国家治理现代化下政府职能的转变

林代潇潇

“国家治理现代化”是从传统国家向现代国家转变过程中，多主体共同规范权力运行及维护社会公共秩序而形成和建构的一套制度规则、治理工具及执行能力。因此，政府职能的转变是国家治理现代化的必然要求，本文将在国家治理现代化视角下分析其对政府职能的影响以及职能转变的要求。

国家治理政府职能现代化

一、国家治理现代化的内涵及目标

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化是全面深化改革的总目标。这里的“国家治理现代化”体现了未来中国治理体系改革的全新治理理念。国家治理现代化的基本特征包括：（1）治理技术现代化，利用现代化的信息技术手段提高对市场和社会的监管能力；（2）治理结构网络化，即由层级节制的科层制管理向多主体协作的关系网络治理转变；（3）治理制度法治化、理性化，以法治权力保障公民的基本权利，维护社会发展和人民生活的现实秩序，即促使以法理型权威为基础的国家政治生活日益制度化与程序化；（4）治理主体多元化，即政府、市场、社会多主体在管理国家和社会公共事务中相互协作、共同治理。

我国治理现代化的目标主要涵盖了三个方面的内容：其一，强化市场型政府。自我国逐步放弃计划经济走上市场经济之路后，市场经济运行状况就成为我国能否保持长期繁荣与稳定的关键；其二，公平竞争型市场。这个治理现代化目标既不是简单地追求优胜劣汰的竞争状态，也不是只停留在形式或程序上的平等，而是在制度平等的前提下，重视于消除各种影响公平竞争的潜在成分，使市场在资源配置中真正发挥决定性作用；其三，合作型社会。一个理想的社会治理模式应该是政府、市场与社会充分发挥各自的优势，在公共管理与公共品供给中相互配合、密切合作，最大限度地满足公众的社会需求。这里的合作型社会，应主要体现在两个方面：一是政府与社会形成良性互动关系，二者是以一种合作而不是对立的态度来对待公共事务；二是在政府、市场与社会三者关系的互动中，发挥各自不同的独特作用，形成一种新型合作和互补供给方式，因为这三者在公共物品的供给中各具优缺点，仅靠某一种方式很难实现公共品的有效供给，因此，这是未来理想社会治理的主要目标。

二、国家治理体系的变化对政府职能转变的影响

新中国成立六十多年来，中国的国家治理体系经历了从全能主义的高度集权制向市场化的分权制的转变，中共领导下的国家治理体系与治理方式都发生了巨大变化，政府作为多元治理主体之一，其角色定位也在经济社会变迁中不断的调适与转型，政府职能的转变也始终贯穿于中国治理体系的发展变化之中。

1949年新中国成立到改革开放前，中国实行的是高度集权下的计划经济体制，党和政府垄断了各项资源，对社会实行严密控制。随着改革开放的启程，国家治理的中心任务从阶级斗争转向经济建设，市场经济逐步取代了计划经济，从此便开启了治理模式的现代化。随着行政分权与政治体制改革的推进，市场经济的引入与成长，激活了长期以来被党和政府所压制的社会活力，改变了原来单一格局的社会体制，出现了经济利益诉求和经济建设主体的多元化。此时，推动经济和社会的发展，满足人民不断增长的物质文化需求成为政府的核心职能。总体来看，市场经济条件下的政府职能从统治转向了管理，政府的职能得到进一步转变，政府由公共权力的集中掌控者转向社会管理与公共秩序的维护者，其地位从统治转向为社会提供公共产品与服务。

如今，单一的经济绩效与锦标赛式的GDP竞争已然不是当前政府的唯一核心职能，公平正义的维护、基本公共服务的供给、社会风险与公共危机的化解都成为国家治理中政府不可推卸的责任。在科学发展观与治理型社会的引领下，服务型政府成为新的目标模式，也是国家治理现代化的本质要求。经济调节、市场监管、社会管理与公共服务成为政府的四大目标职能。同时在治理现代化的目标之下，政府职能的发挥不仅仅在于政府自身的治理能力与效率的提升，还在于如何调动民间社会力量参与国家治理，处理好多元治理主体间的关系，以整体性、协调性为目标，协调好不同利益群体之间的关系。

综上，政府职能随着国家治理体系的变化而转变，政府是起主导作用并处于轴心位置的治理主体，而且市场与公民社会等其他治理力量的生长也取决于政府及其派生的公共权力机构的规范。可见，要实现国家治理的现代化，必须重新审视政府职能。

三、国家治理现代化下政府职能的转变

（一）国家治理现代化需要调整政府职能

基于以上梳理，“国家治理现代化”可以被界定为从传统國家向现代国家转变过程中，多主体共同规范权力运行及维护社会公共秩序而形成和建构的一套制度规则、治理工具及执行能力。因此，构建一个政府、市场、社会相互补充的新型治理格局需要动态调整政府职能。

从政府与市场的关系上来看：从十四届三中全会到十八届三中全会，中国的市场经济体系建设取得了巨大进展，市场在资源配置中的作用实现了由“基础性”向“决定性”的转变。这就意味着未来的改革里需要消除对市场所遗留的一些干预、扭曲，让资源由市场进行配置，以建立一个有效的市场。但同时，我们也需要关注到，市场在资源配置中起决定性作用绝不意味着市场期望政府的退出，相反我们此时更需要一个强有力的政府实现对自由放任的市场经济进行有力的监管。政府职能设置能否与市场发展相协调一致是现代化进程中最重要的阶段和最明显的标志。

从政府与社会的关系上来看：政府引导和促进社会组织发展的职能作用主要体现在三个方面，一是将公民社会组织的发展纳入法治化、制度化、规范化的轨道，防止社会组织演变为扰乱和破坏社会秩序的恶性社会团体；二是为第三部门提供经济支持，直接支持包括财政拨款、购买服务、对第三部门非营利收入给予免税优惠等方式，间接支持包括设置税种、税率引导私人企业和民众向非营利组织捐赠等方式；三是对第三部门实施监管，涉及环节从注册登记、治理结构一直到收人申报、经费支出等一系列过程。在现代治理结构中，政府需要联合市场与社会的力量共同承担起为全社会提供公共产品和公共服务的任务，但这并不代表所有的公共产品和服务都由政府直接提供，对于收费类公共物品和共享类公共物品政府可以向企业和社会中介组织分权，逐步将政府的某些职能，如资格审查、价格监督、质量控制等权力向商业、行业等中介组织转移，实现政府规制规模的适度化

（二）国家治理现代化下政府职能转变新方向

1.构建协作共治的现代国家治理体系

理清政府与市场、社会的职能边界，培育多元合作的现代治理体系，构建以政府、市场及社会公众力量共同参与的协作治理机制。在经济领域，政府职能转向培育和健全公平竞争的市场规则体系，从主导资源配置转向市场规制与监管。在社会治理中，政府要减少对基层社会的直接管控，扶持和引导民间社会组织的成长，疏通公众与社会组织参与公共事务决策与监督的渠道，培育社会自组织与志愿型组织，逐步实现从政府管理社会到政府主导下的社会协同治理。在推进市场经济发展与社会建设的过程中，合理地调整政府职能，使其张弛有度、收放自如，能够在经济治理与社会治理领域中实现有所为、有所不为。

2.提升政府公共决策能力，推进国家治理法制化

法治建设是国家治理体系和治理能力现代化的重要基石。从政府职能层面来看，就是通过构建完善的制度体系与法制环境为各治理主体的行为提供规范，消除市场的外部性，保护公民与社会组织的基本权益，实现社会运行秩序井然。

3.信息化治理工具实现政府职能创新

随着信息技术的植入，不同层级的政府间、平行的政府各部门间、政府与企业、市场、社会组织及公民间建立起了广泛的沟通网络，使得多中心治理和协同治理成为了可能，政府层级也将实现扁平化与精致化，尤其在大数据时代，更要创新以大数据为基础的国家治理流程，提高治理进程的处理效率。这给政府治理方式与治理能力带来了革命性的发展，政府职能定位于以服务为核心，以个性化为特点的服务型政府。

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