北京城市管理综合行政执法的历史沿革及发展

黄烨

2016年12月9日下午，习近平总书记在十八届中央政治局第37次集体学习时讲到：在新的历史条件下，我们要把依法治国基本方略、依法行政基本方式落实好。这既是建设法治国家的战略部署又是依法行政实践的历史总结。

北京市开展城市管理综合行政执法工作是国家推进法治建设方略的有机构成，从试点、扩大到覆盖城市化管理区域，紧密贯彻落实国务院依法行政的改革部署，为推进北京城市治理体系和治理能力现代化作出了应有贡献。

一、北京城市管理依法行政探索

从新中国成立到20世纪70年代，北京城市管理的主要任务是保持城区各街道环境的清洁卫生。为此，市、区两级均设有爱国卫生运动委员会，负责检查各街道办事处、居民委员会辖区内的环境卫生状况，督促责任单位进行配合。

改革开放以来，伴随着城区规模的不断扩大，产业发展引发了人口剧增，原有的市容管理部门已不能适应管理需要。此后，根据北京市人民政府的要求，北京市环卫局抽调人员，单独组建了北京市市容环境卫生检查员队伍，履行市容执法管理。到了20世纪90年代，国家及建设部先后颁布了有关城市规划、建设和管理等方面的一系列法律、法规和规章。依据这些法规，北京市城市规划、市政公用、园林绿化、房地产、工商、劳动等专业部门从机关或基层企事业单位抽掉部分人员，各自组成了执法队伍，区（县）政府也相继组建了城市管理领域内的专业行政执法队伍，分别依据相应的法规、规章执行行政处罚权。

自此，北京市城市管理依法行政由此形成了分散的专业执法格局，又称“多头管理”。

在“多头管理”之初，各级行政管理执法部门确曾发挥了专业职能部门参与城市管理的作用，扩大了城市管理行政执法领域，且在一定程度上有效解决了城市发展过程中出现的各种问题。

但是，这种在原有体制下赋予各部门执法权限的做法很快就暴露出许多问题，具体表现在执法分工过细造成部门之间职责交叉且日趋严重；遇到棘手问题时相互推诿，相互掣肘，“多头管理”都有责任又都不负责任，显然背离了改革初衷，极不适应城市管理和发展的需要。

在此背景下，依据有关法律法规，北京市于1997年启动“宣武试点”（原宣武区，北京市原辖区，于2010年经国务院批准撤销），探索实施“相对集中行政处罚权”，开始落实依法治国方略、依法行政的基本方式。

第一步——启动试点工作

1997年5月，经国务院批准，北京市原宣武区在全国率先启动了城市管理领域的相对集中行政处罚权试点工作，成立了全国第一支真正获得法律授权的城市管理监察大队。根据原国务院法制局1997年3月给北京市人民政府办公厅《关于在北京市宣武区开展城市管理综合执法试点工作的复函》（国法函[1997]12号），“相对集中行政处罚权”，即在相关领域内由一个城市管理行政机关集中行使若干个行政机关的行政执法权。

“宣武试点”“相对集中行政处罚权”，实质上是推行“综合行政执法”，只不过当时没有使用这一概念。

2002年，在相对集中行政处罚权制度经过“试点”验证确有成效的基础上，国务院决定在广东省和重庆市开展综合行政执法试点工作，正式提出了“综合行政执法”的概念。

2003年2月，中央编办、国务院法制办发布的《关于推进集中行政处罚权和综合行政执法试点工作有关问题的通知》正式明确：“城管执法即在城市管理领域的综合行政执法”。

“宣武试点”实施相对集中行政处罚权成效明显。一是在人员编制上，编制200人，实际招收164人，承担了原来由600多人承担的多个部门的执法任务；二是从“分散式”的专业执法管理，向综合执法管理转变，減少了多部门职责重叠引起的多头执法、职责交叉、重复处罚、效率不高等问题，呈现出统一、简明、精干的高效状态。“宣武试点”使北京城市执法管理“九龙治水”、“八个大檐帽管不住一个破草帽”成为历史，执法效率大幅提高。为此，北京市政府决定扩大“综合执法”的范围。

第二步——扩大推行范围

1998年7月28日，北京市人民政府下发《关于本市城市管理综合执法试点工作扩大区域的通知》（京政办函[1998]110号），决定在东城、西城、崇文、朝阳、海淀、丰台、石景山等7个区，扩大综合行政执法试点工作。

1998年12月2日，北京市人民政府办公厅下发《关于进一步加强城市管理综合执法组织建设和管理工作的通知》（京政办函[1998]169号），确定了城市管理监察大队的组织形式。

1999年1月19日，经北京市机构编制委员会办公室审核同意，北京市市政管理委员会在其内部成立了北京市城市管理监察办公室，负责城8区的综合执法工作。在迎接全国“两会”、全国卫生大检查、国庆50周年庆典、澳门回归、迎接新世纪等重大活动中，依法对无照经营、露天烧烤、违法建设、道路遗撒等违法行为进行查处（据统计，1999年共查处各类违法行为74万余起；拆除违法建设455万平方米，超额完成全年拆除违法建设300万平方米的任务，城市环境明显改观）。事实证明：实施综合执法是搞好北京城市管理的科学决策。

第三步——覆盖全市城市化管理区域

2000年2月15日，国务院法制办复函北京市人民政府法制办，即《关于北京市城市管理综合执法试点工作扩大区域等问题的复函》（国法函[2000]15号），同意将北京市行使相对集中行政处罚区域由城8区进一步扩大到门头沟、房山、通州、顺义、昌平5个区的市区和平谷、怀柔、密云、大兴、延庆5个县的县政府所在地的镇。

2000年4月12日，北京市人民政府办公厅下发《关于在本市远郊区县组建城市管理综合执法组织的通知》（京政办函[2000]42号）。

2000年9月29日，北京市10个远郊区县城市管理监察大队正式挂牌成立。至此，北京市城管综合执法覆盖全市城市化管理区域，相对集中行政处罚权的综合执法制度开始取代由主管部门审批、处罚为一体的多头管理、重复执法。

二、深化体制改革，设立城管执法局

成立北京市城市管理综合行政执法局是国家自上而下推行依法行政的必然结果。依据《中华人民共和国行政处罚法》、《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》（国办发[2000]63号）、《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发[2002]17号）精神，2002年9月24日，北京市人民政府下发《关于进一步推进城市管理领域相对集中行政处罚权工作的决定》（京政发[2002]24号），对进一步深化改革工作提出了具体要求：

一是进一步扩大了城市管理相对集中行使行政处罚权的范围，将城市管理领域的市政管理、公用事业管理、城市节水管理、停车管理、园林绿化管理、环境保护管理、城市河湖管理、施工现场管理（含拆迁工地管理）等8个方面，涉及市政管委、园林、环保、建委、水利、国土房管等6个部门执行的全部或者部分行政处罚权划归城管监察队伍行使。二是改革城管监察体制。决定将设在市市政管委的城管监察办公室调整组建为北京市城市管理综合行政执法局。

2002年12月26日，经北京市机构编制委员会同意并报市委、市政府批准，市政府办公厅下发《〈北京市城市管理综合行政执法局职能配置内设机构和人员编制规定〉的通知》（京政办发[2002]59号），明确了北京市城管执法局的法律定位：市城管执法局是市市政管委管理的负责本市城市管理综合执法工作的行政机构。区（县）城市管理监察大队则是主要行使具体处罚权的行政机关。规定了市城管执法局的职能配置、内设机构和人员编制及有关职责。

2003年1月，北京市城市管理综合行政执法局正式成立。此举标志着北京市人民政府在全市范围内积极贯彻落实依法治国基本方略，全面推进依法行政基本方式。

2003年2月，中央编办、国务院法制办发布的《关于推进集中行政处罚权和综合行政执法试点工作有关问题的通知》正式明确：“城管执法即在城市管理领域的综合行政执法”，加上了“行政”两字。“综合行政执法不仅将日常管理、监督检查和实施处罚等职能进一步综合起来，而且据此对政府有关部门的职责权限、机构设置、人员编制进行相应调整，从体制上、源头上改革和创新行政执法体制，解决行政执法工作中存在的许多弊病，进一步深化行政管理体制改革。”

北京市城市管理综合行政执法局成立之后，执法活动呈现统一、简明、精干、高效状态，改变了以突击整治为主的执法方式，保证了执法活动的经常化和城市环境秩序的基本稳定，遏制了一些市民反映强烈的“老大难”问题，城市市容市貌得到较大改观，社会效果明显。此外，执法队伍的自身建设得到了进一步加强，明显提升了依法行政水平，体制机制改革取得了新进展，创新执法方式取得了新突破，科技化建设迈出了新步伐。

北京市城市管理综合行政执法局成立后，圆满完成了2008年奥运会、2009年国庆60周年庆典、党的十八大、APEC会议、国庆65周年庆典、纪念抗日战争暨世界反法西斯战争胜利70周年、世界田徑锦标赛等重大活动保障任务，得到中央领导、中央国家机关和北京市领导的高度肯定，受到媒体和市民的称赞。通过保障一系列重大活动，高标准实施综合行政执法，解决问题，消除隐患，北京城管执法队伍取得了长足发展，积累了行之有效的城市管理综合行政执法经验。

三、继续研究，推进城管执法工作创新发展

（一）把握时代脉搏 树立创新发展理念

城管执法工作要紧紧把握时代的脉搏，进一步解放思想，树立创新发展理念，贯彻落实习近平总书记的重要讲话，“必须坚持依法治国和以德治国相结合，使法制和德治在国家治理中相互补充、相互促进、相得益彰，推进国家治理体系和治理能力现代化”。

北京是全国政治、文化、国际交往科技创新中心，城市管理有其自身规律。作为城市管理的执法部门，不能单纯从技术的角度来看待北京城市管理中的问题，而是要从政治的高度来观察思考、研究谋划和妥善处理；要善于利用北京独一无二的智力资源和人才优势，把管理和独特的地域文化结合起来，形成富有特点的管理文化；要不断深化对北京工作规律和特点的认识，借鉴国际化大都市先进的管理经验；要坚持从首都城市性质和功能定位出发，为构建繁荣、文明、和谐、宜居的首善之区打造一支内外和谐的城管执法队伍。

新常态下，北京经济发展已从粗放式向内涵式转变，尤其是历经20年的产业结构调整，大批重（化）工业迁出市区，以知识为核心要素的知识型服务业、新型制造业、高科技产业、高端农业已经成为北京经济发展重要的产业支柱，科技创新已经成为北京经济发展的强大引擎。因此，经济增长模式的转变必然要求城市管理模式同步转变。高效、科学、和谐的城市管理是北京经济社会发展的内在要求，也是新常态下加大供给侧改革、保持经济可持续稳定增长的有力保障。

（二）统筹协调 提升执法水平

围绕十八届五中全会提出的“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，落实北京建设全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心的战略定位，调整和完善城市管理综合行政执法的管理目标、方法和任务措施，以全国城管执法机构归属住建部管理为契机，以北京市城市管理体制改革（成立市城市管理委）为动力，以目前城市管理存在的问题和首都新时期的发展需求为导向，继续推进城管综合执法协调运行机制的创新，统筹协调，提升执法能力。

2015年12月召开的中央城市工作会议是城市管理的新起点。要认真贯彻会议精神，研究城管执法工作的创新发展。目前，大数据数字化城市管理中心以技术优势打破了信息在传统行政权力的框架，以部门和空间为界限的半隔离的流通渠道，将巨量城市管理信息在同一平台下汇聚处理，促进政府管理模式由管制型向服务型转变，为实现城市管理模式创新奠定了技术基础，是提高城市现代化管理水平的重要途径，是加快转变政府职能的重要手段，同时也是坚持以人为本、为民服务的重要体现，是人民群众参与城市管理、监督政府的重要抓手。

“十三五”时期是我国全面建成小康社会的决胜阶段，也是北京市落实首都城市战略定位，加快建设国际一流和谐宜居之都的关键阶段。北京城管执法工作要全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话和视察北京时的重要讲话精神，认真贯彻落实中央城市工作会议精神和《北京市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，按照“五位一体”的总体布局和“四个全面”的战略布局，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，紧紧围绕首都建设“政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心”战略定位，以国际一流和谐宜居之都为建设目标，扎实推进城管执法工作，为首都经济社会在新常态下稳步发展打造良好的城市环境。