城市管理体制改革与创新模式

刘广珠

国务院总理李克强在2017年1月11日主持召开的国务院常务会议上强调，“按照党中央、国务院关于加强城市管理执法队伍建设的要求，在全国统一和规范管理城管执法制式服装、标志标识，推进规范文明执法，有利于营造良好营商环境、提高城市管理水平、提升政府公信力”。这是继2015年12月30日，《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革 改进城市管理工作的指导意见》发布后，中央对城市管理和城市管理执法的又一指导意见。在2015年12月的指导意见中，中央明确了城市管理的主管部门，匡定了管理的职责，要求综合设置机构，推进综合执法。2017年1月，李克强总理的讲话对城市管理执法提出了更具体的要求，“规范管理城管执法制式服装”是适应时代要求，规范城市管理执法队伍、相对集中行政处罚权、避免多头执法而建立的新型城市管理体制。

一、相对集中行政处罚权城市管理体制的形成和发展

20世纪90年代初期，我国还处于改革开放的初级阶段，城市管理部门从事的只是一些单一的城市市容方面的法律职权，由此形成了一套计划经济体制下城市管理的方式和方法。

这一时期，我国的政府职能转变和行政体制改革工作尚未完全到位，行政处罚权仍旧分属于各级政府的职能部门，每一具体职能部门都组建了各自的行政执法队伍，对其所管辖的区域和范围进行分头执法。在当时改革浪潮汹涌、社会生活动荡、社会秩序相对混乱的大背景下，城市中存在多支队伍分头执法，“大檐帽满天飞”。由此派生出的职责交叉重复、执法力量分散、执法扰民、城市管理效率低下等问题日益凸显。建立和实施一套全新的城市管理体制，对于当时城市发展显得尤为迫切。

进入20世纪90年代中后期，国务院决定建立城市管理领域相对集中行政处罚权管理体制，新设立的城市管理综合执法部门集中了原来多个部门的部分或全部行政处罚权。1996年5月17日，国务院下发《国务院关于贯彻落实〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》（国发[1996]13号），通知正式将《行政处罚法》中第十六条的内容概括为相对集中行政处罚权制度，并通过试点在全国范围内逐步推行。国务院的这一举措标志着相对集中行政处罚权城市管理体制的正式诞生。

1999年11月8日，国务院又发布了《国务院关于全面推进依法行政的决定》（国发[1999]23号），《决定》对行政执法中的若干重大问题作出了指导性规定，指出“继续积极推行相对集中行政处罚权的试点工作，在总结试点经验的基础上，进一步扩大试点范围”。在这一法律条文的规范指导下，国务院以及由国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府开始了进一步扩大试点范围的工作。

2000年9月8日，国务院办公厅下发《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》（国办发[2000]63号）。通知提到“总體上看，相对集中行政处罚权的试点工作进展比较顺利……根据实际需要，在总结试点经验的基础上，按照国务院批准的原则和要求积极稳妥地扩大试点范围是必要的、适宜的”。通知的下发使相对集中行政处罚权试点工作得到了快速发展。

在这一背景下，国务院又于2002年8月22日发布了《国务院关于进一步推行相对集中行政处罚权工作的决定》（国发[2002]17号），对在全国范围内推行相对集中行政处罚权管理体制提出了新的目标和更加明确的要求。《决定》指出：“实践证明，国务院确定相对集中行政处罚权制度试点工作的阶段性目标已经基本实现，进一步在全国范围内推进相对集中行政处罚权工作的时机已经基本成熟。为此，依照《行政处罚法》的规定，国务院授权省、自治区、直辖市人民政府可以决定在本行政区域内有计划、有步骤地开展相对集中行政处罚权工作。”这一决定标志着相对集中行政处罚权管理体制由试点进入到全面推行阶段。此后数年，相对集中行政处罚权城市管理模式很快在全国范围内得到普及，各地城市先后成立了城市管理行政执法局，建立了相对集中行政处罚权的城市管理体制。

经过20多年的实践，城市管理行政执法局在城市管理中发挥应有作用的同时，其问题也相应地暴露出来，比如城市管理行政执法局的上级主管部门不明确、人员编制不一致、执法过程中和其他部门沟通协调困难等。为了适应形势的发展，全国一些城市对相对集中行政处罚权城市管理体制进行了改革创新和探索性的实践尝试，并取得了一定成效。

二、全国主要城市的城市管理模式

为了研究相对集中行政处罚权城市管理体制的改革创新，本文选取了具有代表性的4个直辖市和15个副省级城市，作为主要城市进行分析。结果表明：19个城市的城市管理体制主要以以下三种模式呈现：

城市管理局模式、城市管理委员会模式、城市管理行政执法局模式。在这19个城市中，采用以上3种模式的城市基本上各占1/3（表1）。

（一）城市管理局模式

青岛、济南、深圳、南京、宁波、西安、哈尔滨等7个城市设立了城市管理局。这7个城市的模式基本一样，即设立城市管理局，同时挂城市管理行政执法局牌子（西安市挂城市管理综合行政执法局牌子；深圳市除了挂城市管理行政执法局的牌子外，还挂林业局的牌子）。青岛市和西安市还设立了城市管理委员会，但不是常设机构。

城市管理局模式是将城市管理与行政执法同时设立在一个部门，两署合一，直接由市政府领导。这种模式的特点是城市的综合管理（城市建设、市政、市容、园林、绿化等管理）和行政执法整合在一起，有效避免管理和执法环节的断裂和脱节。

（二）城市管理委员会模式

北京、杭州、武汉、成都、长春、广州、重庆等7个城市设立了城市管理委员会。设立城市管理委员会的城市虽然与设立城市管理局的城市一样多，但是设立城市管理委员会7个城市的模式却相差较大。北京市设立城市管理委员会，同时还单独设立了城市管理综合行政执法局；杭州、武汉、成都设立城市管理委员会，挂城市管理综合行政执法局牌子；长春市设立城市管理委员会办公室，挂市容环境卫生管理局和城市管理综合行政执法局牌子；广州设立城市管理委员会，具有城市管理综合执法职能；重庆市设立市政管理委员会，具有市政管理的执法职能。

城市管理委员会模式是将城市管理与执法同时设立在一个部门（北京市除外，直接由市政府领导）。这种模式的特点和城市管理局的模式一样，将城市综合管理（城市建设、市政、市容、园林、绿化等管理）和行政执法整合在一起，有效避免管理和执法环节的断裂和脱节。但是，城市管理委员会较之城市管理局模式管理的范围更广，且偏重于宏观管理和多方协调，因此综合性比较强。

（三）城市管理行政执法局模式

上海、天津、厦门、沈阳、大连等5个城市采取这种模式，但是采取这种模式的5个城市也有一定差异。上海、天津设立城市管理综合执法局，上海市同时还设立了市绿化和市容管理局，天津市同时设立了市容和园林管理委员会；厦门、沈阳、大连均设立城市管理行政执法局，同时设立建设管理局，厦门市还设立了市政园林局。

城市管理行政执法局模式单独设立城市管理行政执法局，与其他局并列，直接由市政府领导。这种模式的特点是将城市综合管理（城市建设、市政、市容、园林、绿化等管理）的行政处罚权集中在一个部门，避免了多头执法，减少了管理层级，加大了执法力度。

三、青岛市城市管理局模式

19个城市的城市管理存在3种模式。城市管理局模式和城市管理委员会模式都是在城市管理行政执法局模式的基础上发展而来的。城市管理局模式和城市管理委员会模式虽然都是较新的城市管理模式，但是相比较而言，设置城市管理局的城市，其机构设置和功能等比较一致。因此，本文以青岛市为例，着重对城市管理局模式进行分析。

（一）青岛市城市管理的组织机构

青岛市城市管理局（挂市城市管理行政执法局牌子）成立于2014年9月，为两署合一的市政府工作部门，主管全市城市市政、公用事业、市容景观、环境卫生、园林绿化、爱国卫生和城市管理行政执法工作。

青岛市城市管理局内设办公室、法规处、公共事业管理处、市政管理处、环境卫生管理处等机构，下设城市管理行政执法支队、文化公园管理处等。

青岛市还设有城市管理委员会。城市管理委员会是青岛市人民政府设立的议事协调机构，负责制定全市的城市管理发展战略和中长期总体规划。根据市政府授权，依法组织、指导和监督考核城市管理工作。市城管委主任由市长担任，公务委员48名，公众委员49名。

（二）青岛市城市管理局的主要职能

青岛市城市管理局的职能主要包括公共事业管理、市政管理、环境卫生管理、园林绿化管理以及行政执法等方面的内容（表2）。

四、青岛市六区四市城市管理体制

（一）青岛市六区四市城市管理模式

为进一步了解城市管理局模式下各区市城市管理体制，本文对青岛市下属的六区四市城市管理体制逐一进行分析。

青岛市六区四市的城市管理体制可以分为四种模式，即城市管理与执法局共设、城市建设管理与执法局共设、市政公用与执法局共设和城乡建设局单设。

城市管理与执法局共设模式、城市建设管理与执法局共设模式，这两种模式都是管理职能与执法职能设在两个部门；市政公用与执法局共设模式（崂山区采用这种模式），单独设立了崂山风景区行政执法局。该部门是崂山风景区管理局的一个下设部门，崂山区的城市管理职能在市政公用局；城乡建设局单设模式，城乡建设局下设行政执法大队。

（二）青岛市各区市城市管理部门与市城市管理局之关系

青岛市各区市城市管理部门与市城市管理局的行政领导关系并不一样。在青岛市各区市城市管理的4种模式中，只有城乡建设局单设模式，属于青岛市城市管理局领导，接受所在的平度市和青岛市城市管理局双重领导；其他3种模式与市城市管理局只有业务指导关系，也就是说在青岛市的六区四市中，六区三市的城市管理部门和市城市管理局没有行政领导关系。

五、结论

相對集中行政处罚权在我国已经实行了20多年，全国城市的城市管理行政执法局的设立避免了多头执法，实现了相对集中行政处罚权，提高了城市管理效率。

全国主要城市的城市管理体制主要有3种模式，即城市管理局模式、城市管理委员会模式、城市管理行政执法局模式，采取3种模式的城市各占1/3。而在同一种模式中，各城市在管理体制上也存有差异。3种模式的存在表明，各城市在城市管理体制改革创新中都在探索适合自身实际的城市管理模式。

青岛市采取的是城市管理局模式，其下属的区市采取的是城市管理与执法局共设、城市建设管理与执法局共设、市政公用与执法局共设，以及城乡建设局单设等4种模式。前3种模式与青岛市城市管理局仅有业务指导关系，只有城乡建设局单设模式归属青岛市城市管理局领导。青岛市城市管理体制的改革表明，一个城市管理体制改革之后，其下属的市区也要尽快根据城市管理体制的需要作出相应调整。