土地规划实施保障措施研究

张洁

【摘要】制定土地规划实施保障措施是土地规划编制工作的重要组成部分。土地利用规划能否达到预期的目的，关键在于规划的实施与管理，本文在土地利用规划实施保障措施存在的主要问题的基础上，构建出土地利用总体规划的实施保障体系。

【关键词】土地利用规划；规划实施；保障措施

土地利用总体规划是国民经济和社会发展规划的重要组成部分，是城乡建设、土地管理的纲领性文件，是实行最严格的土地管理制度的一项基本手段，而开展土地利用规范管理保障措施研究，制定具体有效的保障措施，对合理有效利用土地资源，缓解人地矛盾，促进经濟生态社会的和谐发展具有重要的意义。

一、土地规划的内涵

土地规划又称土地利用规划，是以土地资源的合理利用为核心，以最佳经济效益和社会效益为目标，根据区域社会经济发展和土地的自然、经济特性，对一定区域范围内的土地开发、利用、整治、保护所作出的具体部署和安排。

二、目前规划编制保障措施存在的问题

1规划编制自身。从规划编制自身来说，第一，规划实施法规体系还不完善，虽然从中央到地方已经出台了一系列的法律法规和部门规章，但大多属于纲领性文件，缺乏详细规定，总体法制体系还不完善。第二，规划理念计划性太强。规划是一种自上而下的控制，无法精确衡量用地需求，缺乏民主性和科学性；第三，规划实施保障机制中的行政手段不健全，年度计划指标的设置、编制方法、内容不能适应下级实际的需要。重编制轻实施。实践与规划不吻合，事前调控容易变成事后统计，存在计划外用地、超计划用地现象。第四，土地利用总体规划在技术保障上也存在问题，各地由于实际情况不同，人员素质和技术设备也千差万别，这导致基础数据库无法完善。第五，规划实施的社会保障措施不够深入，很多公告的发布仅仅是走过场，公众参与热情极低，只是规划的被动接受者。

2规划实施过程。在规划实施过程中，首先，实际用地情况与规划指标之间存在一定的差距，指标无法与实际用地需求完全吻合，一些地方为了自身发展，根据自身发展情况实际占地会超出规划指标，基本农田保护数量相应的达不到要求，或者会在地类内部做一些调节；第二，缺乏科学、系统的规划实施评价体系和机制，由于我国土地利用总体规划才进行了两轮，对规划实施的重视程度也只是在新《土地管理法》颁布以后才有所提高，全国目前还未形成统一的评价体系，国家也未颁布相应的评价标准。第三，规划实施的经济保障机制没有得到有效发挥，我国规划实施在很大程度上仍然依赖行政手段，市场手段运用严重滞后，是规划与市场缺乏有机结合，建设用地的市场配置比例较低。市场配置土地资源的基础作用尚未充分发挥。

三、土地利用总体规划保障措施体系的构建

土地利用总体规划实施管理保障具体措施的研究是以国家法律法规等为基础，以保障土地利用总体规划的实施为基本目标，遵循其保障体系建设的基本原则，并在其基本思路指导下从法律法规措施、经济手段调控、行政管理措施、社会监督措施、科学技术支撑等五个方面进行研究。

1规划实施的法律保障。在遵循国家法律法规的前提下制定可操作性强的地方性配套法规如规划实施条例或办法，提出有关规划实施机构、管理程序、实施效果评价、监督管理、规划调整、违反规划的强制措施等具体规定来保证各级规划的落实。当然，国家现行的其他法律法规也应是法律保障体系中的重要组成部分，这些都是构成完整的规划实施法律保障体系的基本条件。

2规划实施的经济保障。通过价格、税收、市场、惩罚等手段调节社会对土地资源的供给与需求，以实现土地利用总体规划的目标。同时要利用政府的宏观调控政策，改革和完善地价政策体系，国土资源部门应定期更新并公布基准地价，建立健全地价动态监测系统，加强对交易地价、评估地价的监督，完善地价、土地租税费政策，促进城市土地的合理利用。

3规划实施的行政保障。依据规划和有关规定，每年年初编制年度土地利用计划_其主要指标包括农用地转用指标、土地开发整理计划指标和耕地保有量计划指标；加强项目用地预审的各项制度建设。建设项目用地预审指国土资源管理部门在建设项目审批、核准、备案前，依法对建设项目涉及的土地利用事项进行的审查。

四、结论

土地利用总体规划的实施，推动了经济社会的健康发展，加强了对土地的宏观调控，但这都需要强有力的保障措施得以实施，而我国当前的规划实施措施仍存在很多漏洞与问题。本文通过对土地管理工作中规划实施管理的社会监督、行政处置、经济制裁、技术检查、监管措施等机制方面存在各种问题展开具体分析，并针对于此提出了相关解决对策，以期在我国土地规划方面做出理论探索。