杭州城市管理体制的转型与发展

张本效+李科

杭州市经济社会发展水平的迅速提高和城市建设进程的加快与质量提升，是杭州市城市管理转型升级的重要利好和基础条件。这些重要的外部条件推动和诱导着杭州市城市管理体制由建国后的初始状态，一步步升级为具有“样板”意义的先进典型。本文从系统梳理杭州市城市管理机构的历史沿革及管理职能的转换与更替入手，透视杭州市城市管理体制改革，以期对新形势下特别是G20峰会成功召开后，杭州市城市管理转型升级提供些许启迪。

一、杭州市城市管理机构的历史沿革

杭州市城市管理体制改革始于1953年6月1日成立的杭州市环卫处。当时，杭州市环卫处的主要职责是负责道路清扫、垃圾粪便收集清运和销售，是杭州市卫生局管理下辖的一个职能部门。1980年1月，杭州市环卫处划归杭州市城建局。1983年10月，杭州市城建局撤销，成立杭州市城乡建设委员会环境卫生管理处。1984年9月，建立杭州市市容管理办公室（简称“市容办”）。1989年10月，撤銷杭州市市容办和杭州市环卫处，成立杭州市城市管理委员会办公室，系杭州市城市管理的协调机构，由杭州市政府分管副秘书长担任办公室主任。杭州市城市管理委员会办公室主要负责和协调杭州市政府各有关部门在城市管理中的工作，负责城市街面社会治安、交通秩序、市场秩序和市容环境卫生管理。同时，杭州市各区也相应成立了区城管办。

1991年6月，杭州市城管、环卫两部门分开设立，成立杭州市环卫处，归属杭州市市政公用事业管理局管理，定员25人（1991年9月，实行市区两级管理体制，杭州市设立城管监察大队，归属杭州市城管办。区设城管监察中队，由区政府委托区城管办代管）。1994年9月15日，撤销杭州市环境卫生管理处、杭州市城市管理委员会办公室，组建杭州市市容环境卫生管理局。2001年9月9日，成立杭州市城市管理行政执法局。2003年6月，杭州市人民政府城市管理办公室成立。2011年5月25日，组建杭州市城市管理委员会（表1）。

二、杭州市城市管理职能的变更

杭州市城市管理职能历经多次变革，以不断适应城市经济社会发展的需要。实践表明，在一次次的变革中，杭州市的城市管理体制大胆创新，与时俱进，为杭州市城市管理发展提供了大量的借鉴经验。其机构职能变更的主要情况详见（表2）。

通过（表2）可以发现，杭州市城市管理职能变革的频次较多，力度很大。期间，执法与管理时分时合，既显示出其探索过程中的迷惑与努力，也显示出其锐意创新改革的精神。1953年6月1日成立杭州市环卫处城市管理的职能并没有超越环境卫生这一大方向，职能范围狭小，局限性很大；1991年11月19日成立的杭州市市政公用事业管理局的职能范围有了很大扩展，为城市基础设施建设和公用事业发展发挥了很大作用，比如解决居民群众关注的行路难、饮水难、乘车难、用气难等问题；1994年9月15日组建的杭州市市容环境卫生管理局，使杭州市城市管理的职能从执行者转变为城市管理规范的制定者和监督者；2001年9月9日成立的杭州市城市管理行政执法局使城市管理的职能具备了法律规范依据，成为行政执法主体，取消了长期以来交叉、重叠、分散在7个政府部门相应的行政处罚权，职能更加明确，效率得到提高，是杭州市行政执法体制的一次重大改革，标志着杭州市城市管理工作进入新的历史发展阶段；2003年6月成立的杭州市人民政府城市管理办公室理顺了城市管理体制，推进管理重心下移，强化了属地管理，整合了管理资源，加大了城市管理力度，管理范围和领域不断拓展，促进了城市基础设施建设和管理水平的提高，提升了城市环境品质；2011年5月25日组建的杭州市城市管理委员会促使城市管理职能行使更加明确，权力使用更加规范。城市管理委员会已经不单纯是管理城市的部门，而是城市规划、建设、管理的一个重要部门。

三、杭州市城市管理体制亮点

梳理杭州市城市管理机构和职能演变的过程及其创新成果，可以推导出其管理体制如下的几个亮点：

第一，创新发展是杭州市城市管理体制改革发展的第一个亮点。如果说建国初期的环境卫生管理处是各地通行的城市管理机构性的载体，没有多少独创之处，那么自1991年之后杭州市通过城市管理机构名称及管理内容的数次变更则具有了明显的创新意义。特别是2003年成立的杭州市人民政府城市管理办公室和2011年成立的杭州市城市管理委员会，在全国范围看都具有首创地位和标杆价值。其相关职能的设计更具独创性，彰显了杭州城市管理者勇立潮头、敢为人先的创新发展精神。

第二，扩容、增量、提质并重是杭州市城市管理体制改革的第二个亮点。杭州市城市管理的职责、权限及管理范围与杭州市城区空间的扩大和内涵发展同向偕行，在不断扩大管理容量、增加管理比重的趋势中快速推进，也在不断探索的实践过程中稳步提高管理质量，体现出扩容、增量、提质并重的基本发展态势。

第三，与时俱进是杭州市城市管理体制改革的第三个亮点。杭州市的城市管理具有很强的时代感，其改革的形式与内容与城市发展的阶段和要求密切相关。G20峰会在杭州召开一方面昭示了杭州市在城市管理领域与时俱进、创新发展的成就与趋势，另一方面也为其进一步创新发展奠定了良好的基础。

四、结语

杭州市的城市管理在改革与创新中实现着转型升级与创新发展。而以机构改革和职能变更为代表的城市管理体制转型与发展是承载其创新发展的基本载体，这既是其在以后发展中需要进一步借力的主抓手，也是可以推广到全国其他区域城市管理改革领域的可资借鉴的宝贵经验。