苏州深化农村集体产权制度改革的实践

◎陈建荣

苏州深化农村集体产权制度改革的实践

◎陈建荣

推进农村产权制度改革是深化农村改革的重要内容。苏州16年的探索和实践表明，推进农村集体产权制度改革符合农村发展的实际情况，促进了农村集体经济繁荣发展和农民的共同富裕。未来，苏州要继续坚持以全局观念和系统思维来认真谋划农村集体资产产权制度改革，努力在更高层次统筹城乡发展要素，助推城乡资源自由流动、平等交换、合理配置，努力实现农村与城市更高质量、更好效益的同步发展。

苏州；农村集体产权制度；改革

苏州全市总面积8488平方公里，现辖张家港、常熟、太仓、昆山4个县级市和吴江、姑苏、吴中、相城、苏州工业园区、苏州高新区6个区。近几年，苏州紧紧抓住城乡发展一体化国家级改革试点契机，积极探索农村集体经济在市场经济条件下的有效实现形式，重点推进以农村集体资产股权量化为特征的产权制度改革，使集体经济运行机制发生了深刻变革，集体所有制经济焕发出新的生机和活力，极大地促进了农村的经济繁荣和农民的共同富裕。

改革的现状

为了探索农村集体经济的有效实现形式，解决农村集体经济产权不清、管理不严、效益低下和民主监督失效等问题，增强农村集体经济的发展活力，构建城乡一体化发展的体制机制，苏州市按照“资源资产化、资产资本化、资本股份化、股份市场化”的改革方向，从2001年吴中区木渎镇金星村率先开始进行试点探索，拉开农村集体产权制度改革序幕，于2006年开始全面推进这项改革。在经历十年的艰苦工作之后，到2010年，全市所有乡镇、99%的村经济合作社均已完成以社区股份合作制为主要内容的集体产权制度改革。目前，全市累计建立社区股份合作社1324家，涉及农户118.6万户，涉及村级集体总资产650多亿元，净资产430多亿元。在推进改革的过程中，苏州严格按照“清产核资、摸清家底，设置股权、量化资产，配置份额、发放权证”等步骤，将村级集体资产，按成员资格和劳动贡献等要素折算成份额进行量化，按人头决策、按份额分配，落实了农村集体经济组织成员对本组织集体资产的股份占有权和收益权。从2011年开始，苏州围绕改革的深化和完善，重点抓了三项工作：

1.全面推进股权固化

专门出台《关于社区股份合作社股权固化改革的指导意见（试行）》，指导全市全面开展社区股份合作社股权固化工作，就是在将农村集体资产按一定标准以份额量化给该集体经济组织成员以后，对所量化到人的股权份额实行“固化到户、户内共享”的静态管理，做到以户为单位股权份额“生不增、死不减，迁入不增加，迁出不减少”，这在一定程度上解决了成员的继承权问题。截至2016年底，全市已有95%的社区股份合作社完成了股权固化工作。

2.试点推进“政经分开”

根据乡村治理法治化和现代化的新要求，按照“公共服务和社会治理职能划归社区，三资管理和经济发展职能留在集体经济组织”的原则，试点探索“政经分开”，重点通过组织机构、管理职能、成员对象、议事决策和财务核算“五个分开”，厘清群众自治组织和农村集体经济组织的职责、功能与权责关系，逐步建立组织健全、职责清晰和互动协作的新型农村治理体系。目前，苏州全市累计有220个村试点完成“政经分开”。

3.大力创新发展方式

鼓励和引导完成产权制度改革的村级集体经济组织，打破行业和地域界限，更多地利用市场机制，整合资源、资产和资金，通过参股、联营、长期投资和异地投资等多种方式，扩大联合与合作，跨村甚至跨镇、跨市（区）组建联合发展平台，主动对接新型产业、高端产业和优质产业，创新发展载体，走联合发展、异地发展和转型发展道路。全方位参与到新型城镇化、城乡一体化和农业现代化进程，与产业转型升级、城市提档发展、“四化同步”演进等大趋势相合拍，实现由“量态扩张”向“质态提高”的阶层跃升。目前，全市联社、总社和合作社集团等联合发展载体已达120多家，涉及1200多家合作社、60多万农户。

改革的成效

苏州16年来的探索和实践表明，推进农村集体产权制度改革，符合农村发展的实际情况，适应农村生产力发展的客观需要，促进了农村集体经济的发展和广大农民的共同富裕。2016年，苏州农村居民人均可支配收入达到2.78万元，同比增长8.5%，城乡居民收入之比始终保持在2:1以内。通过改革农村集体产权制度，农民获得了更多的财产权益，也闯出了一条“家家有资本、人人有股权、村村有物业、年年有分配”的富民强村新路。

1.维护了成员合法权益

把农村集体全部资产以股权份额的形式量化给每个集体经济组织成员，保证并落实了成员对集体资产的股份占有、收益和监督管理等多项权利，实现了集体资产由共同拥有到按份共有的转变。目前，全市拥有集体资产股权份额的农户比例达99%，成员近400万人，基本建立起了集体经济组织与广大成员持续共享增值收益的长效机制。

2.激发了集体经济活力

你敢！没有王法了。牛皮糖厉声道。随即他爬上推土机驾驶室，去拖拉驾驶员。村长叫了两个年轻人，绑着牛皮糖，将他扔进了他自己挖的沟里。沟很深，牛皮糖在那里蹦跶了好几下，终因手被绑，无法爬上沟坎，只好在那里竭斯底里的喊叫起来，湖匪打劫啊。孙滑头杀人啊。民工们惊慌地散了，没人理他。

改革之初，一些镇、村干部一度担心，将集体资产量化分配，会削弱集体经济的发展。而改革后的事实证明，推行社区股份合作制改革以来，把集体资产按份额量化给成员，非但没有削弱集体经济实力，反而通过这项改革使成员直接参与管理，规范内部分配，保障合法利益，极大地调动了广大集体组织成员关心支持集体经济、参与发展集体经济及监督管理集体经济的积极性，确保了集体资产的保值增值，促进了村级集体经济的稳步发展。2016年，苏州全市村均稳定性收入超过800万元，其中资产性、资源性收入比重超过85%，已成为苏州村级集体经济发展的主要来源。

3.拓展了农民增收路径

农村集体产权制度改革的核心，是明晰产权、量化股权、按份分配，健全完善农村集体经济组织内部科学合理的收益分配制度，最大限度地保障成员合理分配，共同享有发展改革的成果。2016年，全市社区股份合作社累计分配总额达到50亿元，连续多年保持了快速增长势头，涌现出一大批户均分配收入突破2000元的社区股份合作社和乡镇（街道）。目前，股权分配收入已逐渐成为苏州农民获得稳定的财产和投资性收入的重要来源。

4.提高了民主参政意识

一般而言，改革后的社区股份合作社都按照“民办、民管、民受益”原则，普遍建立了“三会”组织，健全了“三会”制度。而且随着分配水平的逐步提高，广大成员越来越关注合作社的发展，关注合作社财务使用，基层社务管理也越来越趋向透明、公开和规范。截至2016年底，全市已成立村级民主理财小组1268个，平均每个民主理财小组由3-5人组成，共计6274人。目前，在苏州的社区股份合作社内，凡是分配、投资等重大事项都必须由成员（代表）大会讨论决定，极大地提升了基层民众参政议政、民主管理的意识。

■天地一机 陈宝林/摄

改革的经验

1.重视宣传引导

深入总结农村集体产权制度改革已经取得的成效和一些典型的经验，面向社员群众、基层干部、党委政府领导和社会公众加大改革宣传力度，进一步统一思想认识，使加快推进改革成为各级各地的共识，成为广大农民和基层干部的自觉行动。坚持发扬民主，问情于民、问计于民，充分而广泛地征求社员意见，使改革的决策最大限度地体现全体社员的意志，改革的目标最大限度地符合当地发展的实际。着力营造改革推进的浓厚氛围，努力消除基层干部的顾虑，依法保障社员群众的权利，充分激发干部群众改革的意愿和动力，提高基层干部推进改革的本领和能力，以对人民群众高度负责的责任感和使命感推动这项改革实践。

2.加强工作指导

根据农村历史沿革、区位条件、经济实力、村情民意以及集体经济发展的目标和方向，因地制宜、因村制宜，科学制订改革实施方案，充分体现改革实践的地域特色，最大限度地整合农村集体资金、资产和资源，积极推进资源资产化、资产资本化、资本股份化和股份市场化。充分发挥一线指导服务和管理职能，科学论证改革方案，细化明确改革目标，分解落实改革任务，逐个指导改革实践，直接组织改革实施。在推进过程中，要严把关键程序、重点环节，切实做到民主公开、程序到位。正确处理加快推进改革与保持农村社会和谐稳定的关系、严格依法依规与特殊情况实行“一村一策”的关系、激发农民群众积极性与强化政府指导力的关系，确保改革工作平稳有序推进。及时组织实施“回头看”，总结发现薄弱环节和存在的问题，排出整改完善工作计划，确保改革工作决策民主、方案科学、操作规范，确保改革经得起历史和群众检验。

3.把握总体方向

苏州在对农村集体产权制度改革性质的把握上，始终强调必须坚持集体所有制不改变、不动摇，量化到人的股权，只作为成员享受所在集体经济组织收益分配的必备依据，其所有权仍归属所在集体经济组织的全体成员。随着城乡一体化的发展，苏州农村集体资产的存在形态、经营方式以及集体经济组织成员的生产生活方式都发生了新的变化，必须主动适应形势发展需要，继续深化完善产权制度改革，推动股份合作社由社区型向企业型、封闭型向开放型、传统集体经济组织向现代企业制度转变，为农民市民化、收入多元化与城乡一体化奠定基础。

4.坚持发展主题

改革的根本目的是为了创造更富活力的体制机制，实现更好更快发展。要积极创新农村集体经济管理体制和经营方式，盘活用好存量资产，确保集体资产有稳定收益，进一步壮大农村集体经济，加快形成可持续发展模式。在引导增强自身发展活力的同时，各级政府要进一步加大扶持力度，优化资源配置，鼓励和支持社区股份合作社通过抱团联合、资源共享和优势互补，加速转型升级，积极参与城乡一体化发展，努力形成一批集团型、旗舰型联合发展载体，尽早完成由“农民的联合”向“合作社的联合”的历史性跨越。

5.惠及广大农民

推进农村集体产权制度改革，最终目的在于增加农民收入。必须根据资产类型和分布情况，积极引入市场竞争机制，因地制宜采取整体发包、分块发包、入股保底分红、委托专业公司或职业经理人经营等多种方式，切实提高运营效率、增加资产经营收益。要坚持开源节流，科学界定资产收益用于发展再生产、按份分配、内部管理和公共服务的比例，引导和鼓励社区股份合作社在不断扩大按份额分配覆盖面的同时，持续合理地提高成员分配水平，让集体经济发展的成果更多惠及农民，构筑起农民与集体经济更为紧密的利益联结关系。

政策建议

未来，建议苏州认真贯彻落实中共中央、国务院《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》，继续坚持以全局观念和系统思维来认真谋划农村集体资产产权制度改革，努力在更高层次统筹城乡发展要素，助推城乡资源自由流动、平等交换、合理配置，努力实现农村与城市更高质量、更好效益的同步发展。

1.全面完善股权固化机制

未来，苏州将以向合作社成员登记发证、建立成员名录和登记簿为抓手，着力健全和规范农村社区股份合作社内部股权管理机制，并建立健全成员（代表）大会、理事会和监事会，督促其依章规范运行，强化民主监督。同时，积极试点探索合作社内部股权流转机制，力争用1-2年时间建立起归属清晰、权责明确、利益共享和流转顺畅的全新机制，切实保障合作社成员合法权益。

2.继续推进政经分开

在具备条件地区继续推进政经分开工作，通过“五分开”措施，厘清基层自治组织与集体经济组织的职责和功能。加快推进村（社区）自治组织与村级集体经济组织财务分开核算，设立村（社区）自治组织行政专户和村集体经济组织（村经济合作社或社区股份合作社）专户。同时，通过明确项目、公布名录、规范程序和支出限额，逐步规范村级集体经济组织合理承担公共服务开支的行为。

3.不断强化三资监管

健全完善市、市（区）、镇（街道）、村（社区）四级农村集体资产监督管理体系，修订完善农村集体资产产权登记管理办法，在苏州全市范围内开展农村集体资产产权登记换证工作，对所有产权和经营权归村组集体经济组织拥有的全部资产，统一颁发由苏州市人民政府监制的《农村集体产权证书》。同时，积极组织部署开展镇级农村集体资产清产核资试点，对镇级农村集体经济组织所有、占用的资产进行全面清查，摸清家底，登记造册，明晰资产权属，完善管理制度，切实提高各项制度的执行效果。

4.健全完善产权交易体系

预计今年底，苏州全市将全面建成由市、市（区）、镇（街道）三级统一管理、协作联动、并网运行的农村集体产权交易体系，并将配套建立规范有效可操作的交易流程，加强对农村集体三资发包、出租和出让行为的管理，保障交易公开、公正、规范和有序，提高产出和利用效率。在稳步开展系列基础工作的同时，还将建设农村产权交易中介服务体系，引入财会、法律和资产评估等中介组织，以及银行、保险等金融机构和担保公司，为农村产权流转交易提供专业化服务。

（作者单位：中共苏州市委农村工作办公室）

■ 编辑：张涵

F321

A

10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.06.016