新型职业农民教育培训的政策经验与创新

张胜军　徐朝晖

摘要：近年来，我国新型职业农民教育培训在快速发展过程中，形成了一些宝贵的政策经验。这些政策经验彰显了我国新型职业农民教育培训的亮点和特色。总结和分析这些政策经验，对推进我国新型职业农民教育培训的深入发展具有强烈的现实意义。

关键词：新型职业农民；教育培训政策；政策经验

作者简介：张胜军（1965-），男，湖北黄梅人，江苏理工学院教育学院农村职业教育研究所教授，教育学博士，研究方向为农村教育、职业教育、教育政策；徐朝晖（1968-），男，江西景德镇人，江苏理工学院教育学院副教授，研究方向为教育基本理论。

基金项目：2014年度教育部人文社会科学研究规划基金项目“苏南地区新型职业农民培训的实证研究”（编号：14YJA880097），主持人：张胜军；2016年度教育部人文社会科学研究规划基金项目“新型职业农民培育的职业教育培训支持体系建设研究”（编号：16YJA880028），主持人：马建富。

教育事业发展与教育政策之间具有内在联系。在国家政策指引与支持下，近年来，我国新型职业农民教育培训得到了快速发展。并形成了一些彰显我国新型职业农民教育培训发展特色的政策经验。总结这些政策经验对进一步完善我国新型职业农民教育培训政策体系建设，推动新型职业农民教育培训的发展具有强烈的现实意义。有鉴于此，本文在简要的政策回顾基础上，重点对我国新型职业农民教育培训的政策经验与创新做出总结和分析。

一、对我国新型职业农民教育培训政策沿革的简要回顾

本文所指“新型职业农民教育培训政策”主要包括两种类型的政策：一是专题性的新型职业农民教育培训政策；二是以“农业”“农村”“农村职业教育”“农村实用人才”等为主题词的非专题性的新型职业农民教育培训政策。自2012年中央一号文件首次明確提出新型职业农民培育的政策要求以来，各级党委和政府陆续出台了一系列新型职业农民教育培训政策。

2012年中央一号文件提出，要“依靠科技创新驱动，引领现代农业建设”，要“大力培育新型职业农民”；同年，农业部印发了《新型职业农民培育试点工作方案》（农文发农办科[2012]56号），决定在全国范围内开展形成职业农民培训的试点工作。

2013年中央一号文件提出，要“加大专业大户、家庭农场经营者培训力度”；2013年印发的《农业部办公厅关于新型职业农民培育试点工作的指导意见》（农办科[2013]36号），在总结全国各地新型职业农民培育试点工作的基础上，对新型职业农民培育的意义、类型、目标、重点、教育培训的制度安排、扶持政策等，做出了具体规定：同年，农业部在《关于加强农业广播电视学校建设加快构建新型职业农民教育培训体系的意见》（农科教发[2013]7号）中明确提出，要构建“一主多元”的新型职业农民培训体系。

2014年中央一号文件强调，要“加大对新型职业农民和新型农业经营主体领办人的教育培训力度”；2014年国务院印发了《关于加快发展现代职业教育的决定》（国发[2014]19号）。《决定》指出：“服务国家粮食安全保障体系建设，积极发展现代农业职业教育，建立公益性农民培养培训制度，大力培养新型职业农民。”同年，教育部办公厅、农业部办公厅联合印发了《中等职业学校新型职业农民培养方案（试行）》（教职成厅[2014]1号），对新型职业农民的培养培训工作提出了具体的政策要求。

2015年中央一号文件进一步指出，要“积极发展农业职业教育，大力培养新型职业农民。”同年，国务院政府工作报告要求：“要在稳定家庭经营的基础上。支持种养大户、家庭农牧场、农民合作社、产业化龙头企业等新型经营主体的发展，培养新型职业农民，推进多种形式的适度规模经营。”

2016年中央一号文件要求，“将职业农民培育纳入国家教育培训发展规划，基本形成职业农民教育培训体系，把职业农民培养成建设现代农业的主导力量”。

2017年中央一号文件从推动农业供给侧结构性改革出发，进一步要求：“重点围绕新型职业农民培育、农民工职业技能提升，整合各渠道培训资金资源，建立政府主导、部门协作、统筹安排、产业带动的培训机制。”

在国家颁行相关政策的同时，各级地方人民政府结合本地的发展实际，也纷纷出台了地方性的新型职业农民教育培训政策，它们共同构成了我国新型职业农民教育培训的政策框架，为我国新型职业农民教育培训的发展提供了政策支持与指引。

二、我国新型职业农民教育培训的政策经验与创新

结合对我国新型职业农民教育培训实践的考察，本文对我国新型职业农民教育培训的政策经验与创新做如下归结和分析。

（一）在新四化进程中，党和政府立意高远，始终站在国家发展的战略高度，为新型职业农民教育培训提供政策指引

新世纪以来，我国农村工业化、城镇化进入了一个加速发展时期。截止2015年，我国城镇化率达56.1%。在这一过程中，大量农村人口向非农业产业和城镇转移。一方面，解决了农村剩余劳动力的出路，增加了农民收入；另一方面，也导致了农村的“空心化”和农业生产的“农民荒”。2012年，中国科学院、中国工程院15位院士联名提出，若不从战略上研究并解决农村“空心化”和“农民荒”问题，我国将面临无人愿种地的境地。在这种背景下，党和政府开始从国家长远发展的战略高度关注新型职业农民培育问题，通过制定国家政策，为新型职业农民教育培训的发展提供政策指引和支持。

2012年的中央一号文件首次提出了“大力进行新型职业农民培育”的政策要求。此后，每一年的中央一号文件都始终把“新型职业农民培育”作为政策主题词，从“推进现代农业发展、提高农产品供给品质、确保国家粮食安全”的战略高度，布局新型职业农民教育工作。例如，2013年的中央一号文件指出，要“始终把解决好农业农村农民问题作为全党工作重中之重，把城乡发展一体化作为解决‘三农问题的根本途径；必须统筹协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，着力强化现代农业基础支撑，深入推进社会主义新农村建设”，并把“大力培育新型农民和农村实用人才，着力加强农业职业教育和职业培训”作为加快转变农业经营方式，发展现代农业的关键措施；2014年的中央一号文件又指出，要“坚持农业基础地位不动摇，加快推进农业现代化”，强调要“加大对新型职业农民和新型农业经营主体领办人的教育培训力度”；2015年的中央一号文件再次聚焦现代农业发展，着重指出，“必须始终坚持把解决好‘三农问题作为全党工作的重中之重，靠改革添动力，以法治作保障。加快推进中国特色农业现代化”，并继续强调要“积极发展农业职业教育，大力培养新型职业农民。”

从这些中央一号文件即可看出，在我国“新四化”加速发展的关键时期，党和政府立意高远，始终站在国家长远发展的战略高度，对新型职业农民教育培训政策进行顶层设计。这是我国新型职业农民教育培训发展的首要政策经验。

（二）充分发挥地方政府在新型职业农民教育培训政策实施中的创造性、积极性

我国幅员辽阔。地区之间自然禀赋差异巨大，经济社会发展也极不平衡。尽管新型职业农民教育培训是一项国家政策，是国家意志的体现，但是，国家政策的具体落实，还需要各级地方政府结合本地发展实际、发展需要，创造性地组织实施。

各级地方政府在新型职业农民教育培训国家政策的实施过程中。充分发挥“地方性智慧”，表现出了高度的积极性、创造性，主要体现在：一是根据国家政策制定了地方性新型职业农民教育培训的政策。如《湖北省新型职业农民认定管理试点指导意见》（鄂农办[2013]55号）、《吉林省2014年新型职业农民培育工程实施方案》（吉农科发[2014]2号）、《江苏省关于加快培育新型职业农民的意见》（苏政办发[2015]83号）、《青岛市新型职业农民培育管理办法》（政府令第251号）、《榆林市人民政府办公室关于加快推进全市新型职业农民培育工作的意见》（榆政办发[2014]96号）、《五河县新型职业农民教育培训制度（试行）》（五政办[2013]53号），等等。二是结合本地实际，形成了具有地方特色的新型职业农民教育培训制度。例如，江苏昆山对被认定的新型职业农民给予教育培训政策资助、创业扶持和社会保险补贴：广西百色市右江区将新型职业农民分为生产经营、专业技能、社会服务三种类型和初、中、高三个等级，实行农技人员或教师团队将与新型职业农民结成对子，建立“一对一”“一对多”帮扶指导关系，指导发展产业和经营致富；青海省门源县，对于培育的新型职业农牧民由县新型职业农牧民培育工作领导小组统一认定。并颁发新型职业农牧民资格证书和荣誉奖励，等等。三是在政策实施中，因地制宜创新了新型职业农民教育培训模式。经过积极的实践探索、借鉴学习，目前，我国各地形成了多样化的新型职业农民教育培训模式。其中，典型的模式有：农民田间学校培训模式、现场传导型培训模式、典型示范型培训模式、项目推动型培训模式、媒体传播型培训模式等。

（三）注重以“工程实施”方式具体落实新型职业农民的教育培训政策

改革开放以来，在我国的农民教育培训中，逐步形成了一条以“工程（计划、项目）实施”方式推动农民教育培训政策有效实施的政策经验。例如，在农民教育培训中，先后实施了“跨世纪青年农民培训工程”“绿色证书工程”“农业科技电波人户工程”“农民实用技术培训工程”“阳光工程”“雨露计划”“星火职业技能远程培训项目”“特别职业培训计划”“春风行动”等，并取得了积极的政策成效。在新型职业农民教育培训政策实施中，我们借鉴了这一成功经验。2012年，农业部开始新型职业农民培育试点。在此基础上，2014年，农业部正式启动了新型职业农民培育工程。工程把新型职业农民教育培训作为新型职业农民培育的关键环节，以家庭农场、农民合作社、农业企业及社会化服务组织等新型农业生产经营主体的骨干农民为重点对象，构建教育培养、认定管理和政策扶持“三位一体”的培育制度，累计培育新型职业农民200万人。2015年，农业部又正式启动了“现代青年农场主计划”。由省级农业行政主管部门会同团组织、教育部门统一组织开展现代青年农场主的培育，通过培训指导、创业孵化、认定管理、政策扶持等方式培育青年农场主队伍。2016年，《农业部办公厅财政部办公厅关于做好2016年新型职业农民培育工作的通知》（农办财[2016]38号）要求“以新型农业经营主体带头人轮训计划和现代青年农场主培养计划为引领，以教育培训为重点环节”，加快培育新型职业农民。

在国家政策的指引下，各级地方政府纷纷制定了地方性的新型职业农民培育方案。以“工程（计划、项目）实施”方式，组织开展了本地区的新型职业农民教育培训工作。

（四）坚持政策试验先行，“由点到面”稳步扩大新型职业农民教育培训规模

在我国教育改革中，一向重视政策试验先行。所谓政策试验是指：通过制定新的政策目标和发展规划，设计具体的改革工程（计划、项目）和设立一定数量的改革试验区，在改革试验区内率先进行以“工程（计划、项目）实施”的方式进行政策试验，以此探索改革路径，并把成功经验由试验区推向全面。在我国新型职业农民教育培训中，我们再次成功借鉴了这一政策经验。2012年，农业部印发了《新型职业农民培育试点工作方案》（农文发农办科[2012]56号），决定在全国范围内开展形成职业农民培训的试点工作，以期“探索新型职业农民培育的方法和路径，总结经验，形成制度，推动新型职业农民培训工作健康有序发展。”自此，以教育培训为关键环节的新型职业农民培育的试点范围逐步扩大。新型职业农民培育试点范围从最初的100个县扩大到2014年的2个省、14个市、300个示范县，再扩大到2015年的4个省、21个市和487个示范县。这些试验区富有成效的探索实践，对国家层面的政策制定具有重要的借鉴意义。

（五）与时俱进，通过政策创新推动新型职业农民教育培训的可持续发展

根据现代农业发展需要，结合新型职业农民教育培训中存在的实际问题。党和政府始终坚持通过政策创新推动新型职业农民教育培训的发展。主要表现为：一是通过政策创新，逐步建立新型职业农民教育培训体系。自2010年起，国家即开始实施以农村劳动力转移培训为主要任务的“阳光工程”向以培养现代农业发展主力军的“新型职业农民”转移；2014年，我国开始全面实现“阳光工程”向新型职业农民培育转型：2015年，教育部举行的学习中央农村工作会议精神党组会提出，“将职业农民培育纳人国家教育培训发展规划，基本形成职业农民教育培训体系”。这一意见在2016年的中央一号文件中得到了确认。二是通过政策创新，动态调整新型职业农民的教育培训对象。例如：2013年，中央一号文件提出新型职业农民教育培训的重点是“专业大户”和“家庭农场经营者”：2014年的中央一号文件强调的是“加大对新型职业农民和新型农业经营主体领办人的教育培训力度”；2015年，在原有基础上，又提出了要大力加强对“现代青年农场主”的教育培训；2016年的中央一号文件要求“积极培育家庭农场、专业大户、农民合作社、农业产业化龙头企业等新型农业经营主体”；2017年的中央一号文件又进一步把“林场主”“农业职业经理人”“乡村专业人才”“乡村工匠”等作为新型职业农民教育培训的新对象。同时，国家和地方一道逐步推进了新型职业农民的资格认定工作。这种教育培训对象的动态调整。较好地实现了新型职业农民培育与新型现代农业经营主体的互融互促发展。三是通过政策创新。逐步加大新型职业农民教育培训的经费投入力度。近年来，在中央政府加大对新型职业农民教育培训财政投入和专项经费转移支付力度的同时，鼓励地方政府创新教育培训机制，充分调动各方资源，增加配套经费投入、提高资金使用效率。据统计，2014年和2015年中央财政分别安排了11亿元的培训补助专项资金，用于新型职业农民培训，每年约有100万人受益；2016年中央财政继续投入13.9亿元，计划培训100万人，主要用于实施现代青年农场主培养计划和新型农业经营主体带头人轮训计划；2014-2015年，省、市、县（区）各级财政投入资金累计超过了20亿元。

正是在这些政策经验的积极作用下，我国新型职业农民的教育培训得到了快速发展。据统计，目前，我国已经形成了一支以“三个一批”（一批能创新、敢创业的“新农”；一批想务农、有经验的“老农”；一批高学历、有情怀的“知农”。）为主体的新型职业农民队伍。截止2015年底，全国新型职业农民达到1272万人，比2010年增长了55%。

三、结论与反思

国家和地方政策在我国新型职业农民教育培训发展中发挥了决定性作用，共同推动了我国新型职业农民教育培训的健康发展。尽管我国新型职业农民教育培训的历史较为短暂。但通过积极的经验借鉴和政策实践。已经积累了一些成功的政策经验。这些政策经验彰显了我国新型职业农民教育培训的发展特色，并由此开拓出了职业农民教育培訓的“中国道路”。

我国新型职业农民教育培训的政策经验，是国家对新型职业农民培育的顶层政策设计和地方“摸着石头过河”的政策实践有机结合的产物。国家从发展现代农业的战略高度，对新型职业农民教育培训进行了顶层设计，体现的是一种全局性、战略性思维。但是，新型职业农民教育培训毕竟是一种新事物，如何具体组织开展新型职业农民教育培训工作，需要地方政府充分发挥积极性、创造性，在“摸着石头过河”的试错中去积累“战术经验”。我国新型职业农民教育培训政策经验的取得。依赖于国家和地方紧密的政策互动。同时，正视存在的各种政策问题，并在创造性地解决问题的过程中，不断形成新的政策经验。

责任编辑 肖称萍