国外首都城市群协同发展对京津冀的启示

◎何芬

国外首都城市群协同发展对京津冀的启示

◎何芬

本文分析了伦敦、东京和柏林等首都城市群在深化区域合作、促进协同发展方面进行的探索及其成效，从构建跨区域产业集群、打造疏解中心城市功能的集中承载地、建设中心城市与周边的快速交通通道等角度，提出国际经验对京津冀协同发展的启示与借鉴。

首都城市群；协同发展；国际借鉴

随着京津冀协同发展加速推进，非首都功能疏解取得明显成效。瞄准建设以首都为核心的世界级城市群这一远大目标，京津冀协同发展还有很长的路要走，应积极借鉴伦敦、东京和柏林等首都城市群在深化区域合作、促进协同发展方面的好做法、好经验，更深入、有效地推进城市之间的对接协作，加速区域一体化进程。

以伦敦为核心的英国中南部城市群协同发展经验

英国中南部城市群包括伦敦、伯明翰、谢菲尔德、曼彻斯特和利物浦等大城市和众多中小城市，面积约4.5万平方公里，人口达3650万，是英国经济中心区，跻身世界六大城市群。伦敦作为该城市群的核心，通过资源扩散、产业关联等途径，辐射带动周边地区共同发展。

1.持续推进城市经济转型与产业结构调整

20世纪50年代起，为治理“伦敦雾”，伦敦加快工业改造和外迁，同时大力发展金融、贸易等第三产业，到80年代初实现了从“工业中心”向“全球金融中心”的演变。从1997年起，伦敦又重点发展文化创意产业，成为“全球创意和设计之都”及“全球最酷的城市”。当前，伦敦加快建设欧洲创新中心，大力推动知识园区（Knowledge Quarter）、生物医药科研城（MedCity）及东伦敦科技城（TechCity）等创新引擎建设。2013年伦敦科技产业就业人员达到90.2万人，大约占全市就业总人数的20.6%。安永报告显示，2005-2014年，伦敦共吸引了1000多个跨国技术投资项目落户，位列欧洲各城市之首，远超名列第二的巴黎（381个项目）。伴随城市转型，伦敦产业结构持续调整，1997-2014年，制造业与分销、运输、住宿和餐饮业占全市增加值GVA总值的比重持续下降，金融保险、商业服务的比重不断上升，房地产业稳定长足发展，进一步巩固和提升了伦敦的世界城市地位（见图）。

图 1997-2014年伦敦各行业增加值占GVA总值的比重

2.企业、人力等资源不断向周边地区扩散

周边城市以媲美伦敦的信息基础设施与更低的房价，吸引了许多伦敦企业与创业者迁移。根据英国国家统计局数据，2012年6月至2013年6月，6万名年龄在30-39岁之间的人士搬离伦敦。这些青年大多迁入伦敦周边的伯明翰、曼彻斯特和利物浦等次级中心城市，带动了当地的创新创业活动。其中，作为英国第二大城市的伯明翰成为伦敦人口与机构外迁的首选之地。它距离伦敦160公里，乘坐高铁50分钟可到达。过去10年，伯明翰人口增长了30万，其中25岁以下的占40%。根据英国贸易投资总署公布的数据，2014年伯明翰新增1.9万个就业岗位，占英国全年新增就业岗位的1/5强。

3.与周边城市共建具有竞争力的创新型产业集群

伦敦创新资源丰富，与周边城市的空间资源、人力资源等相结合，构建了具有全球竞争力的生命科学产业集群、数字经济产业集群等。

英国2014年推出“医学之城”计划，以伦敦与剑桥、牛津“金三角”为核心，整合剑桥大学、牛津大学、伦敦国王学院、伦敦帝国理工学院和伦敦大学学院等高校资源，英国医学研究理事会、英国癌症研究会、维康基金会、弗朗西斯·科瑞克研究所等科研机构资源，以及以葛兰素史克、阿斯利康为代表的数千家生命科学企业，在英国东南部城市群打造全球生命科学之都。其中，剑桥桑格研究院是全球最重要的生物技术研发中心之一，剑桥科技园是欧洲最大的生物技术产业园区，全球医学和化学诺贝尔奖得主中有20%以上来自剑桥地区。

中南部城市群成为英国发展数字经济的主阵地，各城市瞄准不同的数字科技领域发力，形成分工合理、竞争力强劲的数字经济产业集群。伦敦成为数字技术研发中心与金融科技孵化中心，仅伦敦金融城从事金融科技类服务的人数就超过4万人，吸引了欧洲地区半数的金融科技投资。

曼彻斯特着力打造英国媒体城，通过提供全球领先的信息技术与媒体沟通网络，以及丰富的柔性办公空间，吸引了200多家主流媒体和创意科技企业入驻。利物浦以游戏科技闻名，通过老旧厂房改造建设了英国最大的游戏产业园之一。

东京都市圈区域协同发展经验

日本1956年颁布的《首都圈整备法》提出以东京为中心、在半径 100 公里的区域构建一个“首都圈”，涵盖东京与神奈川、玉、千叶、茨城、群马、木和山梨“一都七县”。在历次规划中，东京都市圈始终延续“多核分散”的规划目标，以东京23个特别区（区部）为核心，带动东京外围地区（包括多摩地区和伊豆群岛、小笠原群岛）与千叶、神奈川、玉构成的中圈，茨城、木、群马、山梨构成的外圈共同发展。

1.在疏解东京城市功能过程中形成“都心-副都心-新城-业务核都市”发展格局

东京为缓解城市功能过多、人口集聚和交通拥堵等“城市病”问题，从20世纪50年代起，分三个阶段建设了池袋、新宿、涩谷、大崎、上野-浅草、锦丝町-龟户和临海7个副都心，又在东京外围地区和周边县市陆续规划建设了东急多摩田园都市、多摩新城、港北新城和千叶新城等新城，以及八王子、川越、千叶、筑波、横滨等22个业务核都市 ，推动东京的工业、商务、行政、科研和教育等功能向这些地区有序疏解。

2.筑波科学城集中承接东京创新资源转移

位于茨城县的筑波市是东京的业务核都市之一，在日本中央政府强力推动下建设了筑波科学城。筑波科学城占地27平方公里，于1968年正式启动建设，1980年基本完成教育机构、国家研究机构等迁移。原本位于东京的国土地理院、国家金属材料技术研究所、国立农业研究中心等46家日本国家级研究机构，以及东京教育大学、筑波技术大学和图书馆情报大学三所大学迁入筑波科学城。其中东京教育大学迁建为筑波大学，已发展为日本排名前十的一流大学，为筑波科学城的研究机构、企业输送了大量人才。目前，筑波科学城集中了日本30%的国家级研究机构和40%的科研人员。

3.东京的功能疏解还存在于中心城（区部）与郊区（多摩地区）之间

多摩地区位于东京西部，距都心约30公里，通过承接来自东京区部的大学、研究机构和高科技产业转移，已发展成为东京都市圈重要的科技创新聚集地。如东京都立大学从目黑区搬到八王子市，帝京大学、拓殖大学等也在八王子市建立了新校区，推动八王子市逐渐发展成拥有22所大学、11万在校大学生的现代化大学城。立川市则承接了一批东京区部的研究机构转移，包括国立国语研究所、统计数理研究所、东京农林综合研究中心和国立极地研究所等研究机构。此外，从20世纪60年代开始，东京区部的生产制造企业在一系列促进工业疏散的政策驱动下大量外迁，其中有不少员工超过300人的较大规模企业选择了多摩地区，如超音波工业株式会社由东京港区迁至立川市，日本JUKI株式会社由东京区部迁至多摩市。

德国柏林-勃兰登堡地区协同发展经验

德国首都柏林被勃兰登堡州所环绕，与北京被河北省环绕的地理区位条件相似。历史上勃兰登堡的经济发展水平曾远远落后于柏林。1990年两德统一后，柏林和勃兰登堡州曾谋求合并为一个州，但未成功。此后，双方秉承互补共生发展理念，不断深化产业对接与区域合作，有效缩小了发展差距。1991年，柏林人均GDP相当于勃兰登堡的2.5倍，2014年这一数据缩小到1.4倍。柏林-勃兰登堡地区推动协同发展的经验主要包括：

1.成立跨区域合作机构，对区域发展进行统一规划

1996年，跨州规划合作机构“柏林-勃兰登堡联合区域规划部”正式成立，有100名成员，其中16名来自柏林，84名来自勃兰登堡；下设9个分管不同领域的办公室，柏林负责其中2个，勃兰登堡负责7个。联合规划部以“平等分配发展机遇及潜力、强化共同的经济需求、促进两州的共同发展、保护生活依赖的自然资源、增进区域竞争力”等目标为指导，将柏林和勃兰登堡作为一个整体，制定共同的区域发展规划和空间发展框架，同时审查重要的开发项目，确保它们与空间规划的总体目标一致。

表 2014年德国柏林-勃兰登堡地区基本情况

2.构建“多中心”区域发展格局，统筹确立重点增长区域

柏林-勃兰登堡地区遵循“多中心”发展原则，避免城市过度蔓延和无序扩散。柏林是区域中心，在其周围60-100公里的范围内设立法兰克福、歌特布斯、波茨坦与勃兰登堡4个区域性中心；确定26个具有潜力的发展区域（2个在柏林、24个在勃兰登堡）作为新的发展项目的集中地，从1990年到2010年，这些区域获准扩大50%的规模，集中建设了一批居住区、经济开发区，来疏解柏林的城市发展压力，同时加强对经济薄弱地区的财政支持，提升整体功能和竞争力。

3.推动产业互补与互动，中心城市转型的同时带动区域整体发展

勃兰登堡是德国传统的农业重镇，地域广阔，但工业和服务业落后。柏林服务业发达（第二次世界大战和东西德分裂时期，柏林的大部分工业迁移到德国南部），但自身发展空间有限，用地供需矛盾突出。两州根据资源禀赋、区位条件和产业优势，进行职能定位和专业分工。勃兰登堡重点发展农业、汽车与机械制造、电子工业、光学工业，积极培育生物技术、媒体、电信和航天航空产业。勃兰登堡加强邻近柏林的276个社区、4479平方公里区域的开发力度，积极提升基础设施建设水平，保护开敞空间，为柏林产业向这一地区转移创造条件。柏林积极谋求经济转型，大力发展文化创意、教育科研和旅游产业。柏林文化创意产业的核心是电影工业和音乐，依托租金低廉且空间较大的废弃厂房，创建了2300个小型创意工厂和单元，拥有16.5 万名创意产业从业人员，每年创造的产值占城市总产值的21%。柏林在2013年接待了2700万人次的游客，成为欧洲新的旅游中心。柏林-勃兰登堡州成为欧洲重要的物流中心，物流业从业人员达到18万人。

4.重视综合轨道交通建设，促进资源要素的双向流动

大规模推进高速铁路建设，形成集城际高速铁路、区域快速火车、地铁系统及轻轨系统为一体的综合轨道交通系统，使城市公共交通扩展至都市区范围，促进了人口、商品、服务、资金和信息等要素在州之间和城市之间的快速流动，为区域合作与一体化发展创造了条件。数据显示，在柏林工作的勃在兰登堡居民约有9.5万人，占柏林就业总量的10%；在勃兰登堡就业的柏林市民约有4.1万人，占整体就业量的5%以上。

国际经验对京津冀区域协同发展的启示

落实京津冀协同发展战略，打造以首都为核心的世界级城市群，关键是要有效促进北京非首都功能疏解与缩小区域发展差距。国外首都城市群协同发展的经验，可供京津冀学习借鉴。

1.加快构建跨区域产业集群，深化城市间分工合作与产业对接

在城市群内部，中心城市与周边城市的资源禀赋、发展基础不同，如果能够优势互补，深化基于产业链、价值链的对接合作，跨区域打造具有影响力的产业集群，对城市群的形成与竞争力的提升大有裨益。如英国中南部城市群打造了以伦敦-剑桥-牛津“金三角”为主要载体的全球领先的生命科学产业集群，以伦敦、曼彻斯特和利物浦等为主要载体的数字产业集群。京津冀区域应选择具有较好基础、广阔前景的产业领域，共同打造在全国乃至全球具有竞争力的产业集群，如打造“北京-张承-廊坊-滨海新区”大数据产业集群、“北京-石家庄-天津”集成电路产业集群、“北京-保定-天津”新能源汽车产业集群等，依托产业集群深化区域分工合作，实现区域协同发展。

2.着力打造疏解中心城市功能的集中承载地，在较短时间形成区域发展新高地

城市群的形成，往往源于内部各城市发展阶段、发展水平的梯度差，中心城市通过产业转移、功能疏解带动周边城市共同发展，从而形成一体化区域。中心城市的产业转移、功能疏解原本没有固定方向，周边有条件的区域都有可能承接。但为了避免资源分散化与无序竞争，也为了在较短时间见到实效，政府部门往往通过规划引导、政策引导等，推动中心城市的某类功能集中地向某一区域扩散，以便于在较短时间形成该功能发展所需要的生态环境。如日本的筑波科学城集中承接了东京的研究机构、高校等科教创新资源疏解，崛起为城市群新的创新高地。京津冀区域协同发展和非首都功能疏解也需要这样有号召力的集中承载地。国家刚刚批复建设的雄安新区，就是要重点打造疏解北京非首都功能的集中承载地，与北京城市副中心形成北京新的两翼。此外，还要落实《京津冀协同发展规划纲要》，加快建设曹妃甸协同发展示范区、北京新机场临空经济区、天津滨海新区、张承生态功能区，以及建设若干定位明确、特色鲜明、职住合一、规模适度以及专业化发展的微中心，形成非首都功能疏解的有力抓手。

3.注重快速交通通道等条件建设，为区域协同发展提供支撑

随着城市群内部分工合作加深，大量人口在中心城市与周边新城、中小城市之间往返通勤，这就需要高速度、大容量的交通通道作支撑，而轨道交通往往成为首选。如筑波科学城与东京之间以“筑波快线”相连，东京多摩地区与区部之间以“中央本线”“京王线”相连；柏林与勃兰登堡之间建立了完善的高铁系统等。《京津冀协同发展规划纲要》明确提出，推进包括干线铁路、城际铁路、市郊铁路、城市轨道交通在内的轨道交通建设，打造“轨道上的京津冀”。其中，最佳运营区间在30-70公里的市郊铁路建设相对滞后，使得周边区域对承接非首都功能疏解和人口疏解缺乏吸引力。未来发展中，京津冀应将市郊铁路建设放在重要战略地位，打造北京与周边区域“1小时通勤圈”，为非首都功能疏解创造必要条件。

（作者单位：北京方迪经济发展研究院）

■ 编辑：张涵

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.06.006