财政分权、晋升激励与差异化土地出让——基于地级市面板数据的实证研究

王梅婷 张清勇

一、引言

土地出让问题是学术界的一个研究热点。多数学者认为，在现行财政分权体制和官员考核晋升机制下，地方政府存在以出让土地谋求发展的动机，为了收益最大化，地方政府倾向于采用协议方式低价、大量出让工业用地，而采用 “招拍挂”等高竞争性手段高价出让商服用地、住宅用地。2003—2014年土地出让数据显示，工业用地占土地出让总量的绝对比重，商住用地比重相对较小；土地出让收入在地方财政收入中的比重为50%左右，成为主要财源；工业用地与商住用地之间存在明显的价格偏离。某种程度上，地方政府存在差异化供地手法。

以往的研究多从财政分权或晋升激励的角度对土地出让行为进行解释。孔凡文 （1993）［1］发现工业用地出让价仅占成本价的1／3，有的地区零地价供地。金晓斌等 （2011）［2］、 杜雪君等 （2009）［3］、 杨其静等 （2014）［4］也证实了这一观点， 指出廉价工业用地是招商引资的法宝。陶然等 （2007）［5］、况伟大和李涛 （2012）［6］、 贾康和梁季 （2015）［7］也指出土地出让存在明显的双轨制，薛白和赤旭 （2011）［8］、薛慧光等 （2013）［9］、 雷潇雨和龚六堂 （2014）［10］均指出财政缺口是地方政府基于获得土地财政收益的根本原因。 周黎安 （2007）［11］、 张莉等 （2011）［12］、 李勇刚等 （2013）［13］提出官员的晋升激励影响了地方政府的土地出让行为，其原因来自于招商引资或政绩诉求。

政府差异化出让土地的具体行为是什么，动机又是什么？已有研究多单独分析财税激励或晋升激励对土地出让的影响，较少在统一的分析框架下讨论二者对土地出让的影响。另外，学界对晋升激励存在不少质疑，该理论还缺少比较系统的实证检验。本文梳理了财政分权、晋升激励与土地出让三者之间的关系，提出三个假说，采用2008—2013年全国地级市面板数据，在统一分析框架下，检验财政分权、晋升激励各自对土地出让的影响，有助于理解地方政府的土地出让行为，也可为完善官员政治晋升激励制度、财政分权体制和土地制度提供参考。

二、文献综述

（一）财政分权与土地出让

诸多学者探究了财政分权对土地出让的影响，分权与地区间的竞争会增加地方政府维护本地区利益的积极性， 提高经济效率 （Rosen， 1997［14］）。 我国的财政分权鼓励了地方政府在经济增长方面进行竞争。分税制本质上还是财政分权体制，财政收支缺口为发展当地经济、增加财政收入提供了适当激励 （Wein⁃gast，1995［15］）。 地方政府采取协议出让方式， 为企业提供廉价工业用地 （陶然等，2007［5］；吴群和李永乐， 2010［16］； 杨其静和彭艳琼， 2015［17］）， 在长江三角洲地区甚至出现了 “零地价” “负地价”招商引资的现象 （张清勇，2006［18］）。 财政分权程度越高， 地方政府压低工业用地价格吸引投资的动力也越强 （薛白和赤旭， 2011［8］）。

短期内，协议出让工业用地对政府的回报较低，而 “招拍挂”方式出让的土地价格较高，地方政府损失越多越有动力通过土地财政来弥补 （孙秀林和周飞舟，2013［19］），财政压力加重了以土地批租获取高额出让金的行为 （陶然等，2007［5］； 吴群和李永乐， 2010［16］； 陈志勇和陈莉莉， 2011［20］）， 土地出让还能取得用地单位带来的各项税收，使土地收益最大化 （雷潇雨和龚六堂，2014［10］）。土地财政可用来改善投资环境，使招商引资与财政收入增长协调发展（傅勇等，2010［21］），地方政府通过土地价格竞争和财政支出竞争两种方式吸引投资、促进经济增长（颜燕等，2013［22］），这两种方式互相配合，形成以土地出让为主的发展模式。

（二）晋升激励与土地出让

改革开放以来，官员考核标准改变，上级政府主要通过GDP增长来考核和选拔下级政府官员 （Li和Zhou，2005［23］），官员之间为了经济增长而竞争，存在 “晋升锦标赛” （周黎安，2007［11］）。 经济增长率全国排名的提高会显著增加每百万人口中的中央委员数量 （Maskin等，2000［24］）； 省级官员所在地区经济绩效提高会使官员晋升概率提高，反之会提高官员离任的可能性 （Li和 Zhou， 2005［23］）。

土地出让是官员谋求经济发展、获得升迁的途径（周黎安，2007［11］）。在晋升压力驱动下，地方政府采取积极的土地财政策略 （孙秀林和周飞舟，2013［19］）， 其他学者 （周黎安， 2007［11］； 杜雪君等，2009［3］； 张五常， 2009［25］； 陶然等， 2009［26］） 也证实了晋升竞争对土地财政的形成有正向激励，而且晋升激励对土地财政的影响要大于土地财政对晋升激励的影响 （李勇刚等， 2013［13］）。

同时，晋升竞争变为地区间的经济增长竞争（张军和高远，2007［27］），在投资拉动经济增长的模式下，晋升竞争转变为地区间的引资竞争 （周黎安，2007［11］）， 低价出让工业用地 （杨其静等， 2014［28］），甚 至 违 法 供 地 （ 梁 若 冰， 2009［29］； 张 莉 等，2011［12］）成为地方政府招商引资发展经济的主要手段，加重了协议出让工业用地、“招拍挂”出让商住用地的供地手法 （吴群和李永乐，2010［16］）。地区间经济实力相近的市县存在工业用地出让竞争 （杨其静和彭艳琼，2015［17］），地方官员热衷于出让土地源于土地引资 （张莉等，2011［12］），这证实了晋升激励对土地引资、地区经济竞争存在影响。

（三）财政分权、晋升激励与土地出让

目前学界主要探究了财政分权与土地出让的关系，晋升激励与土地出让的关系，较少探讨三者之间的联系，我们认为，财政分权、晋升激励与土地出让之间的联系也是一个值得探讨的问题。在政治集权经济分权的经济体中，财政分权最后的着力点落在了地方政府行为上，地方政府行为的选择关键在于官员受到的激励和个人偏好，晋升激励与财税激励并列地包含在地方政府激励制度内。

财政分权被认为是中国式分权成功的重要原因（Weingast， 1995［15］）， 但仅有经济分权是不够的，晋升激励加剧了地区之间的 “竞次式”竞争 （陶然等， 2007［5］； 孙秀林和周飞舟， 2013［19］）， 在 “ 以地谋发展”的经济增长模式下，晋升激励起到推波助澜的作用。

有学者指出，土地引资和土地财政动机同时存在（张莉等，2011［12］），财政分权使土地出让价格正向增长，政治集权造成工业用地与商住用地价格之间的偏离 （薛慧光等，2013［9］）。 也有学者认为不能割裂开来看待财政分权、晋升激励对工业用地和商住用地的影响，财政分权的确影响了土地财政，但晋升锦标赛也促进了土地财政 （孙秀林和周飞舟，2013［19］），且晋升激励对土地财政的影响要大于土地财政对晋升激励的影响 （李勇刚等， 2013［13］）。

（四）文献评述

综上所述，已有低价出让工业用地、高价出让商住用地的论断，学界主要从财政分权、晋升激励角度解释差异化土地出让策略。财政分权角度形成 “土地财政论”和 “土地引资论”两种观点；晋升激励角度，晋升激励加重了差异化的土地出让手法，且晋升激励对土地财政的作用大于后者对前者的作用。关于晋升激励的度量及其影响因素，是现阶段该领域的一个研究热点，有学者将政治周期与土地出让相联系，验证了官员会根据晋升需求和政治风险来调整土地出让行为，另外，官员的年龄、任期、性别等个人异质性，也会影响地方政府对土地出让行为的选择。

既有研究的不足之处，一是三者之间的关系还需要进一步梳理清楚，目前的研究主要集中于一个方面，较少从统一框架下分析两者对土地出让的作用机制。二是现阶段晋升激励理论还缺少系统的实证考察，存在一些质疑，财政分权、晋升激励对土地出让行为的作用机制仍需检验。本文进一步梳理了财政分权、晋升激励与土地出让之间关系，在统一的分析框架下提出三个假说，通过面板数据构造实证模型，验证存在差异化的土地出让策略。

三、假说、模型与数据

（一）假说

基于研究问题和文献分析，本文重点关注：财政分权、晋升激励对土地出让行为的影响，这两个因素产生了怎样的差异化的土地出让结果，哪一个因素对土地出让行为有主要影响。

财政分权程度越高，地方财政自主度较高，地方政府出让的土地越多获得的财政收入就越多，在分税制体制下，地方政府财政收支压力较大，地方政府有更大的动力去出让土地。同时，在以经济绩效为主的官员考核晋升机制下，官员越有晋升激励，越容易通过出让土地发展经济以获得升迁，为此，我们提出假说1。

假说1：财政分权程度越高、官员晋升激励越大，土地出让越多。

财政收支压力难以解释一些土地资源短缺的发达地区仍然低价出让工业用地的现象，我们认为，官员的晋升激励是主要原因，地方领导是经济政策的主要决策者，为了在晋升锦标赛中获胜，地方官员可能会采取更激进的土地出让手法。为此，我们提出假说2。

假说2：晋升激励对地方政府土地出让行为有主要影响。

学界已有 “协议低价出让工业用地、招拍挂高价出让商住用地”的论断。我们认为，协议出让与招拍挂出让方式的土地成交价格不同，地方政府为实现利益最大化应该会对两种出让方式采取不同的策略，在出让面积、宗数、价款、价格方面有较大的差异，即存在差异化土地出让手法，并且这种手法与地方政府面临的财政收支压力以及官员晋升激励的大小有关，为此，我们提出假说3。

假说3：差异化土地出让手法存在，财政分权、晋升激励对其有影响。

（二）模型

被解释变量是土地出让行为，解释变量是财政分权与晋升激励，变量设定如下。

本文采用2008—2013年地级市土地出让数据，通过土地出让面积、土地出让价款、土地出让宗数和土地出让价格来刻画地方政府的土地出让行为。

借鉴张晏和龚六堂 （2005）［30］的做法， 将财政分权指标定义如下：

财政分权rev（收入指标）＝人口标准化的省预算收入／全国预算收入

财政分权exp（支出指标）＝人口标准化的省预算支出／全国预算支出

财政分权inde（财政自主度）＝省预算收入／省预算支出

财政分权ave（收支指标）＝人口标准化的省预算收支／全国预算收支

晋升激励指标构建方面，借鉴王贤彬和徐现祥（2008）［31］、 徐现祥和王贤彬 （2010）［32］的做法， 采用省级官员的上任时间、年龄来判断是否有晋升激励。

对于上任时间的处理：在一年中，如果官员在上半年上任，则作为当年在任官员，如果下半年上任，则将新任官员作为当年在任官员，如果一年内官员更替大于两次，则将在任时间最长的官员作为当年的在任官员。

对任期的处理，一届任期为五年，如果官员处于其任期的前两年，则认为其有晋升激励，变量值为1，否则为0。考虑到一些官员属于任期中期上任，如果官员上任于任期的前三年，则认为其上任的前两年有晋升激励，变量值为1，否则为0；如果官员在任期的第四、第五年上任，考虑到此时官员任期将要结束，下一任期可能会调任或到异地交流，很少有激励出让土地发展经济，余靖雯等 （2015）［33］的研究也证实了，土地出让行为与政治周期一致，在靠近党代会换届时土地出让会减少，可认为此时不存在晋升激励，变量值取0。

对于官员年龄的处理，根据相关规定，如果在该年其年龄大于63岁，则认为其没有晋升激励了，变量值为0。①《党政领导干部职务任期暂行规定》（2006）：由于省党委书记和行政首长62岁可以升任，63岁可以连任，64岁不可留任，65岁必须退任，但65岁未满任期的，可以延长3年任期。

本文使用拟线性估计，面板和动态面板估计方法，计量模型选取为面板模型，回归方程如下：

在该模型中，it表示省份i第t年的相关数据；landleasevar为各地区土地出让行为，是模型的被解释变量；promotionincentive代表当期的晋升激励，晋升激励指标包括省级官员党委书记和行政首长的晋升激励；fiscaldec为财政分权指标，财政分权又分为收入指标rev、支出指标exp、财政自主度指标inde和财政收支指标ave；Z为控制变量，包括地级市财政支出、人均收入、人均工资、人口净流入、市辖区人口、地级市GDP、三类产业占比；μ＋ε为复合扰动项。实证时，部分数据按学术惯例进行了对数化处理。

由于土地出让可能会对晋升激励有反向因果效应，因此，本文设定了具有滞后效应的动态面板模型如下：

landleasevar（it－1）代表landleasevar滞后一期或两期的形式，即上一年或两年度地级市的土地出让行为。promotionincentive（it－1）代表当期或滞后期的晋升激励。

（三）数据

土地出让数据来自 《中国国土资源年鉴》和《中国国土资源统计年鉴》。由于2008年前后的统计口径不同，本文选取了2008—2013地级市土地出让数据。官员的数据从新华网以及人民网的官员数据库整理得到。控制变量数据来源于 《中国城市年鉴》，其中财政收支的数据有所缺失，用 《全国地市县财政统计资料》的数据进行增补。表1为各变量的描述性统计。

表1主要变量描述性统计

四、实证结果

实证步骤如下：首先检验了财政分权、晋升激励与土地出让行为的关系，其次，检验解释变量对土地出让总价款、不同用地类型、土地出让价格的影响，以验证差异化土地出让行为是否存在。另外，单独检验晋升激励对差异化土地出让的影响，并使用动态面板捕捉晋升激励与土地实际出让行为之间的滞后关系，并检验晋升激励对土地出让收入占比的影响，明确土地出让金在地方财政收入中的占比的重要性。

（一）晋升激励、财政分权与土地出让行为

对晋升激励、财政分权与土地出让行为之间的作用机制进行了面板估计，共报告了6个回归结果（见表2），模型1是省级党委书记、行政首长官员均有晋升激励时对土地出让面积的影响，模型2、3分别是只有党委书记有晋升激励和只有行政首长有晋升激励时对土地出让面积的影响，模型4、5、6以同样的处理方法验证了晋升激励对新增土地出让面积的影响。

从表2的1、2、3列回归结果可以看出，党委书记有晋升激励时，其系数在1%的统计水平上显著，土地总出让面积增加约15.9%。对于新增土地出让面积而言，当党委书记有晋升激励时，新增土地出让面积增加约13.3%。在6个回归结果中，行政首长的影响均不显著，同时考虑党委书记、行政首长的晋升激励时，党委书记的晋升激励仍显著影响土地出让，表明晋升激励会显著增加土地出让面积，且党委书记的晋升激励起到主导作用。

表2 基准回归：晋升激励、财政分权与土地出让

表2显示，分别放入的三个财政分权指标均显著，并且不同的财政分权指标对土地出让的影响不同。

同时考虑财政分权与晋升激励的影响，当党委书记、行政首长都有晋升激励时，随着财政收入指标上升，土地出让面积将减少约371%；当只有党委书记有晋升激励时，土地出让面积减少约366%；只有行政首长晋升激励时，减少土地出让面积约270%。可见，财政收入提高会显著减少地方政府土地出让的面积，并且省委书记的晋升激励对财政分权的作用产生了影响。

同时，随着财政支出增加和财政自主度提高，会显著增加地方政府土地出让面积。在表2中，当党委书记、行政首长都有晋升激励时，财政支出的变动会使土地出让总面积显著增加约160%，当只有党委书记有晋升激励时，土地出让面积增加约157%。财政自主度指标只对土地出让的总面积有显著影响，随着财政自主度提高，土地出让面积增加433%左右。

这里所指均是对应分权指标变动一个单位造成的影响，下同。分权类指标变差较小，相应的每单位变动比例较大。各指标系数有较大差异是指标变差不同所致。尽管财政收入指标的影响是负的，系数约为－3.7，但是财政支出指标 （约1.6）和财政自主度指标 （约4.3）会显著增加土地出让面积，整体来看，财政分权仍然会显著增加土地出让面积。

本部分还检验了晋升激励、财政分权对土地出让总价款 （见表3）的影响，在表3中，党委书记的晋升激励显著地影响土地出让总价款，同时放入党委书记、行政首长晋升激励，土地出让总价款增加约14.3%。只放入党委书记有晋升激励时，土地出让总价款增加约13.1%。行政首长晋升激励均不显著。可以推测，党委书记作为主要决策者，其晋升激励对土地出让有主导作用。财政分权对土地出让总价款影响显著，与对土地出让面积的影响相似，不同财政分权指标对土地出让的影响不同，总体来看，随着财政分权程度提高，土地出让总价款会显著增加。

表3 晋升激励、财政分权与土地出让总价款

（二）晋升激励、财政分权与差异化土地出让行为

为验证差异化供地策略，我们还检验了解释变量对土地出让方式的影响。为验证协议低价出让工业用地、 “招拍挂”高价出让商住用地的论断，本文将“招拍挂”出让的土地近似为商住用地，协议出让的土地近似为工业用地 （雷潇雨和龚六堂等，2014［10］）。得到表4的回归结果。

表4中，党委书记的晋升激励对 “招拍挂”出让面积和总金额影响显著，但对协议出让的面积影响不显著，行政首长晋升激励的影响均不显著。在表4中，党委书记有晋升激励时，“招拍挂”出让面积增加约17%，“招拍挂”出让总金额增加约2.8%，但是，晋升激励对协议出让面积和协议新增面积没有显著的影响，可见，存在区分用途的土地出让策略。限于篇幅，本部分没有汇报只加入行政首长晋升激励的回归项，结果均不显著，同样，本文做了协议出让总价款、“招拍挂”新增面积等回归，都不改变结论。

在表4第3、4列回归结果中，财政分权对协议出让面积影响不显著，但对协议新增出让面积影响显著，随着财政收入增加，新增协议出让土地面积约减少704%，而随着财政支出增加，新增协议出让土地面积约增加288%，财政自主度指标不显著。表4中第7、8列的回归结果表明，财政分权对 “招拍挂”出让面积影响不显著，但对 “招拍挂”出让总金额影响显著，随着财政收入增加，“招拍挂”出让总金额约减少36.8%，随着财政支出增加，“招拍挂”出让总金额约增加15.8%。说明财政分权程度会对差异化土地出让行为产生一定影响。

表4 晋升激励、财政分权与差异化土地出让

（三）晋升激励、财政分权与差异化土地出让价格

检验了土地出让方式的差异后，我们还从土地出让价格角度来验证差异化土地出让策略。构建三个土地出让价格变量：土地出让价格、工业出让用地价格（协议出让）、商住用地价格 （“招拍挂”出让），检验解释变量对不同类型土地价格的影响，回归结果见表5。

与已有 “低价出让工业用地，高价出让商住用地”的论断不同，在表5的1、2列中，当党委书记有晋升激励时，“招拍挂”土地价格下降约1.28%。第3、4列中，党委书记的晋升激励对工业用地出让价格的上涨影响不显著。第5、6列中，党委书记有晋升激励时，土地出让总价格约降低1.37%。表5中行政首长晋升激励的影响均不显著，说明党委书记在土地出让问题上影响力大于行政首长，党委书记的晋升激励显著降低了 “招拍挂”出让价格和土地出让总价格。

在表5中，财政分权指标只对土地出让总价格影响显著。随着财政收入的增加，土地出让总价格提高约42%，而财政支出和财政自由度指标显著降低了土地出让总价格约20%和43%，总体来看，财政分权指标降低了土地出让的总价格。我们认为，这可能是由于地方政府显著扩大了土地出让数量 （实证结果 （一）的结论），牺牲了部分价格以获得最大土地出让收入。

表5 晋升激励、财政分权与差异化土地出让价格

（四）晋升激励与差异化土地出让

单独检验晋升激励对差异化土地出让的影响，本文还考虑了晋升激励和实际土地出让行为之间的滞后关系。由于土地出让周期较长，从立项、审批到征地、出让，一个完整的周期往往需要几年，并且土地出让和官员的晋升激励可能存在相互影响的关系，为此，笔者认为，官员的晋升激励会带来滞后几期的土地出让增长。由于官员的任期较短，本文使用了两年的滞后效应，通过GMM对关键变量的滞后项进行了估计。回归中控制了党委书记、行政首长的晋升激励，使用晋升激励的一阶滞后项和二阶滞后项，构建动态面板回归，得到表6的结果。

在表6中，滞后两期的党委书记晋升激励均在1%的统计水平上显著，党委书记的晋升激励带来了滞后两期土地出让20%～30%的增加，同样，晋升激励也显著增加了土地出让总价款，会使滞后两期的土地出让总价款增加10%～20%。

表6 晋升激励与土地出让：动态面板结果 （差分GMM）

续前表

我们也检验了晋升激励对不同土地出让类型的影响 （见表7）。党委书记的晋升激励导致了更多的“招拍挂”土地出让，但是对协议土地出让影响不显著，可见，晋升激励会使地方政府采取差异化的土地出让策略。表7的4、5、6列中滞后效应很显著，党委书记晋升激励一阶滞后在1%统计水平上显著，“招拍挂”面积增加约8.9%，党委书记晋升激励二阶滞后增加 “招拍挂”面积约14.4%。增加 “招拍挂”出让总价款2%左右。行政首长晋升激励的滞后效应不显著。

表7晋升激励与差异化土地出让

（五）晋升激励与土地出让收入占比

我们不仅讨论土地出让金的绝对规模，还希望了解土地出让金在地方财政收入中所占比重的重要性。我们认为当一个地方领导人有晋升激励时，一方面希望通过低价出让土地招商引资获得税收收入的增长；另一方面希望通过高价出让土地获得更多预算外收入，以提高晋升概率，这就是税收激励和土地财政激励的冲突。按照已有文献，地方领导的晋升激励越大，土地出让金占地方财政的占比就会越高，但相反的是，如果地方政府希望通过招商引资获得更高的GDP增速，以及对应的税收收入，地方政府就会压低土地出让价格以 “逐底竞争”，以换取第二产业的增加值和高额的税收，低出让金和高税收的组合可能会压低土地出让金在地方总财政收入中的占比。本部分讨论这两者总的效应，构建了变量r＿income＝总土地出让金额／地方财政收入，控制地方领导人的晋升激励进行面板回归 （见表8）。

在表8中，第1、2、3列是没有控制省份情况下的回归结果，回归结果第4、5、6列是控制省份固定效应的结果，前三列回归结果表明，党委书记晋升激励降低了土地出让收入占当年财政收入比重约1.7%，行政首长的晋升激励也显著降低了当地土地出让收入占比。在控制了省份固定效应后，第4、5列显示，党委书记的晋升激励降低了土地收入占当年财政收入比重约1.1%，行政首长的晋升激励影响不显著。因此，党委书记有晋升激励时，其对地方出让行为的影响比行政首长更大。

由于总体回归系数均为负值，可以推测，地方政府土地出让的 “税收激励”大于 “土地财政激励”，地方政府倾向于通过压低土地出让金以 “逐底竞争”，以换取第二产业的增加值和高额的税收，压低了土地出让收入在当年财政收入中的比重。这一点与之前的结论是吻合的。

表8 晋升激励与土地出让收入占比

续前表

同时放入财政分权和晋升激励对土地收入占比进行回归，得到表9中的回归结果，财政分权指标不显著，而晋升激励指标非常显著。

无论是单独放入还是同时放入，党委书记的晋升激励和行政首长的晋升激励对土地收入占比的影响均显著。单独放入党委书记晋升激励，土地出让收入占比降低约1.93%；单独放入行政首长晋升激励，土地出让收入占比重约降低3.71%；同时放入党委书记、行政首长晋升激励，党委书记晋升激励降低了土地出让收入占比约1.54%，行政首长晋升激励降低了土地出让收入占比约3.45%，总体来看，行政首长对土地出让收入占比的影响更大，本文认为，行政首长作为地方行政主官，直管财政，在土地收入占比中发挥的影响更显著。

表9 财政分权、晋升激励与土地收入占比

五、结论

地方政府的差异化土地出让行为是近年学术界的一个研究热点。学界形成了 “低价出让工业用地，高价出让商住用地”的论断，并主要从财政分权或晋升激励的角度来解释这一现象。但是，晋升激励理论还缺少系统的实证检验，在统一分析框架下讨论财政分权、晋升激励对土地出让影响的研究也较少。因此，财政分权、晋升激励与土地出让之间的作用机制还需要进一步梳理。本文在梳理三者关系的基础上，在统一的分析框架下，构建实证模型，检验财政分权、晋升激励对土地出让有怎样的影响，验证了差异化土地出让行为的存在，并实证检验了晋升理论的可靠性。

研究结果表明： （1）党委书记具有晋升激励会显著影响地方政府土地出让行为，土地出让面积增加约16.2%，新增土地出让面积约13.4%，行政首长对土地出让影响并不显著。 （2）同时考虑财政分权和晋升激励，财政分权程度提高会显著增加地方政府土地出让面积、总价款，并且不同的财政分权指标对土地出让的影响不同。 （3）本文证实了地方政府差异化土地出让行为，党委书记的晋升激励会显著增加“招拍挂”土地的出让面积和出让金额，但对协议出让土地的面积没有影响，行政首长的晋升激励影响均不显著；财政分权程度会对差异化土地出让行为产生一定影响。（4）与已有 “低价出让工业用地，高价出让商住用地”的论断不同，实证检验结果显示，党委书记有晋升激励时，当地土地出让价格平均降低1.37%，“招拍挂”土地价格下降约1.28%，工业土地价格上涨不显著。分权指标仅显著影响了土地出让总价格。（5）控制省份效应之后，党委书记的晋升激励降低了土地收入占当年财政收入比重约1%，行政首长的晋升激励影响不显著，土地出让的 “税收激励”大于 “土地财政激励”。（6）差分GMM显示，党委书记的晋升激励带来了滞后两期土地出让20%～30%的增加，也导致了更多的 “招拍挂”土地供应。

因此，财政分权、晋升激励均显著影响土地出让，但晋升激励的影响占主导；地方政府差异化土地出让行为是存在的，晋升激励会增加 “招拍挂”土地出让面积与出让总金额，但回归结果显示，土地出让价格是下降的，与学术界 “高价出让商住用地”的论断并不相同。本文认为，土地总出让面积与新增出让面积都增加，但总价却下降了，可能是为了获得最大化的土地出让收入而牺牲了部分土地的价格。因此，差异化土地出让策略和晋升激励的主导作用显示，政府对土地市场施加了过多的影响，晋升激励的作用扭曲了土地市场的价格信号，降低了土地资源的配置效率，要解决差异化土地出让问题，应该从官员晋升激励机制设计、财政分权体制改革入手，并完善土地出让的相关制度。

与已有的研究相比，本文贡献在于：在进一步梳理财政分权、晋升激励与土地出让三者之间关系的基础上，将财政分权、政治激励纳入了一个统一的分析框架，提出了三个假说，通过面板数据构造实证模型，检验了财政分权、晋升激励对土地出让行为的各自影响，并明晰哪一个因素的影响作用更大；验证了地方政府存在差异化供地策略，为进一步研究该问题提供了空间。这也可以为完善官员政治晋升激励制度、财政分权体制和土地制度提供参考。

［1］孔凡文.土地价格管理中存在的问题与建议［J］.价格理论与实践，1993（11）：34－36.

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