浅析我国种植业环境污染防治立法完善问题

徐磊

种植业一直以来都在在我国农业中占有特殊地位，而种植业的发展对环境造成了严重的污染。在借鉴国外发达国家和地区的经验基础上，结合我国国情提出提高我国种植业生产污染防治立法在环境立法中的地位，完善我国农业生产污染防治的法律体系已迫在眉睫、刻不容缓。

种植业发展环境污染立法完善

我国种植业主要的污染来源分为两类，一类是种植业自身的污染，有药源性污染、肥源性污染、烟雾性污染、白色污染等。另一类是其他外来污染因素，主要是工业污染和农民生活垃圾造成的污染。种植业的环境污染问题不仅使受到有毒有害物质污染的农副产品严重危害城乡人民的身体健康，而且使环境问题变得更加严峻。因此，保护和改善农业环境，建立完善的环境污染防治立法体系更为重要。

一、我国当前种植业环境污染防治立法现状

（一）种植业环境污染防治法律的主要规定

第一，根本法的规定。《中华人民共和国宪法》在第26条第1款中，规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”。这一条款为农业生产污染防治确立了宪法层面的法律依据。

第二，具体法律的规定。《环境保护法》第33条规定：“各级人民政府应当加强对农业环境的保护，促进农业环境保护新技术的使用，加强对农业污染源的监测预警，统筹有关部门采取措施，防治土壤污染和土地沙化、盐渍化、贫瘠化、石漠化、地面沉降以及防治植被破坏、水土流失、水体富营养化、水源枯竭、种源灭绝等生态失调现象，推广植物病虫害的综合防治”，这一条款概括了对农村环境保护采用的措施。除此之外的其他环境保护单行法律，也或多或少的涉及到种植业生产污染防治的各个方面。例如《清洁生产促进法》第22条规定，“农业生产者应当科学地使用化肥、农药、农用薄膜和饲料添加剂，改进种植和养殖技术，实现农产品的优质、无害和农业生产废物的资源化，防止农业环境污染”。这些规定一定程度上抑制了农业发展环境的恶化。

第三，行政法规和规章的相關规定。法律尽管位阶较高，效力范围更广，但是法律中的有些规定过于原则化，缺乏具体的指导内容。这个时候根据各法律行政法规制定颁布的部门规章则能发挥其效力，对具体的污染防治进行规范与指导。例如，《农药管理条例》该条例主要针对的是农业生产污染中的农药污染，对农药的登记、生产、经营、使用以及违反的罚则各个方面有作出了详细的规定。还有2006年发布《农产品产地安全管理办法》第22条规定：“农产品生产者应合理使用肥料、农药、宵药、饲料和词料添加剂、农用薄膜等农业投入品。禁止使用国家明令禁止、淘汰的或者未经许可的农业投入品。农产品生产者应当及时清除、回收农用薄膜、农业投入品包装物等，防止污染农产品产地环境。”这些规章更为具体的规定种植业生产过程中环境污染防治的措施。

（二）我国当前种植业污染防治法律存在的问题

尽管我国农业生产污染防治的立法工作取得了相当大的进展并获得了较好的效果，但是从总体上来看，我国在这个领域的法律只是个起步阶段，仍然存在很多立法方面的不足。主要表现在几个方面。

第一，缺乏系统的立法体系，可操作性差。我国有关农村环境及种植业生产污染防治的法律规定，多数是散落在各个环境保护单行法律或是国务院颁布的系列行政法规、部门规章或者是诸如《全国生态环境保护纲要》这类的政策性文件之中且多是以相似的、原则性的、抽象性的规定，实践中容易造成案件的法律适用难，可操作性不强等问题。而法规互相之间缺乏必要的协调，不仅使相应资源不能得到更有效的保护，也容易引起管理工作的一些混乱。现阶段，我国缺乏整体的种植业环境保护法律法规。

第二，部分立法指导思想滞后。我国有部分环境保护立法是自20世纪80年代初通过实施的，而当时仍然处于计划经济体制支配地位的背景下，法律规范的明显特征就是维护行政权力的权威性，体现平等、有偿、自愿等市场经济原则的法律规范比较薄弱。1992年起我国开始实行市场经济，计划经济体制下很多内容具有浓厚的行政隶属色彩，已经不能适应市场经济的要求，立法指导思想缺乏先导性，明显滞后。

第三，法律实施监督体系不完备。我国农业环境问题还存在着农业环境管理体制不完善、现行执法部门以及农业生产者监督力度不足的现象。辅助型管理是我国农业环境管理领域的主要原则，另外，我国也存在着多部门与多层次相互管理的管理体制。在这种管理体制下不仅容易造成执法者主体的分散，形成势利割据的局面还造成了环境保护机构的重复建设造成了资源的浪费。权利的相互分散使得没有一个集中的、统一的权力机构去从整体监督农业环境保护权力的行使，这就使得基层农业环保机构成为地方权力机构的附庸，无法从根本上发挥其本该有的作用。

第四，法律规范的绿色化新制度有所缺失。虽然我国农药管理基本法的《农药管理条例》出台，标志着我国农药管理法律制度绿色化发展阶段的到来，但是深入探究此条例会发现有大量的规范是根据以往的社会实践总结出来的。而随着我国现代农业的发展，《农药管理条例》在农业的绿色化发展规范上面有所欠缺，农药的经营许可制度，相关的职业资格以及农户的注册登记等制度仍较为传统。我国至今还没有出台《化肥管理条例》，国家对于化肥的管理主要集中于化肥的原料、价格、运输、税收、补贴、进出口等几个方面，环境保护政策十分缺乏。因此，在农业的绿色化新制度方面，我国的相关法律规范仍有待改善。

二、国外种植业环境立法概况

日本在生态农业发展方面制定了一系列法律制度。日本生态农业的提出，始于20世纪70年代，1979年日本农林水产省制定并颁布了一项“新政策”——《食品、农业、农村基本法》，它的颁布使日本在农业环境保护领域走在了世界前端。《食品、农业、农村基本法》着重于农业的可持续发展、农产品的物资供应、农业综合发展。《家畜排泄物法》、《肥料管理法》、《可持续农业法》推进不间断式农业生产方式，鼓励生产者主要采用不破坏土壤的生产方式开展农业活动，尽量不用或少用农业化学物品。日本生态农业的发展解决了其在农业种植方面的一系列问题，改善了生态环境，促进了农业生产以及农业设施的发展。而且，日本进一步完善了肥料经营与使用的标准，要求特殊肥料生产厂商以及销售厂商在开始从事此项事业前，至少要提前两个星期向所在地的都道府县知事提交书面报告，内容包括厂商名称和地址、法人代表资料、肥料名称、生产条件，农户购买特殊肥料也要登记注册。此种做法，规范了肥料市场的秩序，也加强了对肥料使用的监管。这些法律措施以及国家的优惠政策使得种植业的发展有一条清晰的规则遵守，同时可操作性较强，为日本生态农业的发展奠定了基础。

此外，瑞典的一些有关种植业环境污染防治的法律法规也值得我们借鉴。从 1969年开始，瑞典政府致力于制定各项环境保护法规来规制农业环境污染，1999年出台的《农业环保法》，明确规定“污染者补偿原则”、节省能源和原料的“生态环境原则”，包含环境影响评估、保护自然环境、环境质量标准、其他危害环境的活动等。瑞典农业环境法规中比较重视政府的监督效力，规定一切活动都必须依照环保法实施。瑞典政府规定，凡是在农业生产活动中使用农药、化肥等造成环境污染的都必须征税或收费。税收和收费一方面为治理环境污染和保护农业资源筹集了资金，另一方面会影响农业生产者的生产成本，为了更低的投入更高的产出，农民就会更多的使用牲畜等有机肥料而非工业用的农药、化肥，因此，这样做不仅增加了土壤的有机质含量，提高了土壤的肥力，更减少了农药化肥的使用，有效的改善了农业生态环境。

可以看出这两个国家有一个共同点即都建立了一整套的农业环境污染防治立法体系，对农业的生产方针、实施措施、实施目标、所需设施以及其他必要事项都做了具体的规定；同时明确规定政府作为中间层的社会职责以及监督管理的职能；此外，民间都存在有农业协作体等农业社会组织，对农业的发展进行指导。这些都是改善农业环境污染的有效法律措施，值得我们进行利用，结合本国特殊情况加以创新。

三、我国种植业环境污染防治立法构想

第一，完善农业环境立法，改变农业立法过于原则性的问题。为了适应我国农业现代化的快速发展，需进一步加强农业立法。完善现有的农业立法，修订一部专门的《化肥管理条例》规制化肥等化学药剂的滥用。然后在适应我国农业快速发展的国情下，应农业发展的要求，对农业现代化过程中出现的新情况、新问题即使反思与总结，最后使其解决办法上升为法律规范；

第二，更新立法观念，完善农业面源污染防治法律体系。更新立法观念，建立城乡统筹的污染防治法律机制，针对农村特点开展立法，污染防治与经济发展相结合。健全农村面源污染防治的具体制度，如建立面源污染防治的规划制度、环境监督制度、农村污染物污染物处理制度和防止城市污染专家等制度，尤其需要制定一部农业保护法和相关的农业环境保护条例。

第三，建立符合中国国情的现代农业环境税收制度。在发展现代农业的同时，征收一定的环境税可在一定程度上抑制环境污染的加重。我国现代农业环境所出现问题在农药、化肥等化学物质的使用上相对比较突出，当前我国出现的大面积土地承包专业大户种植农作物、果树、蔬菜等，在利益的驱使下，大面积、每月不间断的喷洒农药和化肥的现象已屡见不鲜，为了有效的扼制农户忽视保证农产品安全生产的责任外，对于超标使用农药、化肥类化学物质征收污染环境税势在必行，而且应该以法律的形式在《农产品质量安全法》中明确责任追究形式，否则，我国的农产品安全将无法保障，农业环境也不能得到改善。

第四，建立严格的化肥农药市场管理机制。建立肥料产品农业准入制度和退出机制，规范市场经营的秩序以及经营者的行为；建立农药和化肥的经营登记制度，细化肥料使用管理主体的权利，明确肥料使用管理中企业、经销商、使用者的权利；对农药登記、生产、经营、使用的各个环节将加大监管力度，以确保现有绿色化条款的贯彻落实；对不符合法律规范的行为加大处罚力度，对违法生产、经营、销售的行为给予严厉处罚，不断健全处罚机制。

第五，建立科学合理的环保监督制度。一方面，健全农村的环境保护机构，落实农村环境治理的监管者。比如在县级环保机构设立专门的农村环境治理小组，专门从事农村环境的整治和管理，将分散在环保局、农业局、林业局、水利部等各个部门的职能融合在一起，着重加强对农村环境防治的政策指导。另一方面，需要在法律上确定农业面源污染的综合协调机构，改过去的“九龙治水”为在一个主要领导部门的牵头下，其他各个部门予以配合，进而实现环保、农业、水利和国土资源部门等各个部门的协同参与，突破过去的各种职能部门各自为政，管理权限相互交叉的混乱局面，并对各部门的冲突予以协调，而其他各个管理部门的职责则以污染对象为标准进行划分。各部门职责明确之后，还要配以严格的责任追究制度，保证各个部门能够按照法定权限和职责管制农业面源污染。

农业环境污染的立法问题还需要我们更进一步的研究。现有的理论使我们有了深厚的研究基础，因此我们还有进一步的研究空间，为我国农业环境立法的完善提供切实可行的方案。

参考文献：

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基金项目：本文为南京农业大学大学生创新训练计划资金资助项目（1622A06）“生态文明背景下江苏农业环境立法的完善”的成果之一。