新型职业农民培育的政策变迁与趋势

摘要：培育新型职业农民是解决“农民荒”和发展现代农业的关键。自从2012年中央一号文件提出“大力培育新型职业农民”以来，在这整整5年時间里，各级政府出台了很多相关政策文件。通过对这些政策文件的梳理，发现各级政府越来越重视新型职业农民培育工作，主要表现在新型职业农民培育规模不断扩大、经费不断增长、制度环境不断优化、教育培训全面展开，但是也存在一定的不足，比如新型职业农民培育缺乏立法保障、长效投资体系尚未建立、政策的精准度不够、缺少监管制度、职业教育培训制度不完善等，针对不足提出完善法律环境、建立投资机制、加强政策扶持和建立动态管理制度等优化方式。

关键词：新型职业农民培育；政策变迁与趋势；中央一号文件

作者简介：吕莉敏（1981-），女，江苏宜兴人，江苏理工学院教育学院农村职教研究所讲师，研究方向为农村职业教育、成人教育。

基金项目：2016年度教育部人文社会科学研究规划基金项目“新型职业农民培育的职业教育培训支持体系建设研究”（编号：16YIA880028），主持人：马建富；2016年江苏省社科基金项目“‘互联网+时代新生代农民职业教育培训的模式及政策支持”（编号：161YD001），主持人：吕莉敏；江苏省教育科学“十三五”规划2016年度课题“基于新型职业农民培训的农村社区教育功能及发展模式研究”（编号：B-b/2016/03/05），主持人：吕莉敏。

培育新型职业农民是解决“农民荒”和发展现代农业的关键。自2012年中央一号文件首次提出“大力培育新型职业农民”以来。中央连续六年发布一号文件，各级政府、农业部、教育部、财政部等都出台了很多相关政策文件。政策是推动新型职业农民培育工作的重要动力，通过对新型职业农民培育相关政策的梳理，可以了解新型职业农民培育的政策沿革，发现政策对新型职业农民培育的积极作用和存在的漏洞，以期针对性地提出建议，更好地服务于新型职业农民培育工作。

一、新型职业农民培育政策的变迁

农村劳动力数量和质量随着务农人员离农，农二代轻农、弃农而不断降低，为了解决新常态下的“三农”问题，培育更多新型职业农民。解决将来“谁来种地”问题，国家各部门出台了一系列相关政策（见表1）。

通过对2012-2017年新型职业农民相关政策文件的整理与归纳。可以发现这些政策涉及新型职业农民的内涵、类型、培育对象、培育主体、认证标准、政策扶持等多方面的内容。这些政策的出台为新型职业农民队伍的建立营造了良好的政策环境，为“三农”问题的解决提供了清晰的思路，也表明了政府对新型职业农民培育工作高度重视。具体而言。这些政策主要呈现以下几方面的特点：

首先，新型职业农民的内涵不断发展与丰富。“新型职业农民”这一概念的表述从最初的“新型农民”、“职业农民”到现在统一使用的“新型职业农民”，这一改变并非简单的名称改变。而是反映了人们对新型职业农民本质属性的认识，反映了现代农业发展对现代农民提出的新要求。新型职业农民这一概念是在农业现代化、城乡一体化背景下提出来的，撇开了农民作为一种世袭身份的象征，作为一种职业，既不同于传统农民。也不同于新型农民和职业农民，是新型农民与职业农民的有机结合，体现了我国农村从封闭走向开放、农业从传统走向现代、农民身份走向职业。是农民专业化发展的要求，是我国农村社会经济转型升级和农业现代化发展的要求。与此同时，对新型职业农民的类型进行了明确界定。在与传统农民、新型农民、职业农民、兼业农民的特征比较中不断形成了将新型职业农民分为生产经营型、专业技能型、社会服务型三种类型，每种类型又分低、中、高三个不同层次的共识，“三类协同”“三级贯通”的新型职业农民制度框架逐步形成。

其次，新型职业农民的来源与培育对象不断拓展。从对在农村从业的村干部、农村种养殖大户、大学生村官的教育培训等到对新型农业经营主体培育，再到鼓励、吸引返乡农民工涉农创业、对大学生到农村就业创业培训，培育对象打破了城乡户籍限制，不仅包括农村户籍的潜在新型职业农民。还包括非农户籍的劳动力，真正实现了职业与身份的剥离。

第三，新型职业农民培育体系逐步完善。从大力发展农村职业教育、中等职业教育参与新型职业农民培育，到农广校应该成为新型职业农民培育的主体，再到鼓励高等院校设计相关专业培养乡村工匠，“一主多元”的新型职业农民培育体系逐步完善。

第四，扶持新型职业农民教育培训的政策越来越全面。这些政策从农村土地改革、改善农村生活、教育培训资金投入、教育培训补贴、创业扶持等多方面彰显政府对新型职业农民教育培训工作的重视，多方面、全方位扶持新型职业农民教育培训工作。

二、新型职业农民培育政策的梳理与评析

（一）新型职业农民培育政策的积极效应

1.新型职业农民培育得到广泛的重视，各级政府注重顶层设计。新型职业农民培育工作是关乎“四化同步”发展能否实现的系统工程，各级政府做好顶层设计，有利于从整体上把握新型职业农民培育的制度和政策创新。提高政策的针对性和有效性。自从2012年中央一号文件首次提出“大力培育新型职业农民”以来，财政部、农业部、教育部等相关部门都积极响应中央号召，落实新型职业农民培育工作，当年农业部就印发了《新型职业农民培育试点工作方案》，确定了“100个县（市、区）进行新型职业农民培育试点工作”，2014年又“将试点范围扩大到2个示范省、14个示范市和300个示范县”，2015年试点范围再次扩大到“4个整省、20个市和500个示范县”，2016年继续“在全国8个省、30个市和500个县进行示范培育”。2017年还提出“到2020年，新型职业农民总量超过2000万人的目标”。随着新型职业农民培育工作的不断开展，各地政府也纷纷响应中央号召，扩大培育规模，将为现代农业发展培育大批新型职业农民作为一项重要任务来落实，比如。江苏省率先提出到2020年全面实现农业现代化，持证农民比例达到35%的目标。正是由于从中央到地方各级政府连续的、具有层次的、各部门之间相互合作协调的政策出台，才能为新型职业农民培育规模的不断扩大提供有效保障。

2.新型职业农民培育经费持续增长。一方面国家财政投入的新型职业农民培育的直接经费，即直接用于农民培训的经费持续增长，比如，2015年“中央財政安排11亿元农民培训经费，同时还拨款26亿元推进基层农技推广体系改革和建设”；2016年“中央财政继续安排13.9亿元新型职业农民培训资金和26亿元支持各地加强基层农技推广体系改革与建设资金。”另一方面中央财政在涉农专业免学费政策、农民助学金政策、农民培训补贴政策等多方面的间接经费也在持续大幅增长。比如，2012年《关于扩大中等职业教育免学费政策范围进一步完善助学金制度的意见》规定：“农民学员只要能够完成省级教育行政部门认定的全日制教学计划，均应该享受免学费和助学金政策”；2013年国家制订了“对符合条件的中高等学校毕业生、退役军人、返乡农民工务农创业给予补助和贷款支持的专门计划”；2014年《新型职业农民中等职业教育学生资助办法》建议“建立国家出资购买农民学习成果的公益性补偿制度”等等。正是由于新型职业农民培育经费的规定出台，才使新型职业农民的培育工作成为可能。可以说，培训经费持续增长的相关政策保障为新型职业农民培育工作的有效开展奠定了坚实的基础和提供了前进的动力。

3.新型职业农民培育的制度环境不断完善。自2012年“培育新型职业农民”提出以来。已经整整五个年头，在这五年中，为了能顺利培育出一大批新型职业农民，各级政府高度重视，不断完善新型职业农民培育的制度环境。2015年中央一号文件要求“完善对新型农业经营主体的金融服务”；《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出“农村土地三权分置，深化农村土地制度改革”；2016年中央一号文件要求“建立健全职业农民扶持制度，相关政策向符合条件的职业农民倾斜，鼓励有条件的地方探索职业农民养老保险办法”；2017年中央一号文件要求“整合各渠道培训资金资源，探索政府购买服务”等办法。除此之外。浙江、江苏、四川等各级地方政府也都出台了具有地方特色的、符合本地区发展特色的新型职业农民培育工作的地方性政策和法规。这些政策的出台不仅为新型职业农民适度规模经营奠定了基础。提供了资金和政策保障，而且还提高了职业农民的吸引力。为现代农业发展、新农村建设培养了一批具有农业科学知识和实用技能的专业人才，截至2015年底，全国培育新型职业农民1272万人，比2010年增长55%。

4.新型职业农民职业教育培训工作全面展开。2012年中央一号文件提出“整合各部门、各行业的力量，大规模培训农村实用人才，提高补助培训标准，加快对农村发展带头人、农业生产经营型和农业技能服务型人才的培养，对农村两后生开展免费农业技能培训”：2013年中央一号文件强调要“加大对专业大户、家庭农场经营者的培训力度。建立合作社带头人培训基地，吸引大学毕业生到农民合作社工作”；2014年教育部和农业部起草了《新型职业农民中等职业教育学生资助办法》，“建议建立国家出资购买农民学习成果的公益性补偿制度”：《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》提出“建立公益性农民培养培训制度”：2015年提出以农村两后生为重点推进中等职业教育和培训的全覆盖。这些政策的出台不仅凸显了新型职业农民培育的公益性属性。而且有效地整合了农业教育培训资源，促进了基于新型职业农民培育的职业教育培训工作全面开展。

（二）新型职业农民培育政策的不足之处

1.缺乏立法保障。自2012年提出“培育新型职业农民”以来。5年内各个层面出台了很多相关政策，现有的政策虽然对新型职业农民培育有一定的指导意义，但主要是一些宏观层面纲领性的规定，比较宽泛，缺乏可操作性和强制性，执行效果具有不确定性，各地区之间执行差异也比较大，究其原因主要是缺乏一部与新型职业农民培育相关的专门法律。目前，我国与农民教育培训有关的法律还只有农业法和职业教育法等普通法规。尚未出台关于农民教育培训的专项法。要使新型职业农民培育工作切实落到实处，执行到位，就需要从立法层面对新型职业农民培育经费的来源与使用、培育主体的责任、涉农企业的责任等方面作出规定。使我国新型职业农民培育工作走上法制化道路。

2.尚未形成长效的投入机制。经费投入是制约新型职业农民培育的重要因素，虽然现有许多政策都涉及国家对农民教育培训的资金扶持，但是，到目前为止，还没有相关政策支持新型职业农民培育的专项经费；而且，我国财政、农业、教育、扶贫、妇联等多部门均有数量不等的培训经费，各部门之间缺乏应有的合作与交流，经费使用不均也导致有些地方有些农民长期得不到培训。再加上长期以来，一直没有对新型职业农民培育投人制定明确的人均标准。各级地方政府根据自身财政状况和重视程度自行投人，有些地方基础设施落后、补贴标准偏低、财政投入的随意性和偶然性导致新型职业农民培育规模和质量上不去。因此，要保障新型职业农民培育工作长期稳定地发展，各级政府应该建立具体的长效投入机制，并将其纳入年度目标考核，各地区根据新型职业农民培育的数量，明确规定每个受训农民的经费投入标准、各级财政的承担比例和监督经费的使用落实等方面的内容。

3.政策的精准度不够。现有的新型职业农民教育培训政策在组织实施、宏观管理和层次定位等方面都作了比较详细的规定，但在哪些方面支持提及较少，精准度不高。比如现有的政策未能明确规定新型职业农民在贷款、利息、奖励、社会保障和成果使用等方面的具体优惠；新型职业农民通过培训获得绿色证书也未能与相关生产扶持政策挂钩。农民无法真正感受到参训获证带来的优惠政策：也没有出台针对新型职业农民后继人才培养的相关政策。要想提高农民参训的积极性，有效实施先培训后上岗制度。急需提高政策实施的精准度。提高政策的执行效果。

4.缺乏有效的监管与激励制度。一方面，我国各个地区之间新型职业农民培育工作重视程度不同，发展极不平衡，有些地方甚至出现村干部套取农民补贴、培训经费等现象，这是因为从现有的政策来看，不管是国家层面还是地方层面都缺乏明晰的监督机制，没有明确的监督主管部门。也没有具体的监管处罚措施，这就导致政策的执行力度不够，各地执行起来有很大的随意性。另一方面，缺乏对地方政府进行新型职业农民培育的考核制度。一些地方的新型职业农民培育工作之所以具有随意性和无序性，与缺乏对地方政府进行新型职业农民培育工作的检查考核制度有关。目前，许多省市还缺乏省、市级对各地方政府新型职业农民培育工作的专项检查和考核制度，在培训机构的建设、培训的组织与管理、资金的使用和管理、师资队伍的建设、教学档案材料的管理等方面考核制度的缺乏影响了新型职业农民教育培训的质量。

5.促进新型职业农民培育的职业教育培训制度有待完善。要培育一支“用得上、留得住”的新型职业农民队伍离不开职业教育，只有完善了促进新型职业农民培育的职业教育制度，才能培育出更多农业后备人才。但是，当前促进新型职业农民培育的制度尚不完善，比如，新型职业农民作为一种职业，缺乏职业准入制度和职业资格等级证书制度，还未制定出不同类型、不同层次的新型职业农民的岗位标准和岗位晋升制度，新型职业农民接受继续教育的相关配套制度也有待完善。

三、新型职业农民培育政策的变革与创新

（一）构建新型职业农民培育的职业教育法律环境

完善的职业教育法律法规是发达国家职业农民培训取得成效的普遍经验。在培育主体、涉农企业、农民等各利益主体还没有达到自觉培育的觉悟时，法律的强制性将更好地促进工作的开展。因此，我们应该尽快启动立法工作。建立起新型职业农民培育的职业教育法律监督和反馈体系，引导新型职业农民培育工作走上法制化道路，提高培育效率。首先，从国家层面出台一部条款细化、针对性强的《新型职业农民职业教育培训法》，明确规定新型职业农民入职门槛、认定考核、享受的优惠政策、培育实施主体的职责、涉农企业应有的责任和义务、培育经费的来源和使用、后继农民的培养等方面的内容。设立新型职业农民教育培训生均经费最低标准，明确中央政府和地方政府的经费分担比例，确保新型职业农民培育有稳定的经费来源。其次，鼓励地方政府制定具有本区域特色的、更具针对性的职业教育法规。地方政府要根据国家法律进一步制定细化的、更具操作性的本地新型职业农民培育的职业教育法规。提高法律的执行效率。第三，建立法律监督反馈机制。通过法律形式明确执法主体和违法后果，对不履行或者违反《新型职业农民培育法》相关规定的个人和集体都必须承担相应的法律后果，以提高各利益主体执法守法的自觉性。

（二）建立新型职业农民培育的职业教育投资机制

我国新型职业农民培育的地区差异表明教育培训经费支持的多少是新型职业农民培育工作开展得好坏的重要因素，因此，我们应该建立长效的职业教育投资机制，确保新型职业农民培育工作有效、有序的开展。首先，地方政府要把新型职业农民培育工作纳入本地区年度经济发展规划。制定新型职业农民培育规划，建立目标责任机制，根据培育人数进行培育资金预算。增加新型职业农民培育人力、物力和财力的投入，将新型职业农民培育的生均经费、资格认证、考核、证书发放等作为政府部门年终考核目标。其次，加大对新型职业农民教育培训的专项投入，做到专款专用。用于改善新型职业农民培育的场所、设备、学历提升、师资队伍建设、补贴受训农民等。提高新型职业农民培育的质量和综合素质。第三，拓宽经费来源，建立多元投资体系。各级政府通过政策吸引更多社会资本投入到新型职业农民培育的职业教育培训中。建立长效的投资机制。鼓励涉农企业、民间组织、金融机构、农村合作经济组织、个人等共同投资新型职业农民教育培训工作。形成多元化的投资体系。

（三）完善新型职业农民培育的职业教育扶持政策

为了吸引和留住新型主体到农村就业创业，有一批年轻的、高素质的、有专业背景的新型职业农民进入农业领域发展现代农业。必须要完善新型职业农民培育的职业教育扶持政策。首先，出台涉农从业创业优惠政策。一方面惠农政策应倾向于现有的农村专业大户、家庭农场主、农业合作社带头人等，对其学历提升、教育培训等实行免费制度，鼓励他们提高综合素质：另一方面为农村初高中毕业生、退役军人、大学生、返乡农民工、城镇居民等有意到农村创业者提供创业场所和创业基金，若有需要贷款，亦可提供担保，吸引更多高素质人才到农村创业。带动农村经济的发展。其次，建立教育补助机制。为了提高农民的整体素质。地方政府可以建立科学的考评机制。对于通过培训获得新型职业农民职业资格的可以给予一定的奖励和资助。同时。还可以通过税费等政策使金融部门对获得高级证书的新型职业农民在贷款额度、贷款期限、利率等方面享有优惠政策，便于新型职业农民在创办农业企业、家庭农场、农民专业合作社等时有充足的启动资金，也有助于激励新型职业农民职业资格的晋升。

（四）建立新型职业农民培育的职业教育管理制度

目前，我国新型职业农民培育工作带有浓厚的政治色彩。新型职业农民培育的数量是各级政府年度考核的重要内容之一。因此。很多地方政府为了完成这一指标，不考虑农民的实际需求，随意组织几场讲座或者让农民签个到就算了事。新型职业农民培育效果不理想。要想提高教育培训质量，就要求我们尽快建立起新型职业农民培育的职业教育管理制度。

首先，建立新型職业农民认定与动态管理制度。新型职业农民作为一种职业。理应有“门槛”，这就需要我们首先加快制定新型职业农民人职标准。选择合适的培育对象是提高新型职业农民培育质量的重要前提，因此，我们可以根据农村经济发展特点和现代农业发展的实际状况，建立起严格的职业准入制度，并将新型职业农民资格证书与创业信贷、农业保险、补贴等“独享性”惠农优惠政策挂钩，使农民这一职业更有保障、更有尊严、更具吸引力，吸引有意愿长期从事农业生产、加工、经营、销售的高素质人员，尤其是种养殖专业大户、农村毕业生、涉农专业大学生等青年农民参与新型职业农民培育。其次，建立新型职业农民考核制度。我们可以通过分析不同层次生产经营型、专业技能型和社会服务型新型职业农民的核心素质来制定考核标准，尽快建立起“三位一体、三类协同、三级贯通”的新型职业农民培育制度，制定不同层次、不同类别的新型职业农民资格证书，就如教师资格证书一样，可以有小学、中学、高校不同层级，也可以分语文、数学、英语等不同学科，新型职业农民资格证书也有类别和层次之分。第三，建立新型职业农民退出制度。对新型职业农民实行动态管理，对经认定合格的新型职业农民实施后续跟踪服务，可以享受国家多方位扶持政策，对不合格的实行退出机制。

其次，建立新型职业农民教育培训管理制度。首先，引入竞争机制。为了使有限的社会资源向优质培训机构倾斜，我们可以对政府买单的培训项目采用招标方式，也可以借鉴国外经验，实行“教育培训券制度”，让农民来选择培训机构，倒逼培训机构提高质量。其次，建立考核评估机制。对照不同类型、不同层次新型职业农民的行业标准，制定职业教育培训评价指标体系和考核办法，监督管理新型职业农民教育培训工作。再次，建立反馈跟踪机制。可以采用问卷、访谈等多种形式对接受教育培训的新型职业农民进行跟踪反馈。以改进教育培训质量。最后，建立新型职业农民继续教育制度。在终身学习的背景下，新型职业农民和其他职业一样，要不断地接受教育培训，不断更新和提高自身的理论水平和实践能力，这就需要建立起新型职业农民继续教育制度，明确要求新型职业农民每隔一段时间就必须接受国家、省、市等各级职业教育培训，不断提高新型职业农民的综合素质。

责任编辑 肖称萍