不动产错误登记责任的形态及归责原则

雷传平++陈忱++石东洋

摘 要： 从登记行为的性质、保障权利人利益等角度出发，将《中华人民共和国物权法》第21条中登记机构的赔偿责任认定为民事侵权赔偿责任更为恰当。同时，按产生错误登记的不同情形，不动产错误登记侵权责任形态应该被分為自己责任、不真正连带责任、按份责任。对于归责原则，在解释论上，对登记机构的归责仍应适用一般的过错责任原则；在立法论上，该归责适用过错责任原则中的过错推定规则更为妥当。

关键词： 错误登记；责任形态；归责原则

中图分类号： D923.2 文献标识码： A 文章编号： 2095-8153（2017）03-0044-05

《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）第21条规定了在不动产错误登记中提供虚假材料的当事人及登记机构的赔偿责任。然而，该条规定的赔偿责任究竟是何种法律性质？当事人与登记机构的责任之间究竟是何种关系？其中的赔偿责任又适用何种归责原则？对这一系列的问题，学界一直存在争议。施行不久的《不动产登记暂行条例》仍规定依据《物权法》的规定承担赔偿责任，对这些问题也未进行明确。厘清这些问题，对司法实务以及当下民法典的制定，有着重要的意义。

一、不动产错误登记责任的性质

对当事人赔偿责任的性质理论上并无争议，该责任性质之争针对的是登记机构的赔偿责任。该责任是民事侵权责任？抑或是国家赔偿责任？对此，《物权法》第 21 条未予明确。若是前者，则追究该赔偿责任适用民法上的一系列规则，诉讼为民事诉讼；若是后者，则追究该赔偿责任适用国家赔偿的规则，应采用国家赔偿责任的认定程序与行政诉讼。由于这两种性质截然不同的赔偿责任在归责原则、赔偿范围等方面存在诸多差异，研析该问题意义重大。

登记机构的该责任认定为民事侵权赔偿责任更为恰当。

第一，不动产登记须由当事人主动申请，当事人不申请该登记而潜在的不利后果也仅限于私法领域而与行政法无关。登记机构作为行政机关其对当事人申请登记并无强制力。由此，登记申请行为更多地体现了私法自治原则而非行政主导原则。

第二，登记机构的自由裁量受到极大限制，对符合法定条件的申请必须予以登记。登记只是一种公示方法，并不影响当事人之间的权利义务关系，这一点与公法行为中行政机关占主导地位的情形截然不同。此时政府与公民间的关系更多地体现为服务与接受服务的契约关系，其本质应是民事行为。

第三，根据法律规则的体系解释方法，法律条文内部应当是由逻辑关联的，这种关联可以给我们提供解释上的线索。《物权法》第21条第1款规定申请人承担民事侵权责任，那么将该登记机构同一性质行为产生的责任归为民事侵权责任更为妥当。

第四，认定登记机构的赔偿责任为民事侵权赔偿责任更有利于对权利人的保护。随着主权在民观念的兴起，国家主权豁免原则逐渐衰落，二战后国家赔偿制度得到绝大部分国家的肯定[1]285。但是由于受国家主权豁免原则的影响，国家赔偿责任遵循有限赔偿的原则，其赔偿程序、范围等都存在一定的限制，并不能如民事赔偿责任一样充分保障当事人的权益。另外，由于国家赔偿与民事侵权赔偿在认定程序、归责原则、赔偿范围等诸多方面的差异，若认为登记机构的责任是国家赔偿责任，则会使权利人失去主张登记机构与虚假信息提供者两者间承担连带责任以充分保障其权益实现的可能。

在司法实务中，不少法院将登记机构的赔偿责任定性为国家赔偿，其中便存在着一些问题。在登记机构尽到审查义务并无过错时，若认为登记机构责任为国家赔偿责任，既然登记机构无过错，不具有违法行使职权的行为，那么权利人此时根本无法获得登记机构的行政赔偿；而若登记机构责任为民事赔偿责任，在此种情况下，便可能让登记机构与虚假信息提供者承担不真正连带责任，此时权利人可以直接向登记机构主张权利，使自身的权利得到充分的保障。

虽然《不动产登记暂行条例》第6条、第7条明确由政府部门负责不动产登记工作。然而，行政机关可以成为多种法律关系的主体，其可能承担的责任因其所参加的法律关系的不同而不同，这些责任并非只有国家赔偿责任一种。承担国家赔偿需有法律明文规定，而对于登记机构的错误登记责任，我国法律并无明文规定适用国家赔偿。即使《国家赔偿法》第4条第（四）项中的“造成财产损害的其他违法行为”可能可以涵盖登记机构错误登记的行为，但是，登记机构工作人员一般的审查疏忽就可以被认定为违法行为吗？对此，笔者实在难以赞同。

另外，参照域外做法，许多国家均将不动产登记的性质界定为民事行为；在域外司法实践中，当事人对此类纠纷则多提起民事诉讼，由登记机关承担民事责任[1]285。

综上，将登记机构的赔偿责任认定为民事侵权赔偿责任更为恰当。

二、不动产错误登记责任的形态

对于错误登记侵权责任的形态，我们可以根据产生错误登记的不同情况，分别进行如下讨论。

（一）当事人提供的信息真实，但登记机构存在疏漏

此时完全是登记机构自身的过错，应为自己责任，即由登记机构自身承担完全的赔偿责任。此时，登记机构工作人员的职务行为造成他人损害，依据《侵权责任法》第34条，可以追究登记机构的侵权责任。对于《物权法》第21条第2款中“造成登记错误的人”究竟仅仅是提供虚假信息的当事人还是登记机构的工作人员，抑或包含两者？按照文义解释，“造成登记错误的人”当然包括在登记过程中出现差错、造成错误登记的工作人员。实务中也确实存在因登记机构工作人员的原因造成错误登记的情形。但是，登记机构工作人员一般只尽形式审查职责，对当事人提供材料的真实性并无多大实质审查的权限或精力，让其承担错误登记带来的巨大经济风险，权责并不相符。对此，各国普遍规定只对主观上有严重过失的官员进行追偿[2]。

单位在享受工作人员执行工作任务带来利益的同时，负担工作人员工作中存在的风险，这样共担收益和风险的安排更为合理。同时，单位作为民事主体，在承担责任中有着更强的承受能力，由其适当分担风险，有利于对单位工作人员工作风险的控制。对此，为了均衡各方权益，应有主观上故意或者重大过失对登记机构工作人员的责任进行限制。《不动产登记暂行条例》第6条、第7条明确由政府部门负责不动产登记工作，不动产登记机构的性质为行政机关。因而，可以参照《国家赔偿法》第16条第1款、《国家赔偿费用管理条例》第12条第1款，即登记机构可以向主观上有严重过失的工作人员追偿。部门规章《房屋登记办法》第92条第2款即对此进行了明确规定。

即对于上述情形，在登记机构工作人员履行职务造成错误登记时，登记机构作为责任主体承担赔偿责任后，可以向有故意或者重大过失的工作人员追偿。

（二）当事人提供虚假信息，但登记机构已尽合理审查义务

此种情形下若登记的信息错误，此时错误登记的侵权责任形态究竟为何，存在较大争议。笔者认为，此时不动产错误登记损害赔偿责任就是侵权责任形态中的不真正连带责任，既非连带责任，也非补充责任。

1. 该责任不是连带责任

连带责任和不真正连带责任虽然在对外关系上表现为可以要求任一行为人承担全部责任，但是在侵权的发生和最后责任的承担上有着明显的区别。对于不真正连带责任，行为人主观上并无相互关联，两行为人中只有一者的行为才是损害发生的直接原因，正因为如此，不真正连带责任不分份额，而是由最终责任人承担全部责任。如《侵权责任法》第43条的产品责任、第68条第三人污染致害责任、第83条第三人导致动物致人损害责任，上述几个法条的规定中，行为人主观上均无相互关联，且最终责任人的直接原因才是损害发生的原因。而对于连带责任，行为人主观上有相互关联，最后损害结果的产生是所有行为人的共同行为所致，每一个连带责任人仅对自己的责任份额最终负责[3]。

上述情形下，登记机构对登记材料一般只尽形式审查义务，即使如《不动产登记暂行条例》第19条规定了一些实地查看的情形，但限于登记机关的人力物力、开展调查的程度有限，实质审查的可信度也难说完全，当其尽到充分合理的审查义务后，即使在客观上并未防止错误登记的发生，这一导致错误登记的间接原因也并非具有侵权法意义上造成侵权责任的原因力。由于连带责任联系起两个责任主体，施予责任主体较一般责任更重的负担，因此适用该责任有严格的限制，需有法律明确的规定，如《侵权责任法》中的共同侵权行为。《物权法》对此并无明确规定，登记机构与提供虚假信息者之间主观上并无相互关联，客观上也无关联共同，错误登记完全是由虚假信息提供者的直接原因所致，因此造成最终损害的侵权责任也应由其单独承担。损害赔偿责任中，登记机构承担赔偿责任后可以向提供虚假信息者追偿所有损害赔偿。

当然，如果当事人与登记机构之间恶意串通侵害真正权利人的权利，则构成共同侵权，应当承担连带责任。此时应当适用《民法通则》第130条、《侵权责任法》第8条追究两者的责任。

2. 该责任不是补充责任

《侵权责任法》中规定了几处补充责任，如第34条职务侵权责任中劳务派遣单位有过错的、第37条安全保障义务人的侵权责任中管理人或组织者未尽到安全保障义务、第40条教育机构对未成年的侵权责任中教育机构未尽到管理职责，承担补充责任的一方均存在过错。而该错误登记情形下，登记机构已尽合理的审查义务并无相应的过错，并无承担补充责任的过错基础。

另外，补充责任对不同责任人责任的承担有顺序上的要求，权利人只有在对直接加害人追责无果的情况下，才可追究补充责任人的责任。依据《物权法》第21条，权利人追究不动产错误登记损害赔偿责任并无顺序上的限制，这方面与补充责任截然不同[4]。而不真正连带责任追责无顺序限制，可以充分保障权利人的权益，将该责任认定为不真正连带责任更为合理。

3. 该责任是不真正连带责任

在《物权法》第21条错误登记损害赔偿责任符合不真正连带责任的特征。首先，该条规定的两个责任主体，均侵害了同一权利人的权利并负有责任；其次，产生的责任基于错误登记这同一事实，符合不真正连带责任是基于同一损害事实发生这一特征；再次，不论两者中何者承担责任，其承担的责任是不变的，只要其中一个责任人担责即可满足权利人的主张，不真正连带责任中的对外责任即归于消灭；最后，该责任承担中也分中间责任和最终责任，权利人的自由追究的责任是一种中间责任，而最终责任均由虚假信息提供者承担。因此，错误登记损害赔偿责任应为不真正连带责任。

（三）当事人提供虚假信息，且登记机构未尽合理审查义务

笔者认为，此时登记机构也有过错，错误登记的侵权责任形态应为按份责任。在这种情形下，是虚假信息提供者和登记机构两者共同的过错造成了错误登记的侵权损害。如果当事人所提供的信息真实可靠，那么登记机构一方的过错并不足以造成全部損害（登记机构单方足以造成损害的，已为前述第一种情况中予以讨论）；如果登记机构尽到合理审查义务，那么虚假信息提供者也不足以造成全部损害（尽到合理审查义务仍不能避免错误登记的，已在前述第二种情况中予以讨论）。若两者恶意串通，则构成共同侵权，应当承担连带责任，也已在前述论及。在虚假信息提供者和登记机构并无主观关联、两者分别实施的侵权行为都不足以单独造成错误登记的情形下，两者的行为并非《侵权责任法》第8条的共同侵权行为、也并不具有该法第11条的累积因果关系。同时，又无其他法律对此做出承担连带责任的规定，因此该侵权责任形态并非连带责任。

错误登记是由虚假信息提供者和登记机构无意思联络，各自分别实施侵权行为造成的同一损害，每个侵权行为都不足以单独造成登记错误的侵权结果。又《物权法》第21条中并无追偿顺序的规定，而是由赔偿权利人自由选择，并非补充责任。因而，两者侵权行为间的关系应解释为《侵权责任法》第12条的共同因果关系，即各自承担相应的责任。另外，《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》（以下简称《房屋登记司法解释》）第12条对该情形也表明了按份责任的立场。因此，两者之间对侵权责任的承担应为按份责任，登记机构赔偿后，可以向虚假信息提供者追偿应由其承担的部分。

三、不动产错误登记责任的归责原则

登记机构的赔偿责任为民事侵权责任，其归责原则究竟是过错责任原则，还是无过错责任原则，理论界对此也存在较大的争议。

（一）该归责原则并非无过错责任

根据《民法通则》第106条、《侵权责任法》第7条，行为人没有过错，只有在法律明确规定其行为应负民事责任的情形下，才能追究该行为人的无过错责任。《物权法》第21条规定的不动产错误登记损害赔偿责任中分别涉及“当事人提供虚假材料”，“因登记错误”，均指出或是故意或是过失的过错。其他法律也未规定登记机构对此承担无过错责任，因此，主张其承担无过错责任于法无据。

且无过错责任本质上是危险责任，该责任设置一方面通过加重对社会风险可控方的责任，以实现在一程度上减少社会风险发生的可能；另一方面，在收益和风险分配上，让高额收益方承担由其高额风险作业带来的风险，使高收益匹配高风险以达到经济上的公平合理。对于错误登记中的情形，一方面，相对于登记机构，虚假信息提供者对该错误风险的发生明显更具控制力，由仅负形式审查义务的登记机构承担无过错责任显然是一种苛求，对减少错误登记并无实质助益；另一方面，登记机构不是可以获得高额收益的危险作业，且对登记申请仅负形式审查义务，由其承担无过错责任将使权力与责任的配置严重失衡，这明显有违法理同时也无法实现无过错责任归责原则的立法目的。

（二）适用过错责任原则中的过错推定规则较为妥当

物权法制定中的专家建议稿几乎都倾向于采取过错责任原则。梁慧星教授主持起草的《中国物权法草案建议稿》第40条规定“因登记机关的过错，……”[5]王利明教授主持起草的《中国物权法草案建议稿》第33条规定“因登记机关的重大过失”、“无正当理由拖延”、“无故拒绝”等[6]也均表明只有在登记机构存在过错的情形下，登记机构才承担赔偿责任。《房屋登记司法解释》第 12 条对此也明确为过错责任，明示不动产登记机构应根据其过错程度确定承担责任的范围。

值得说明的是，前述第二种情形中登记机构已尽合理审查义务并无过错，但由于其与虚假材料提供者承担不真正连带责任，登记机构仍可能因权利人的主张而承担中间责任，因而，在该中间责任的归责上适用无过错责任原则。然而，无论中间责任由何方承担，最终责任均应由虚假材料提供者承担，适用的仍是过错责任原则。由此，登记机构赔偿责任归责原则总体上仍应为过错责任原则。

同时，该赔偿责任适用过错责任原则中的过错推定规则更为妥当。《侵权责任法》中明确规定了几种过错推定责任，如第38条规定无民事行为能力人在教育机构受损害，推定教育机构具有过错；第81条动物园饲养的动物致人损害，推定动物园具有过错；第91条地面施工致人损害的，推定施工人具有过错等。从中我们可以发现，不论是教育机构、动物园还是施工人等，在特定侵权中他们均处于一种信息优势地位，由该方承担举证责任更现实也更利于对相对方权益的保护。不动产登记是一个申请人提交申请资料要求登记机构进行登记的过程，登记机构掌握着当时申请人递交的申请材料，在证明登记过程中登记机构有无过错这一事项上明显处于优势地位，由其举证证明自身已尽合理审查义务更符合证明规律，也可以更好地保障权利人的利益。

然而，由《侵权责任法》第6条第2款可知，适用过错推定规则需由法律明确规定。《房屋登记司法解释》第9条规定登记机构对自身行为合法性负举证责任，也只是规定了登记机构行政法上的举证责任。况且，司法解释在效力位阶上显然不及法律。因此，就当下的立法来看，对登记机構的归责仍应适用一般的过错责任原则；在立法论上，笔者认为该归责适用过错责任原则中的过错推定规则更为妥当，希望将来的民法典对此进行明确。

四、结语

不动产错误登记责任的研究涉及对登记机构审查职责的认识、对行政责任与民事责任的区分以及申请人责任与登记机构责任之间的关系等一系列问题。《物权法》及相关司法解释的规定仍过于简略，缺乏具体情形下各主体责任与民事侵权责任或可能涉及的国家赔偿责任之间的有效衔接，希望将来的民法典能对这些问题进行明确。

[参考文献]

[1]陈耀东.商品房买卖法律问题专论[M].北京：法律出版社，2003.

[2]陈耀东，田 智.我国房地产登记机构赔偿责任的法律思考[J].天津法学，2011（1）：12.

[3]杨立新.论不动产错误登记损害赔偿责任的性质[J].当代法学，2010（1）：9.

[4]王利明.物权法研究[M].北京：中国人民大学出版社，2007：368.

[5]梁慧星.中国物权法草案建议稿：条文、说明、理由与参考立法例[M].北京：社会科学文献出版社，2000：11.

[6]王利明.中国物权法草案建议稿及说明[M].北京：中国法制出版社，2001：10.