升融合层次。推动军民融合深度发展，就必须不断丰富融合形式、拓展融合范围、提升融合层次。丰富融合形式，就是要立足我国国情军情，依据不同领域、行业和要素等特点要求，深入探索各种行之有效融合形式。既要丰富“军转民”形式，也要丰富“民转军”形式；既要丰富“民参军”形式，也要丰富“军参民”形式，同时还需探索完善军民共建共享、军民功能互嵌、军民互动转化和军民优化重组等多种融合实现形式。拓展融合范围，就是“要拓展军民融合的领域和范围，积极推进国防经济和社会经济、军用技术和民用技术、部队人才和地方人才兼容发展”④《为实现伟大的中国梦提供坚强力量保证》，《解放军报》2013年1月1日。。把军民融合发展由过去注重武器装备科研生产、军队人才培养、军队保障和国防动员等传统领域，不断向海洋、太空、网络空间、生物、新能源等新兴领域拓展，并不断向基础设施、经济、文化、社会、科技、教育、生态等更为广阔领域延伸。提升融合层次，就是要由技术、产品、项目层次融合上升到体制机制、战略规划和政策法规等制度层次融合；由企业微观层次融合上升到产业、区域宏观层次融合，进而上升到国家宏观层次融合；由板块式、机械式融合上升到系统性、一体化融合。

（三）逐步构建军民一体化的国家战略体系和能力。国家战略体系是一系列国家战略构成的有机整体，国家战略能力是国家组织、协调和运用国内外战略资源和战略力量，预防和应对各种重大威胁，维护和拓展国家利益的能力，国家战略体系和国家战略能力建设直接攸关国家兴衰、民族荣辱、人民祸福。习近平总书记强调：“推进军民融合深度发展，必须立足国情军情，走出一条中国特色军民融合路子，把军民融合发展理念和决策部署贯彻落实到经济建设和国防建设全领域全过程。”⑤《习近平主持召开中央军民融合发展委员会第一次全体会议强调加强集中统一领导加快形成全要素多领域高效益的军民融合深度发展格局》，《人民日报》2017年6月21日。这要求国家战略体系建设，不仅要把军民融合发展上升为国家战略，丰富国家战略体系内容，而且要求国家其它战略（如创新驱动发展战略、京津冀协同发展战略、长江经济带发展战略、人才强国战略、海洋强国战略、网络强国战略、制造强国战略等）的筹划设计、制定实施、效果评价等全过程，都要全面贯彻军民融合深度发展理念和要求，并最终构建军民一体化国家战略体系；要求国家战略能力建设，必须将国家各种相互关联的军民力量聚合成军民一体国家战略力量，充分发挥军民融合总体增效功能，形成维护国家战略利益强大合力。

六、发展基点：在国家层面加强统筹协调，坚持以军事需求为主导，全面推进国防和军队现代化

随着武器装备技术水平和复杂程度的提高，军民融合发展是解决国防和军队建设费用迅速攀升，资源瓶颈压力不断加大的必然举措，其直接动因就是以最低的稀缺资源消耗最大限度地保障国防和军队建设发展需要。因而，军民融合发展是国防和军队现代化建设题中之义。习近平总书记强调：“要在国家层面加强统筹协调，发挥军事需求主导作用，更好把国防和军队建设融入国家经济社会发展体系。”①《习近平关于全面深化改革论述摘编》，北京：中央文献出版社，2014年版，第123页。必须将军民融合发展重要基点或根本落脚点放在全面推进国防和军队现代化上。

（一）坚持发扬走中国特色军民融合式发展路子的国防和军队建设基本经验。习近平总书记指出：“在国防和军队建设长期实践中，我们不仅取得了举世瞩目的伟大成就，也积累了十分丰富的建军治军经验，我们要认真总结归纳，进一步完善提高。”②《习近平关于国防和军队建设重要论述选编》，北京：解放军出版社，2014年版，第20页。并将坚持走中国特色军民融合式发展路子作为国防和军队建设基本经验十个方面基本经验之一。这也是在我党我军历史上首次明确了军民融合发展是我国国防和军队建设基本经验。革命战争时期，我们党和军队坚持密切团结群众、紧紧依靠群众，按照军民结合、军民一致要求建设军队，克服了前进道路上艰难险阻，最后赢得革命战争伟大胜利。社会主义建设时期，我们党和军队依据我国具体国情军情，不断探索和完善军民融合发展道路，实现了国防和军队建设跨越式发展。当前，实现党在新形势下的强军目标，全面推进国防和军队现代化建设，需要依据国防和军队建设新形势、新目标和新任务，坚持和发扬走中国特色军民融合式发展路子基本经验，不断增强我国军事实力，加快建成世界一流军队。

（二）坚持把推进军民融合深度发展作为新形势下强军兴军重要战略任务。习近平总书记指出：“全军要认真贯彻党中央和中央军委决策部署，以党在新形势下的强军目标为引领，贯彻新形势下军事战略方针，深入推进政治建军、改革强军、依法治军，坚定信心，狠抓落实，开创强军兴军新局面。”③《习近平在视察第13集团军时强调：深入推进政治建军改革强军依法治军坚定信心狠抓落实开创强军兴军新局面》，《解放军报》2016年1月8日。军民融合发展也是新形势下政治建军、改革强军、依法治军的题中之义。政治建军是我军的立军之本，要“积极推进政治工作思维理念、运行模式、指导方式、方法手段创新，提高政治工作信息化、法治化、科学化水平，形成全方位、宽领域、军民融合的政治工作格局，增强政治工作主动性和实效性。”并已把形成军民融合的政治工作格局写入《关于新形势下军队政治工作若干问题的决定》④《〈关于新形势下军队政治工作若干问题的决定〉要点释义》，《解放军报》2015年2月9日。。改革强军是设计和塑造军队未来的战略之举，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次通过党的决定对深化国防和军队改革作出专门部署，明确了深化军队体制编制调整改革、推进军队政策制度调整改革和推动军民融合深度发展的改革任务，推动军民融合深度成为三大改革任务之一，⑤《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，北京：人民出版社，2013年版，第55-57页。《中央军委关于深化国防和军队改革的意见》还就推动军民融合深度发展作出了更加明确具体部署。依法治军、从严治军是强军之基，《关于全面依法治国若干重大问题的决定》强调“加强军民融合深度发展法治保障”⑥《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，《人民日报》2014年10月29日。。军民融合法治建设成为依法治军的内在要义。

（三）坚持把更加注重军民融合作为新形势下军队建设重要战略指导。新形势下，为了全面推进国防和军队现代化，党确立了更加注重聚焦实战，更加注重创新驱动，更加注重体系建设，更加注重集约高效，更加注重军民融合的军队建设战略指导，军民融合成为战略指导之一。军队建设各方面都要抓好落实军民融合，做到“应融则融、能融尽融”。海军建设“要深化海上作战问题研究，细化完善有关作战方案和计划。要逐步完善战场布局，贯彻三军一体、军民融合的思路，提高建设和利用效益”①《习近平关于国防和军队建设重要论述选编》，北京：解放军出版社，2015年版，第29页。。战区建设要“推进基础建设和重要领域军民深度融合，构建具有时代特色、符合战区特点的军民融合新格局”②《习近平在视察南京军区机关时强调：贯彻全军政治工作会议精神，扎实推进依法治军从严治军》，《人民日报》 2014年12月16日。。“战略支援部队全体官兵要坚持体系融合、军民融合，努力在关键领域实现跨越发展，高标准高起点推进新型作战力量加速发展、一体发展，努力建设一支强大的现代化战略支援部队。”③《陆军领导机构火箭军战略支援部队成立大会在京举行，习近平向中国人民解放军陆军火箭军战略支援部队授予军旗并致训词》，《人民日报》2016年1月2日。“要扭住军民融合不放松，善于在社会主义市场经济条件下发挥举国体制优势，统筹各方面力量资源，不断拓展融合深度和广度，构建一体化的国家战略能力。”④《习近平在视察战略支援部队机关时强调：担负历史重任，瞄准世界一流，勇于创新超越，努力建设一支强大的现代化战略支援部》，《人民日报》2016年8月30日。联勤保障部队建设“要锐意改革创新，大力推进改革，优化制度机制，提高管理科学化水平，培养高素质新型人才，推动军民深度融合发展”⑤《中央军委联勤保障部队成立大会在京举行，习近平向武汉联勤保障基地和各联勤保障中心授予军旗并致训词》，《人民日报》2016年9月14日。。装备建设“要坚持军民融合深度发展，结合深化改革，加快建立推动军民融合发展的统一领导、军地协调、需求对接、资源共享机制，扎实推动国防科技和武器装备军民融合深度发展。”创新是发展第一动力，“要把军队创新纳入国家创新体系，大力开展军民协同创新，探索建立有利于国防科技创新的体制机制，推进军民融合深度发展”⑥《习近平在出席解放军代表团全体会议时强调：全面实施创新驱动发展战略，推动国防和军队建设实现新跨越》，《人民日报》2016年3月14日。。

七、重要抓手：强化“四个意识”、强化改革创新、强化战略规划、强化法治保障

习近平总书记针对军民融合发展存在和面临的矛盾问题，强调“要加强集中统一领导，贯彻落实总体国家安全观和新形势下军事战略方针，突出问题导向，强化顶层设计，加强需求统合，统筹增量存量，同步推进体制和机制改革、体系和要素融合、制度和标准建设”⑦《习近平主持召开中央军民融合发展委员会第一次全体会议强调：加强集中统一领导加快形成全要素多领域高效益的军民融合深度发展格局》，《人民日报》2017年6月21日。。为此，《意见》强调要“牢固树立‘一盘棋’思想，强化‘四个意识’、强化改革创新、强化战略规划、强化法治保障”⑧《中共中央国务院中央军委印发〈关于经济建设和国防建设融合发展的意见〉》，《人民日报》2016年7月22日。，增强军民融合发展思想自觉和行动自觉，破除军民融合发展思想障碍、体制壁垒、利益藩篱等。要以此为抓手，抓牢抓实抓出成效。

（一）强化“四个意识”。军民融合发展上升为国家战略，是兴国之举、强军之策，必须强化政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识。“只有增强政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，自觉在思想上政治上行动上同以习近平同志为总书记的党中央保持高度一致，才能使我们党更加团结统一、坚强有力，始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心。”①《中共中央政治局召开会议审议〈中央政治局常委会听取和研究全国人大常委会、国务院、全国政协、最高人民法院、最高人民检察院党组工作汇报和中央书记处工作报告的综合情况报告〉》，《人民日报》2016年1月30日。必须坚定正确政治方向，自觉站在政治高度认识和谋划军民融合发展，自觉运用马克思主义立场、观点、方法和党的创新理论指导和推动军民融合发展；必须树立“一盘棋”思想，自觉站在党和国家大局筹划和推进军民融合发展，确保党和国家推进军民融合发展政令畅通；必须加强党对军民融合发展领导，自觉维护以习近平同志为核心的党中央权威，自觉学习践行习近平治国理政新理念、新思想、新战略，自觉贯彻落实党的军民融合发展决策部署；必须牢固坚持党的路线、方针、政策，特别是党的十八大以来的重要精神，确保军民融合发展的正确方向。

（二）强化改革创新。我国军民二元分离格局尚未打破，“不愿融”、“融不进”、“融不深”和“融不好”等现象较突出。习近平总书记强调：要“打破军民二元分离结构，推动军民融合发展，要着力解决制约军民融合发展的体制机制问题，努力构建统一领导、军地协调、顺畅高效的组织管理体系，国家主导、需求牵引、市场运作相统一的工作运行体系，系统完备、衔接配套、有效激励的政策制度体系”②《全面实施改革强军战略，坚定不移走中国特色强军之路》，《人民日报》2015年11月27日。。“要优化军民融合发展的制度环境，坚决拆壁垒、破坚冰、去门槛，加快调整完善市场准入制度，从政策导向上鼓励更多符合条件的企业、人才、技术、资本、服务等在军民融合发展上有更大作为。”③《习近平在出席解放军代表团全体会议时强调：全面实施创新驱动发展战略，推动国防和军队建设实现新跨越》，《人民日报》2016年3月14日。建立健全国家和省（自治区、直辖市）军民融合领导机构，努力“形成推动军民融合深度发展的统一领导、上下联动、横向统筹和各方协调的格局”④《全面实施改革强军战略，坚定不移走中国特色强军之路》，《人民日报》2015年11月27日。，为贯彻落实党中央决策部署提供坚强组织保障。目前，国家成立了由习近平同志任主任的中央军民融合发展委员会，各省（区、市）按中央部署设置军民融合发展领导机构，完善职能配置和工作机制。要强化政府统筹协调保障军民融合发展的主导作用，发挥好规划引导、体制创新、政策扶持、法治保障等功能，按研究提出、分析论证、归口上报、综合平衡、审核确定、落实反馈的程序，建立军地需求对接机制；军地双方明确需求报送归口部门，规范对接内容和程序，建立联合工作机制⑤《中共中央国务院中央军委印发〈关于经济建设和国防建设融合发展的意见〉》，《人民日报》2016年7月22日。；同时发挥市场机制作用，着力提高军民资源配置效率。要健全完善军民融合发展政策制度，深入推进相关政策制度改革创新，努力构建系统完备、衔接配套、有效激励的政策制度体系，充分调动军民军地各个方面的主动性、积极性和创造性；⑥《以改革创新精神开拓国防和军队建设新局面，为实现党在新形势下的强军目标而努力奋斗》，《人民日报》2014年3月12日中央和地方财政部门按事权划分，落实军民融合发展资金保障，健全完善配套政策。同时，军地要联合组织实施一批具有战略性、基础性、公益性的重大工程，着力推出一批军民融合重大项目和举措；打造一批军民融合创新示范区，形成可推广、可复制、可持续的新路径新模式，促进国防经济和地方经济深度融合。⑦《中共中央国务院中央军委印发〈关于经济建设和国防建设融合发展的意见〉》，《人民日报》2016年7月22日。

（三）强化战略规划。推动军民融合深度发展，必须健全完善军民融合发展战略规划。“十二五”时期，我国就将“推进军民融合式发展”纳入“十二五”规划纲要作了专门部署，并颁布实施了《统筹经济建设与国防建设“十二五”规划》，国防科技工业等领域也制定实施军民融合发展专门规划，但规划的刚性和执行力不强，存在有规划不执行、有指标不落实等问题，影响了军民融合发展效力和效益。“十三五”时期，我国继续把“推进军民深度融合发展”纳入国家“十三五”规划纲要进行专门部署，军地规划主管部门组织编制了《经济建设与国防建设融合发展“十三五”规划》专项规划，国防科技工业、军队等相关部门和各省（自治区、直辖市）都编制了军民融合发展专门规划。为了增强军民融合发展规划效力，需将军民融合深度发展有机纳入国家规划管理体系和军队建设规划计划体系，搞好军地相关规划计划协调衔接，并“拿出可行办法推动规划落实，加强督导检查、建立问责机制，强化规划刚性约束和执行力”①《习近平在出席解放军代表团全体会议时强调：全面实施创新驱动发展战略，推动国防和军队建设实现新跨越》，《人民日报》2016年3月14日。。

（四）强化法治保障。推动军民融合深度发展，必须强化法治保障，解决“不作为”和“乱作为”等现象。习近平总书记指出：“推进军民融合深度发展，要善于运用法治思维和法治方式推动工作，发挥好法律法规的规范、引导、保障作用，加快推进军民融合相关法律法规立改废释工作”，要“抓紧制定完善军民融合方面的法规制度”。②《全面实施改革强军战略 坚定不移走中国特色强军之路》，《人民日报》2015年11月27日。《关于全面依法治国若干重大问题的决定》对加强军民融合深度发展法治保障作出 部署后，军民融合发展法治建设加快推进，《纲要》强调要“推进军民融合发展立法”；《中央军委关于深化国防和军队改革的意见》要求健全军民融合发展法规制度和创新发展机制③《中央军委关于深化国防和军队改革的意见》，《人民日报》2016年1月2日；《关于深化国防和军队改革期间加强军事法规制度建设的意见》把军民融合深度发展明确为重点领域立法。《意见》还就加强军民融合发展法治保障做出具体部署：加快推进军民融合发展综合性法律立法，清理现行法规制度，修订完善交通、信息、测绘基础设施等领域法律法规和标准规范；建立完善安全审查和监管制度，防范和控制国家安全风险；加强考查督导，建立问责机制，加大规划实施、政策落实、项目建设监管力度，建立健全规划、项目、投资、绩效评估体系，强化规划刚性约束和执行力。④《中共中央国务院中央军委印发〈关于经济建设和国防建设融合发展的意见〉》，《人民日报》2016年7月22日。为此，需加快《军民融合促进法》立法进程，尽快颁布实施，做好相关法律法规立、改、废、释工作，加快形成军民融合发展法治体系。⑤杜人淮：《加强军民融合深度发展法治保障》，《解放军报》2015年1月12日。

八、力量支撑：深化和创新新形势下的双拥工作，巩固发展坚如磐石的军政军民关系

军民融合深度发展需要军队和地方的精诚团结和密切协作，离不开地方各级党委和政府大力支持和积极参与。习近平总书记指出：“军政军民团结是我军特有的政治优势。……全党全军全国各族人民要大力弘扬军爱民、民拥军的光荣传统，巩固发展坚如磐石的军政军民关系，为实现中国梦强军梦凝聚强大力量。”⑥《习近平在出席解放军代表团全体会议时强调：深入实施军民融合发展战略，努力开创强军兴军新局面》，《人民日报》2015年3月13日。强调“双拥运动是我党我军我国人民特有的优良传统和政治优势。……我们正在推进军民融合发展工作，需要双拥工作为此打下扎实基础”⑦《习近平在会见全国双拥模范代表时强调：坚持军地合力军民同心全面提高双拥工作水平》，《人民日报》2016年7月30日。。

（一）努力发挥双拥工作对推进军民融合发展的基础作用。习近平总书记指出：“双拥工作是联系军地之间的桥梁和纽带，有助于充分发挥军地双方优势，推动技术、人才、信息、设施等要素交流，有效盘活军地资源，促进军民融合深度发展，不仅能产生直接的军事效益，还会带来巨大经济和社会效益，有力服务经济建设这个中心。”①《习近平在会见全国双拥模范代表时强调：坚持军地合力军民同心全面提高双拥工作水平》，《人民日报》2016年7月30日。因而，必须发挥好双拥工作的基础作用。通过双拥工作凝聚军民融合发展思想共识，增强全体军民的思想认同，并转化为行动自觉；通过双拥工作为军民融合发展提供精神动力，深入开展爱国主义教育和全民国防教育，激发军民热爱国防和自觉投身军民融合发展实践活动；通过双拥工作奠定军民融合发展社会基础，深入开展双拥工作密切军政军民团结，使军民融合发展得到社会各界广泛支持，形成人人知晓、人人关注、人人参与的良好局面，同心协力做好军民深度融合这篇大文章；通过双拥工作营造军民融合发展有利条件和环境，为促进国防建设与经济建设协调互动发展提供有力支持。

（二）防范双拥工作中出现制约军民融合发展的消极因素。习近平总书记强调：“军政军民团结是实现富国和强军相统一的重要政治保障。要弘扬拥政爱民、拥军优属的光荣传统，开展军民共建与和谐创建活动。”②《习近平关于国防和军队建设重要论述选编》，北京：解放军出版社，2014年版，第96页。推进军民融合发展的改革强军实践，需要地方各级党委政府和企事业单位广泛支持，坚持通过双拥工作排除军民融合发展中的障碍，使军民融合发展顺利展开，最大限度地降低军民融合发展风险和成本。为此，必须防范淡化、弱化、曲化拥政爱民、拥军优属错误倾向和消极行为。当前，市场经济条件下利益关系复杂多样，体制机制改革和相关配套政策滞后，需求提报和对接机制尚不健全完善，法治建设和依法监督问责制度缺失，双拥工作中容易出现某些消极因素。比如，拥军方面少数单位存在礼节性拥军、功利性拥军、应急性拥军、象征性拥军、应付性拥军等问题；优属方面个别单位存在不关注军属、不关心军属、不优待军属、不热心优属、不尽心优属等问题；拥军优属政策制度方面部分单位有政策不落实、有法规不执行等问题。这必将影响和制约军民融合深度发展，需要加以防范和克服。

（三）继续深化和创新助力军民融合深度发展的双拥工作。习近平总书记强调：“要深入做好新形势下‘双拥’工作，加强国防教育，健全国防动员体制机制。各级党委和政府要支持军队建设和改革，配合军队完成多样化军事任务，为实现强军目标提供有力保障。”③《习近平关于全面深化改革论述摘编》，北京：中央文献出版社，2014年版，第125页。为发挥双拥工作助力军民融合深度发展的积极作用，既要继续弘扬双拥工作的优良传统，又要深化和创新双拥工作，活跃双拥工作形式，丰富双拥工作内容，提升双拥工作层次，提高双拥工作效果。健全完善双拥工作组织管理体制和运行机制，把各级双拥工作有机地融入各级军民融合发展组织管理体系。处理好各级党委议军会、双拥领导小组与各级军民融合领导机构关系；处理好各级军民融合发展办公室与双拥办公室关系；处理好双拥成员单位联络会议、军地联席会、军地合署办公与各级军民融合发展军地联合工作机制关系。适应军事战略方针调整和军队改革发展要求，推动科技拥军、人才拥军等活动，着力解决军队急需的科技、人才等。确保“2020年前要在……推动军民融合发展等方面改革上取得重要成果，……中央和国家机关、地方各级党委和政府以及有关方面要强化国防意识，一如既往关心和支持国防和军队建设，积极配合完成跨军地的改革任务，自觉把经济布局调整同国防布局完善有机结合起来。”④《习近平在中共中央政治局第三十四次集体学习时强调：坚持党在新形势下的强军目标，努力建设巩固国防和强大军队》，《人民日报》2016年7月28日。

责任编辑：凌 雁

＊本文系国家社会科学基金项目“国防工业发展的军民融合战略研究”（12BJY077）、江苏省社会科学基金项目“经济与国防协调研究”（16WTB005）、江苏省军民融合发展办公室重点项目“江苏省军民融合深度发展‘十三五’规划”（16WTA001）的阶段性成果。