生态文明制度四个维度的创新与优化路径研究

詹玉华

摘要：党的十八届三中全会要求建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境，标志着我国生态文明建设发展到了一个依靠制度来推动的新阶段。生态文明制度是一个系统性的有机整体，涉及政治、经济、文化、社会等各个方面，其中强制性的政府管理制度是内核，激励性的市场选择制度是动力，引导性的生态文化教育制度是方向，广泛性的社会公众参与制度是基础。通过对生态文明制度四个维度的分析，探索其创新与优化的方法。

关键词：生态文明制度；四个维度；融合与互动；创新与优化

中图分类号：D6 文献标志码：A 文章编号：1001-862X（2017）04-0066-005

党的十八大将生态文明提升到社会主义现代化事业“五位一体”的高度，并在大力推进生态文明建设的四大工作部署中首次提出“加强生态文明制度建设”。[1]中共十八届三中全要求“加快生态文明制度建设”、“必须建立系统完整的生态文明制度体系……用制度保护生态环境”。[2]从“加强”到“加快”建设，再到建立“系统完整的制度体系”，标志着我国生态文明建设从理论建设阶段发展到制度体系建设的新阶段，彰显出我国生态文明建设的逐步深入，表现出国家的高度重视，也显示出其建设的现实紧迫性。

制度就是为协调人类之间相互关系而人为设定的一些制约，是人类社会文明发展的重要成果，也是社会正常运行的必要保障。制度是使生态文明建设的设想转化为具有可操作性的具体规范，因此，制度建设是生态文明建设的重要内容。本文从生态文明制度建设的四个维度进行分析，即强制性的政府管理制度、激励性的市场选择制度、引导性的生态文化教育制度、广泛性的社会公众参与制度，探索其创新与优化的方法。

一、强制性的政府管理制度

我国当前正处于经济社会转型的关键时期，强制性政府管理制度在遏制破坏自然生态的行为中尤为重要。首先，使生态文明建设规范有序。要解决好生态环境问题，必须在整个社会的共同努力下才能做到，这就需要从全社会的视角，为各个行为主体建立带有权威性的共同标准来强制规范他们行为。由于强制性管理制度具有稳定性特点，增加人们守法行为将获得肯定和回报的预期，由于其权威性和强制执行性，可以有效威慑破坏生态的行为，增加机会主义和冒险主义的成本和风险。其次，保证生态文明建设的方向性。随着生态文明建设的深入开展，将进一步促使经济增长模式的重大转变和各方面利益的重新调整，因此，生态文明建设必然会遭受各种负面力量的抵制和影响，可能会导致其偏离正确的轨道。强制性管理制度是依靠法律或政府的强制力，通过法律或行政手段对不同经济主体进行的刚性约束，具有权威性、明确性、强迫性等特征，受管制的经济主体要么服从命令，要么接受惩罚，为生态文明建设走上正确轨道提供最基本的制度保障。

面对严峻的资源态势和生态环境问题，政府作为推进制度建设的主导力量，有必要运用管理手段中的制度设计职能进行制度创新。“实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境”。[2]“最严格”一词，体现了党和国家治理生态环境的坚定决心，表达了人民群众改善生态环境质量的迫切愿望，是对生态文明制度提出的刚性要求，就是要在制度设计层面，根据最严格的标准，完善、改进生态环境保护制度，在制度执行层面，为彻底改变我国生态环保领域“守法成本高，违法成本低”的现象，要不折不扣地严格执行。政府要强化生态建设工作责任制，领导干部要树立正确的发展观，改革政绩考核机制。习近平在十八届中央政治局第六次学习时强调：“我们一定要彻底转变观念，就是再也不能以国内生产总值增长率来论英雄了，一定要把生态环境放在经济社会发展评价体系的突出位置。”[3]对造成资源浪费、生态环境损害的责任者严格依据制度、法规追究责任，及时自觉地公布环境信息，健全举报制度，加强社会监督。通过规范的、权威性的政府管理制度建设，提高生态行政能力，打造生态型政府。

强制性政府管理制度虽然实施成本比较昂贵，但其效果立竿见影，在我国当前生态环境形势十分严峻的情况下，生态文明制度建设已经不是“想不想”实施的问题，而是“不得不”实施的问题，强制性的政府管理制度为生態文明建设提供强有力的制度保障。

二、激励性的市场选择制度

现代社会是高度市场化的社会，它要求发展中更加注重处理好个体性的问题。生态文明建设涉及各经济主体之间存在的发展、利益、成本等多重复杂社会关系，这就需要通过制度建设，来鼓励这些主体的行为对其他主体、对社会整体产生正能量。基于市场的制度设计目的在于向相关主体提供利益驱动，引导其行为并实现与政策目标相一致的“激励相容状态”。[4]生态文明建设中，激励性的市场选择制度是指管理者按照生态文明理念向各类经济主体提供一揽子可供选择的政策，并不做出强制性的行动规定，而是通过向经济主体提供直接或间接的利益作为驱动，经济主体借助市场信号，根据自身的条件及其他因素，趋利避害，理性选择对自己最适宜的行动路径。

绝大多数资源环境属于公共物品，哈丁的“公有物悲剧”表明，公共物品最容易遭到破坏。解决公共物品问题典型的经济手段有以下几种：第一，建立健全产权制度。当生态建设与发展生产之间发生矛盾时，就应该运用产权理论建立交易制度，将生产和消费中产生的环境污染、生态破坏作为产品，明确其产权，进入交易市场，让市场自动确定其价格。实施有效的环境产权交易制度，使资源占用和污染排放权在企业之间能够交易，这样会实现在资源消耗和污染排放总量不变的情况下，生产出更多更好的产品，提高了经济效益。产权制度解决了生态环境公共性与不同利益主体之间的矛盾，促使人们保护稀缺资源，而价格机制则可以方便地提供不同环境资源的相对稀缺程度，通过市场配置优化环境、资源的利用，鼓励人们寻找可替代的资源，促进技术创新，有利于企业更加注重节约资源和保护环境，提高生态文明建设效率。第二，建立健全生态补偿制度。保护生态环境就是保护和发展生产力，生态责任严重缺失是生态危机的主要根源，生态产品生产者出售生态产品，理应获得收入，生态补偿制度促使企业等主体真正承担起生态责任。要按照资源使用者付费、环境破坏者补偿的原则，建立健全生态补偿制度。第三，根据福利经济学家庇古提出的“庇古税”理论，对生态环境财税制度进行创新和完善。对经济活动中产生的资源消耗、环境污染等副产品进行征税，把污染者给他人造成的外部成本内部化，使生产者的私人成本对等相应的社会成本，同时，用补贴等方式发挥公共物品外部性的正面效益。

市场化生态激励制度对市场体制和技术条件具有较高的要求，但它成本有效性高、灵活性强，经济主体具有多方案选择的权力，能充分调动市场在资源环境配置中的决定性作用。对生态文明建设过程中产生的生态产品和服务进行配置、定价和交易，要充分发挥市场机制的作用，按照供求关系、生态产品公平分配、资源稀缺程度等原则进行，从而激励各类市场利益主体自觉主动地参与生态文明建设[5]，通过市场这一“看不见的手”引导，既减少了生态管理成本，又促进了企业改进技术和绿色转型，提高了企业竞争力。

三、引导性的生态文化教育制度

生态文化，就是指人类在实践活动中，以生态价值观为取向，以谋求人与自然协同发展为宗旨的文化。它传承了中华传统文化中优秀的生态智慧，融合了时代精神与现代文明成果，主张人与自然之间建立和谐共荣的关系，代表了当代中国先进文化的前进方向，是促进人与自然和谐共存的文化载体。

生态文化属于非正式制度，是生态文明建设的方向和旗帜。首先，生态文化在生态文明建设中起引领作用。生态文明建设不仅要有强制性的正式制度来规范和约束，还需要有价值认同感和道德自律性的非正式制度来引导和矫正。生态文化是文化经过长期积淀与反复整合的结果，具备对人们行为选择的导向、约束和激励功能，具有强烈的整体认同性和感召精神。其次，生态文化是生态文明建设的力量之源。生态文化是中国传统文化的生态智慧、马克思主义自然辩证法以及当代世界可持续发展理念相结合的产物，是对奢侈消费、不可持续经济发展方式的彻底否定，也是文化创新的时代内容。生态文化与时俱进的发展是提升文化软实力的重要内容，它已日益成为建设美丽中国的驱动力和生态文明建设的向心力。

塑造生态人格是生态文化建设的时代内容。人们习惯于将问题归结于制度，而人自身在其中的责任被淡化甚至掩盖了，这种只见制度不见人的做法，忽视了人在历史上的主体地位，也忽略了人的主观能动性，显然不符合历史唯物主义。生态文明作为一种全新的文明样式，需要一种新的主体承担者——生态人。生态人与传统的经济人或法律人等不同，他具有良好生态伦理素养，本质上是人的社会属性和自然属性的统一，是追求当代人和后代人利益、人和生态环境利益一体化的人，是实践活动中寻求经济、社会和环境效益最优化的人。制度本质上是现实社会生活的抽象反映，不可能穷尽社会生活中所有现象，所以它只能是原则性和普遍性的。制度具有相对稳定性，它无法随着社会生活的变化而立刻发生有效的变革，制度相对滞后性和独立性的内在特点，决定了任何一种制度都不可能完美无缺，这是加强生态文明制度建设的理论根源。同时也表明，我们一方面要完善制度本身，另一方面还要塑造和培养生态人格。生态人格是个体能动的品质系统，使得个体即使在现有规章制度存在缺失的情况下，也能够引导个体自主地寻求和实现应有的价值目标，在制度不能起作用的时间或场合发挥着独特的作用。生态人具有道德自律精神，能够自觉将生态文明制度内化为主体的道德准则，塑造生态人格，就是通过提高人们对生态文明的认知和自觉性，来弥补制度的不足。

四、广泛性的社会公众参与制度

生态环境是公共资源，关系到每一个人的切身利益，必须调动公众的积极性和创造性。公众是参与生态文明建设的重要力量，他们在生态文明建设中发挥了重要的作用，将公众参与纳入制度化轨道就显得尤为重要。[6]首先能有效解决公众参与愿望增强与制度提供空间较小的矛盾。生态权利是直接影响人的生存与发展的基础性和根本性的重要权益，公众是环境问题最直接的影响者，因此，改善生态就是改善民生，保护生态就是保护人权。在环境问题日益突出、公民维权意识逐渐增强的社会敏感期，需要从制度层面来寻求解决方案。其次能有效弥补政府能力的不足。我国已经将生态文明建设上升到国家战略的高度，但目前还是没能从根本上扭转生态环境总体恶化的局面，其中公众的力量发挥得不够是重要原因。公众对发生在他们身边的生态问题有切身的感受，积极妥善地挖掘和引导蕴藏在人民群众中巨大的精神和物质力量，有利于改变政府唱“独角戏”的状况。再次能有效矫正政府失灵和市场失灵问题。政府官员作为独立的个体，在监督不足的情况下，可能会出现以公共利益之名，行个人或小集团利益之实的事件，导致政府也会失灵。公众的广泛地参与作为政府和市场之外的第三方力量，能够有效地克服政府自我监督的弊端，帮助政府从公共生态利益的角度考虑和处理问题，推进政府的民主、公正行政。

我国生态文明公众参与制度尚未受到应有的重视，应从以下几个方面加以完善，为公众参与提供制度平台。第一，建立健全信息公开制度。从立法上完善生态文明建设知情权诉讼制度是为保护和落实公众的生态环境知情权益的关键，应追究环保部门在生态环境信息公开中的不作为行为，为公民在生态文明建设中的知情权提供司法保障，使他们能够有效地参与到生态文明建设中来。[7]及时公开环境信息，有利于公众实时掌握真实的生态环境现状，准确了解政府的管理措施和取得的成效，是保障公众参与制度有效性的前提。第二，建立健全信息反馈制度。不理会公众的意见和建议，会挫伤公众参与的积极性，应建立相应的及时反馈机制，使政府、企业与公众等不同社会主体之间形成良性互动，对有悖生态文明的行为施加舆论压力，让负责任的企业获得发展。第三，建立健全非政府组织。相对于政府和其他组织来说，公众分散性的力量显得非常单薄，非政府组织成为公众得以参与社会公共事务的重要平台。长期以来，我们重视发挥党和政府的作用，却忽视了社会组织的作用，许多挂靠环保部门的环保组织，其活动计划受控于政府，没有真正的独立性和自治性，这是制约公众参与的重要因素。我们应放松对环保组织的管制，让这些非政府组织有更多的自由活动空间，为公众参与提供组织保障，让公民有更多的机会通过这些组织参与到生态文明建设中来，从而形成一股强大的社会力量。

五、生态文明制度四个维度的融合与互动

生态环境具有整体性、复杂性的特征，要求生态文明制度体系必须是一個相互联系的有机系统。首先，强制性政府管理制度是内核。包括政策、法规等在内的强制性政府管理制度是最低要求，逾越的这一红线就必须受到惩罚，被规范的主体没有自行选择的余地，它对生态文明建设起到基本的保驾护航的作用，在生态文明制度体系中处于核心地位，我们必须借助这一制度的强制性力量来震慑破坏生态的行为。其次，激励性的市场选择制度是动力。市场选择制度通过其内在的激励机制，有利于调动经济主体的积极性和主动性，能够以尽可能低的成本实现生态文明建设的效果。如果激励性的市场选择制度能被很好地设计并加以实施，这将使市场在资源配置中起决定性作用，可以充分挖掘企业和个人内在的潜力，使他们在追求自身利益的同时客观上促进自然生态的改善。再次，引导性的生态文化教育制度指明了方向。生态文化代表了当代中国先进文化的前进方向，它蕴含着人与自然和谐有序、协调可持续发展的思想，通过社会风尚、伦理道德等软约束，来激发人们内心信念，实施生态环保行为，使人们在遵守基本的制度要求基础上，自觉地为自己提出更高的要求，生态文化为生态文明强制性政府管理制度建设营造一种良好的社会环境。最后，广泛性的社会公众参与制度是基础。通过制度建设，充分发挥公众参与的作用，使公众有参与权和监督权，保障他们积极参与到生态文明监督管理等各项事务中来，促使人们形成低碳、绿色的生产方式和生活方式，夯实生态文明制度建设的最广泛的社会基础。

生态文明制度体系各组成部分需要相互匹配、相互磨合，只有实现有机的融合与互动，才能取得协同效应，最大程度发挥整体效能。首先，根据不同制度之间的关系进行优化选择。有些制度之间存在替代性关系或互补性关系，当不同的制度独立发挥作用产生的效果相同或相近时，它们之间便具有替代性，同时使用多项具有替代性的制度会产生叠加效应，对经济体的冲击较大，这时就应该在若干可以替代的制度中选择一种最适宜的制度。若某种政策效果的充分实现，需要两个或两个以上的制度共同实施时，它们分别作用于同一事物的不同方面，这些制度之间便具有互补性，这时候就应该根据制度的实施力度进行组合。其次，推动相关制度之间的及时转化。例如，引导性的生态文化具有广泛的普适性，它是强制性政府管理制度创新的基础和源泉，当生态文化越来越成为一种社会的必须，而其自律效力又无法有效发挥时，就应该使这些非强制性的文化制度规范化、法制化，将生态文化的规范效能通过强制性的政府管理制度这个载体充分发挥出来，积极推动生态文明建设所倡导的价值观念和伦理规范向法律、政策演变，提高符合生态文明建设要求行为的收益预期。反之，当一些强制性的制度经过长期实践，已完全内化为社会主体自觉的道德行为时，就应该使之非正式制度化，以降低制度的实施成本。通过制度之间内在契合与相互转化、优化组合，发挥制度的约束和激励功能，努力构建起系统完善的生态文明制度体系。

六、结 语

生态文明实践没有止境，生态文明的制度创 新和完善也没有止境。生态文明制度是一种新的理念，没有成熟的理论研究和普适性的实践经验作为基础，其建设必然是一个长期的过程，需要在实践中不断地探索总结。生态文明是超越传统的新文明形态，彰显出制度创新的重要性。但是，创新本身不是目的，不能为了创新而创新，这就要求我们一方面根据生态文明建设的实践需求，及时新建或修订相应的制度。另一方面，必须防止制度执行的碎片化现象，注重发挥制度体系的整体效益。因此，既要重视制度内部各要素之间、制度与制度之间的关系，又要重视理论与实践的关系。加快推进生态文明制度建设的试点，先在一定的领域和地区实施，待成熟后再向所有领域和地区逐步铺开，通过在实践中不断总结经验，使各种制度得到不断地完善。生态文明制度体系是个开放的系统，其建设是一个不断开拓、不断充实完善的过程，需要科学的顶层设计与严谨的“摸着石头过河”相结合。当前，我国生态文明建设已经发展到了充分发挥“制度红利”的新阶段，我们应适应历史和时代的新要求，增强历史使命感，积极地对生态文明制度进行创新和完善，推动生态文明建设迈上新台阶。

参考文献：

[1]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[M].北京：人民出版社，2012：39-41.

[2]中共中央委员会.中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[M].北京：人民出版社，2013： 52.

[3]中共中央文献研究室.习近平关于全面深化改革论述摘编[M].北京： 中央文獻出版社，2014：104-105.

[4]陈海嵩.中国生态文明制度体系建设的路线图[J].内蒙古社会科学（汉文版），2014，（7）：17-22.

[5]王新程.推进生态文明制度建设的战略思考[J].理论视野，2014，（6）：27-29.

[6]邓翠华.关于生态文明公众参与制度的思考[J].毛泽东邓小平理论研究，2013，（1）：48-52.

[7]费艳颖，王越，等.我国生态文明建设视域下公众知情权制度的完善路径[J].东北大学学报（社会科学版），2014，（6）：617-621.

（责任编辑 明 笃）