国家监察体制改革步履铿锵

/王少伟 张 磊

国家监察体制改革步履铿锵

/王少伟 张 磊

2017年1月20日，由浙江省十二届人大常委会第三十八次会议任命的省监察委员会委员进行宪法宣誓。蔡荣章 摄

国家监察体制改革是事关全局的重大政治改革。去年，党中央决定在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作，从体制机制、制度建设上先行先试、探索实践，为在全国推开积累经验。如今，三省市改革试点工作已开展数月，进展怎么样、成效又如何？

完成转隶组建，迈出坚实一步

3月30日，对于大多数人而言，只是一个普普通通的周四。但对于山西而言，却注定要在其改革发展史上留下浓墨重彩的一笔。

当天，随着太原市监察委员会挂牌组建，山西11个市、119个县（市、区）全部成立监察委员会，率先在全国完成省市县三级监察委员会转隶组建工作。

开展国家监察体制改革试点是中央交予的重要任务，改革伊始，京晋浙三地即成立深化监察体制改革试点工作小组，有序推进各项工作。

改革试点牵一发而动全身，先试哪一招、后走哪一步，都得提前谋划、整体部署，把握时机、把好节奏。试点开始，三省市就明确了时间表和路线图。

坚持以上率下、市区联动推进，是北京市开展监察体制改革试点工作遵循的原则之一。3月29日，海淀、石景山、门头沟、昌平等4个区陆续召开监察委员会成立大会，拉开了北京市区级监委成立的序幕。4月18日，北京市各区级监委全部成立并完成转隶工作。

“1月底前完成省级监察委员会组建工作，2月底前完成县级组建工作，4月底前完成市级组建工作。”1月11日至12日，浙江省纪委十三届六次全会召开，明确了浙江省监察体制改革试点工作的具体安排。

“省级先行先试，发挥好带头示范作用，同时根据县级人代会先于市级人代会召开的实际，确定‘先县后市’推进试点工作。”浙江省纪委、省监委负责人介绍，对县级改革实行省、市分级审批把关，对各县（市、区）改革试点方案、监察委员会领导班子职数和人选，进行逐一审核。

目前，浙江改革试点工作已取得实质性进展，至4月底已全部完成省、市、县三级监察委员会转隶组建工作，逐步构建起集中统一、权威高效的监察体系，实现了对行使公权力的公职人员监察全覆盖。

撤销监察厅（局）、预防腐败局、检察院反贪污贿赂局等部门，将相关职能整合至监察委员会，建立党统一领导下的国家反腐败工作机构，是深化国家监察体制改革的目标。如何做好人员转隶，确保“思想不乱、工作不断、队伍不散”，是对试点地区的一次考验，事关改革成败。

干部队伍思想稳定，是改革试点工作顺利开展的重要前提。试点过程中，加强思想政治工作始终贯穿转隶始终。

北京市纪委、市监委领导班子成员在组建关键阶段，分成6个组，逐一听取机关、派驻机构全体干部和驻在部门领导班子主要负责同志共740多人的意见建议，专门与机关各部门负责人谈话。对大家提出的意见建议，市纪委常委会逐条进行梳理研究，并向改革试点工作小组专题汇报。市纪委、市监委结合每名干部的特长和意愿，对干部岗位进行合理配置，实现优势互补。

山西省要求涉改部门积极引导广大干部跳出思维定式，真正把思想认识统一到中央决策部署上来。

除了打牢思想基础，试点地方还突出一个“实”字，努力做好转隶其他基础性工作。

浙江严格把握界限，要求转隶部门及人员必须是检察机关反贪污贿赂、反渎职侵权和预防职务犯罪部门及人员；逐个审核拟划转人员的干部档案，并通过组织部门、驻检察院纪检组等多渠道了解情况，把好入口关，特别是政治关、廉洁关。

同时，在同步推进司法体制改革的特殊时期，试点地方均明确不影响转隶人员薪酬待遇等政策的落实，遴选检察官职务以及检察官、司法辅助人员职务套改等工作继续按原计划进行，给转隶人员吃了一颗定心丸。

为推动改革举措落到实处，浙江坚持跟踪督查抓落实，建立省纪委领导班子成员联系指导市、县（市、区）改革试点工作制度。

浙江省纪委专门制定市、县（市、区）监察委员会组建转隶工作程序，明确成立改革试点工作小组、制定实施方案、选举产生领导班子程序、人员转隶工作要求等事项，“手册式”指导各地改革工作。

同时，还建立每日工作情况一报制度，要求以市为单位按时汇总上报县（市、区）改革试点工作进展情况和遇到的问题，并对有关问题进行针对性指导。其间，及时下发转隶后有关工作衔接参考意见，实现了县级监察体制改革的平稳过渡。

推动深度融合，向着“1+1＞2”的目标努力

完成转隶组建，仅仅是改革试点迈出的第一步，站稳了第一个台阶，形成工作合力，推动深度融合，让监察委员会正常高效运转才是关键。

2月6日，正月初十。尽管春寒料峭，北京市房山区委党校报告厅里却是暖意融融。上午9时，北京市纪委、市监委机关干部第一期培训班在此开班。

“你也在这儿啊！”开班式前，市纪委第一纪检监察室副主任窦晓涛和市检察院原反贪局侦查二处处长舒强在报告厅来了次“偶遇”。两人虽然曾经分属不同单位，但因为办案已经合作多次。转隶后，舒强被安排在第十纪检监察室。

“以前我们是两方合作，以后就是一个战壕里的战友了！”改革试点工作开展以来，从市里到区里，类似的“偶遇”经常发生。

“纪检工作尤其是其中的纪律审查、案件审理等工作，本来就和检察机关查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等工作有交集。一个案子要办好，原本就需要双方齐心协力。”窦晓涛说。

2016年12月25日，十二届全国人大常委会第二十五次会议表决通过《全国人民代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》。中新社/图

业务培训是推进人员融合的重要基础，不单单是进行业务学习，更是为了确保改革精神落到实处，不断强化纪检监察干部监督执纪问责、监督调查处置两种责任意识，促进政治、思想、组织、作风建设的全面提升，更快实现两支队伍从“物理融合”到“化学融合”的转变。

据了解，试点地方都十分重视培训。山西省今年的培训计划是往年的2倍多，仅省级层面就计划培训近3000人次。浙江省监委今年也将分期分批对全体干部进行党规党纪和法律法规集中培训。

除此之外，试点地方不断探索，在机构和人员配备方面下功夫，深化融合。

北京市西城区纪委通过采取“边转边融”的方式，从区检察院反贪污贿赂局、反渎职侵权局、职务犯罪预防处三个部门分批次抽调部分人员到区纪委相关部室工作。专门挑选一些参考性强的重点线索，交由纪委干部与转隶干部一起查办，在实战中检验工作能力，加强工作磨合。

浙江省秉持“全融合”的理念，省监委与省纪委深化机构融合，共同设立综合部门、信访部门、案件监督管理部门、案件审理部门、执纪监督部门和执纪审查部门，履行纪检监察两项职能。在现有内设机构基础上，省纪委撤销预防腐败室，增设4个查办案件的纪检监察室。

产出导向法有三个核心环节(文秋芳，2015):一是“驱动”环节(motivating)，教师设计合适的交际场景和具有潜在交际价值”的任务，激发学生完成任务的热情，增强学习的动力;二是“促成”环节(enabling)，教师提供必要的输入材料，引导学生通过对听和读材料的选择和加工，获取完成任务所需的语言、内容、语篇结构等信息，促成产出任务的完成;三是“评价”环节(assessing)，即学生完成基本的产出任务或类似的新任务，教师做出即时评价和补救性教学。

在人员配备上，根据工作需要，按照全融合要求，对原有纪检监察室人员和省检察院转隶人员作整合安排，重点加强案件监督管理部门、执纪审查部门和案件审理部门人员力量，把熟悉纪律审查和职务犯罪调查的业务骨干充实到执纪审查部门，把熟悉法律知识和诉讼业务的干部充实到案件审理室。力求每个业务部门既有纪委执纪审查的丰富经验，又有调查职务违法和犯罪的能力，争取最大限度地发挥团队的化学效应，实现“1+1＞2”的目标。

“全融合”的理念，激发各地“边转边融”“边干边融”。舟山开展案例实务研讨、业务集中测试等岗位练兵活动；桐乡市采取点题教学、贴身帮带、个性定岗、激励考评等办法，实现人员素质全面提升。

山西省坚持对转隶人员同等对待、同等关爱，不论是纪委干部还是检察院转隶干部都是监委的“新兵”，不断强化“进一家门、成一家人、说一家话、干一家事”的意识。

随着改革不断推进，检察院转隶人员职务晋升渠道问题、原先纪委人员与检察院转隶人员待遇平衡问题等关系人员融合的问题，也亟须破解。就此，三省市表示将积极探索建立监察官制度。

先行先试，探索监察权有效运行机制

改革的要求，要用制度来体现和巩固。监委如何依法履行职责，是改革试点工作的一项重点，也是社会各界关注的一个焦点。

3月17日，浙江省杭州市上城区监委报送的对涉嫌贪污的余某进行调查的《立案审批表》，摆在了区委书记陈瑾的案头，等待她的签批。伴随这张特殊的《立案审批表》的签批，国家监察体制改革试点工作启动以来的第一例留置措施正式进入实施阶段。

监督、调查、处置，是监察委员会的三项主要职责。全国人大常委会去年年底表决通过的《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》，明确了监察委员会可以采取的12项措施。重点探索留置措施的审批权限、工作流程和方式方法，是中央交给改革试点地区的重要任务。

浙江制定《浙江省监察留置措施操作指南》，明确留置条件必须是已立案并且案件具有重大、复杂等四种情形，同时对留置审批、备案、期限、被留置人合法权益保障等方面作了详细规定。

根据规定，凡采取留置措施的，需监委领导人员集体研究、主任批准后报上一级监委批准，涉及同级党委管理对象的，还需报同级党委书记签批；凡使用、延长、解除留置措施的，市县两级监察机关都需报省级监察机关备案，而省监委则需报中央纪委备案。全程规范、程序到位，是浙江探索开展留置措施的基本要求。

山西遵循慎用、少用、短用的原则，在《山西省纪委监委机关审查措施使用规范》第八章对留置的适用对象和使用条件、留置场所和时限、审批权限和程序、留置场所的安全保障、被留置人合法权益保护等作了系统规范。依纪依法、保障权利，是山西探索使用留置措施的基本原则。

除了探索使用留置措施，浙江还研究制定了《浙江省监察业务运行工作规程》，共计7章136条，涵盖监察范围、监察职责、监察权限、监察程序、监督管理等内容。

北京制定《北京市监察委员会工作规则（试行）》，明确了监察委员会的职责权限，从决策程序、审批事项、督察督办等方面规范了监察委员会议事决策和工作方式。同时，还制定了《北京市纪检监察机关监督执纪工作规则（试行）》《调查措施使用规范》《监督执纪工作常用文书》《北京市纪委市监委机关执纪监督工作暂行办法》等相关文件，逐一规范了监察委员会12项措施的审批流程，为监督、调查、处置职能的履行提供了依据和遵循。

山西基本建立起以山西省纪委监委机关执纪监督监察工作试行办法、审查措施使用规范、执纪监督监察工作流程图、执纪监督监察常用文书等为内容的“4个一”工作制度。同时，各级监委坚持应试全试，全面行使全国人大授权的12项调查措施。

“监督”“审查”分设，把权力关进笼子

如何对监委进行监督制约？试点地方探索“监督”“审查”分设，在一开始就把监察权关进笼子。

改革后，北京市纪委、市监委机关设立17个纪检监察室。其中，8个室负责执纪监督，8个室负责执纪审查。执纪监督室负责联系地区和部门的日常监督工作；执纪审查室则负责对违纪违法行为进行初步核实和立案审查，不再确定分管联系的固定地区和部门。同时，还有一个特殊的纪检监察室——负责追逃追赃和防逃工作的第十七纪检监察室。

山西省纪委、监委共设10个纪检监察室，其中1至8室为执纪监督部门，9至10室为执纪审查部门。浙江省纪委、监委共设13个纪检监察室，其中7个为执纪监督部门，6个为执纪审查部门。

在浙江，将执纪监督与执纪审查部门分设，只是建立健全监委内部监督制约机制的举措之一。

浙江省监委挂牌后不久，省纪委即对4位副书记的分工进行了调整。原本一名副书记分管信访室、案件监督管理室、案件审理室以及部分纪检监察室的格局被打破，信访、案件监督管理、执纪审查和案件审理分别由4位副书记分管，实现互相监督、互相制约。

浙江还重新设计了纪检和监察措施的使用审批程序，确保各项措施规范有序：对同级党委管理的干部采取措施，必须经监委领导人员集体研究决定，监委主任批准；对普通对象采取监察措施的，则按措施的重要性，设置不同层次的审批程序。

同时，浙江还注重强化对监察权行使全过程的监督，实现重要业务的全程留痕，制定出台《关于对说情、过问实行记录、报告制度》，避免因纪检监察干部打听案情、过问案件、说情干预等行为，影响执纪审查或监察调查工作的正常开展。