立法成本效益分析的国外经验

陆颖

从投入与产出效益优化要求出发，核算成本、降低成本，不断提高人大工作产出效益，是人大工作微创新应该也能够施展作用的一个重要领域。立法是人大工作的主要内容之一，因此，人大工作效益的提升必然依托于立法领域的控成本、提效益；而“控” “提”的前提，就是要对立法的成本、效益“心中有数”，进行成本效益分析或评估。发达国家在立法方面的成本效益分析已较为成熟。本文介绍了美国、加拿大、德国的立法成本效益分析机制，尽管其中大部分是对相当于政府行政立法的成本效益分析，但其具体做法或仍值得借鉴。

美国行政规章制定的成本与效益评估

立法的成本与效益评估，在美国联邦政府各部门制定行政规章时最为常用，其制度发展也很完善，是美国立法评估最重要的内容与方式。美国规章制定成本与效益评估的主体包括制定规章的行政机构、联邦预算管理局、总审计署、总统、国会五个部门。评估的客体主要是“重要规章”，指的是在规章中可能导致下列后果的任何一种管制行为：年度经济影响在1亿美元或以上的管制行为，或在实质上对经济、经济部门、生产力、竞争、就业、环境、公共健康、安全，或对州、地方和原住民部落、社区产生负面影响的管制行为；造成严重矛盾，或者干预其他政府机关已经执行或者计划执行的管制行为；使政府资格授予工作的效果及被授予资格者的权利义务发生实质改变，或使政府项目的效果及项目相关人的权利和义务发生实质改变；在法令或行政命令所确定的原则之外产生了新的法律或政策问题。

制定规章的行政机构进行的成本与效益的评估，有几个步骤：识别阶段——判断某一规章是否可以达到本部门所希望的目标；调查阶段——主要是了解能实现该目标的各备选方案，尤其是了解是否有必要通过管制的方式来实现；收集信息阶段——主要是获取有关各备选方案效果的资料；选择阶段——根据定量与定性的指标分析，确定各个方案的优劣次序；决策阶段——以上述优劣次序为依据，并根据成本与效益分析报告作出决策。

美国规章制定的成本与效益评估制度，对美国政府的行政管理而言，不仅有利于提高规章质量，而且节约财政支出，提高了工作效率。其运作特点主要在于：第一，偏重于制定规章的行政机关的内部评估；第二，规章制定的成本与效益评估既强调制定前的预评估又强调制定后评估。在大规模规章制定之后，政府有关部门每年都对已经实施五年的规章进行全面评估，从而决定是继续延用还是废除或修改；第三，规章制定的成本与效益评估是通过一系列国会立法、总统行政命令等法律制度加以保障的，是行政机关必须遵守的，这保障了美国规章制定的质量，也实现了对规章制定的有效监督。

加拿大内阁部门规章立法的成本效益分析

加拿大立法成本效益的分析主体即法规的制定主体，其分析报告由国库委员会规制事务处和枢密院办公室进行审查。根据枢密院办公室1999年发布的《加拿大政府规制政策》，加拿大并不是对所有法规和规章的制定都要求进行成本效益分析，而仅对内阁各部门制定的提交内阁批准的规章进行成本效益分析；对于提交议会的项目，无论是在内阁还是在议会都不要求成本效益分析，只考虑对政府支出的影响。

内阁各部门依据宪法和法律的授权进行立法时，须向内阁就立法草案内容提交成本效益分析，说明法规对社会、公共健康、环境、经济等的影响，以及为何选择法规的规制手段，而不是其他的规制手段。在制定分析报告过程中，国库委员会规制事务处参与进来，与部门协商，形成分析报告，连同法规草案提交国库委员会规制事务处审查。经国库委员会审查批准后，在《加拿大公报》上预公布，接受社会公众的意见和建议。法规起草部门对法规以及分析报告进行修改，报内阁审查批准，在《加拿大公报》上正式公布；内阁也有可能推迟批准并要求部门补充信息，或是拒绝批准。

2007年1月，枢密院办公室发布了《加拿大规制成本效益分析指南》，该指南明确了成本效益分析的五个步骤：第一步，识别问题、风险与基准线。第二步，设定分析目标，要明确政府为什么需要进行干预。目标可以是经济的、环境的、社会的。对于健康、环境和安全的问题，设定目标可能会涉及公众对风险的容忍程度、政府实行措施的费用以及个人对法规的遵守等。第三步，形成规制或非规制的方案，对各种替代方案要列举明确，并分析它们如何影响基准情境。第四步，估算收益与成本。第五步，拟定一份会计陈述报告。但在实践中，联邦政府部门通常将分析简化为四个步骤：第一，确定公共政策问题，评估问题的性质和相关的风险，定义基准线；第二，设定政策意图实现的目标；第三，形成替代监管和非监管的政策选择，以及它们如何影响基准线状况；第四，进行影响分析，包括成本效益分析、利益相关者分布分析和会计报表（替代选择并提出采取行动的建议）。

加拿大的立法成本效益分析，主要评估的是：被提议的法规及其他替代方案对加拿大公民、企业、政府潜在的积极和消极的经济、环境、社会影响；确定积极和消极影响如何及于不同的受法规影响的群体、经济部门和加拿大各地区。加拿大立法成本效益分析中，运用最为普遍的方法是成本有效性分析方法。该方法的目的在于从不同的立法项目方案中找出达到某一预期指标成本最低的立法项目方案。成本有效性分析方法的特点在于，计算单位效益的成本，但不考虑诸如机会平等、降低发病率或改善营养状况等的不同结果的货币价值。因此，成本有效性分析所需要的数据相对较少，一般不需要明确效益的量化或货币化价值。此外，加拿大也会采用敏感性分析方法。它是指从众多不确定性因素中找出对立法方案效益指标有重要影响的敏感性因素，并分析、测算其对该方案效益指标的影响程度和敏感性程度，进而判断该方案承受风险能力的一种不确定性分析方法。

德国立法成本效益分析与评估

德国立法成本效益分析与评估包括法律实施前的预評估、伴随性评估、法律实施效果后评估三个阶段。相对而言，德国政府更注重法律实施前的预评估。目前，德国在立法预评估方面已建立比较完善的评估体系，由立法成本效益分析与评估机构对初审稿进行立法成本及效益评估，最后交由联邦议会讨论；伴随性评估受法律时效性限制，成果不很突出；实施效果后评估体系正在逐步建立和完善之中。德国立法成本效益分析与评估工作由法规评估委员会和执行成本评估委员会具体负责。其分析与评估的程序主要分为五步：

首先，确认法规的目的和作用。主要评估法规的经济效益、对环境的影响、立法的技术要求、立法活动的公众影响、新法与旧法间的矛盾冲突情况。

第二，论证新立法律法规的必要性。一般考虑三个方面：一是现行法规规定是否对此有限制和冲突；二是如果不立新法会存在什么问题；三是若制定并实施新法，会给社会生活带来什么新变化。

第三，选择可替代的解决方案。经过必要性论证，不论是否需要立新法律，都须设计替代方案，以进行比较与选择。

第四，分析成本与收益的关系。对确有必要制定的新法律法规，需要对其成本和效益进行分析与评估，这是核心步骤和中心工作。德国立法不仅注重法律法规的整体评估与评价，还十分注重其中某一阶段、某一细节层次的评估。以行政成本评估为例，行政成本评估是为了评估立法的经济成本、人员成本、社会成本在整个立法过程中的比重及相互关联性，而不是泛泛地计算总成本。行政成本评估将重点放在了信息成本的评估与评价方面，在法律起草说明中就具体说明信息调查费用。把较高的费用列出，通过进一步评估，降低其成本。一部新法律或法规实施，德国公民和企业有义务反馈实施效果。如，实施一部新法律，需要有企业的相关数据。此时，由国家制定统计表格，企业必须向国家提交报表。通常情况下，信息采集费用由联邦政府、州、公民和企业共同承担，但企业承担部分通常会转嫁给消费者。因此，降低信息成本就能降低公民和企业承担的费用。对于行政成本中各方的信息义务，德国已建立了符合自身需要的基于信息义务的行政成本评估模型，很好地解决了信息采集的费用问题，客观评价了立法过程的行政成本构成。

第五，作出评估结论，发往联邦各相关部门和各州征求意见。

启 示

立法成本是指立法机关立法过程中的全部费用的支出，既包括立法自身的成本，如立法机构运转、立法人员待遇、立法信息收集、审议修订、制作文本等所需费用，也包括创制中的法律在日后执行和实施中的成本，如执法成本、守法成本、违法成本等。立法自身成本与执行和实施中的成本相比，显然后者更为重要。因此，在立法成本效益分析中，须重点突出对法律执行和实施成本的评估。从美、加、德三个国家的实践来看，立法成本效益评估，评估的不仅仅是立法这个过程本身所直接产生的成本，还将整个社会为这次立法所要付出的成本纳入评估中。

从美、加、德三个国家的立法成本效益评估所处的时间点来看，都前置于立法环节，而非在立法完成后开展。因此，其评估行为本身可以看作是立法审查的一个环节。在审查中，成本过高的立法草案会被打回。立法评估一方面是立法活动控成本、提效益的前置动作和基础，另一方面也具有控成本、提效益的效用。

公众咨询是立法成本效益分析质量控制的重要措施。加拿大和德国的立法效益评估都强调公众参与。在立法成本效益分析程序中加入公众参与的因素，使得立法成本效益分析报告更加真實、客观，可以通过公众参与程序，使法规制定主体获得更多信息，有助于去伪存真，提高立法成本效益分析的质量，也有利于提高立法决策的质量。

（作者单位：上海图书馆〈上海科学技术情报研究所〉）