完善海外学人创新创业促进政策的思考

◎冮树革

完善海外学人创新创业促进政策的思考

◎冮树革

在推动创新创业持续深入发展的过程中，海归创业成为实施大众创业、万众创新国家发展战略的重要社会力量。本文通过分析海外学人创新创业过程中在发展格局、政策设计以及实施、管理和服务方面存在的主要问题，有针对性地提出进一步创新体制机制、完善人才政策的建议。

海外学人；创新创业；促进政策

大众创业、万众创新作为新常态下我国经济发展的“双引擎”之一，对于推动经济可持续发展、促进就业增长和实现经济结构升级具有重要的现实意义。在推动创新创业持续深入发展的过程中，海归创业日益成为我国民营经济发展的新亮点以及实施大众创业、万众创新国家发展战略的重要社会力量。因此，如何通过制度完善和政策创新促进海外学人①的创新创业工作，并不断将其引向深入，成为实现双创发展目标的重要的现实课题。

海外学人是推动创新创业的重要依靠力量

多年来，在中央和地方各级政府的共同推动下，我国海外学人创业环境不断优化，海外学人聚集度不断提高，造就了一批留学报国、实业报国的管理人才和专业技术人才。他们在推动经济发展、科技创新和促进就业中作出了重要的贡献，创造出了大量的国际知名、填补国内空白的产品和技术，取得一系列国内首创、全国领先和世界前沿的科技成果，在实现“中国制造”和“中国创造”方面发挥了重要作用。近年来，海外学人回国创新创业呈现结构性变动的新特征，并且达到了较大的群体规模。教育部最新发布的数据显示，2016年我国有54.45万人出国留学，留学回国人员达43.25万人[1]。海外学人持有较为强烈的职业发展诉求，具有在发达国家留学或者研修的工作经历，他们普遍学习了较为先进的科学技术和企业管理文化，具备本土经验和国际视野相结合的复合学术背景以及以爱国、进取和使命意识为突出特征的思想意识，成为我国经济转型升级的重要推动因素和科技创新的重要支撑力量。

存在的主要问题

近年来，海外学人创新创业的环境总体趋于优化和改善，但是与落实双创发展以及充分发挥海外学人建设作用的目标相比还存在一些现实问题。

1.发展格局方面

目前，无论从全国还是省市来看，海外学人人才发展和人才集聚的规模结构和集聚层次都不均衡。从海外学人的规模和比重看，不同地区经济社会建设与产业发展对于人才的需求存在很大差距，海外学人特别是具有较高科技引领和科技创新能力的高端海外学人比重相对较低。此外，由于历史发展和现实体制机制等因素的影响，导致各地的海外学人人才政策不尽相同，开展留学人员人才管理和服务工作的现实基础也存在很大的差别。

2.政策设计和实施方面

从海外学人创新创业的现实需求和政策目标来看，相关政策还需要在实践中不断通过政策创新和制度创新加以变革和完善。

（1）创新创业政策和资金支持力度有待提高。近年来，围绕海外人才的引进和使用，各级地方政府从实现经济社会发展目标出发，制定了大量的政策和措施，对于提升对海外学人的吸引力发挥了较好的作用。如《北京市留学人员创办企业开办费资助资金管理暂行办法》规定，“企业开办费为一次性资助，留学人员只能申报一次，每个企业的资助额度为人民币10万元”，这一政策受到海外学人的肯定和欢迎。但是，这种类似于普惠制的资金激励管理办法由于缺少基于行业、产业特点的分类管理和细化管理，使其对于创新创业的支持效果比较有限。由于目前针对海外学人创新创业的政策措施针对性不强，导致人才政策的吸引力与政策预期目标还存在不相适应的地方。

（2）体现精细化分类指导的人才激励政策有待完善，对青年海外学人的扶持力度需要加强。目前，海外学人工作政策和服务较多集中于高端海外学人身上，广大普通海归和青年海归无法或者很难获得人才政策的有效支持，政策覆盖面不足不利于调动激发全体海外学人的积极性和创造性，不利于形成助推发展的社会合力。此外，部分地区的海外学人人才政策还存在政策乏力、政策悬空和政策空泛的问题，缺乏人才政策助推创新创业的现实针对性。

（3）海外学人对于相关创新创业政策的知晓度不高，影响政策对创新创业的推动作用。近年来，为了更好地发挥海外学人在经济社会发展中的作用，很多地方政府制定和实施了大量的关于鼓励海外学人创新创业的政策和规定，对于更好地维护海外学人的合法权益、改进服务、优化发展环境以及鼓励海外学人创新创业发挥了积极作用。但是，政策宣传不足影响了海外学人政策效用的发挥。

3.管理和服务方面

目前，海外学人管理和服务工作的信息化水平尚需提高，集中统一的信息采集、使用和工作机制尚未建立，与“底数清”“情况明”的工作目标相比存在一定的差距。

值得注意的是，目前政策环境中还存在一些制约海外学人人才引进和使用的不利因素。如在一些创新创业的热点城市，严格的户籍准入政策以及住房限购、私车限购等因素构成海外学人创新创业的制约因素。同时，教育、医疗、社保、出入境和金融等现有政策规定与海外学人在华创业的现实需求之间存在较大的差距。海外学人中的非中国籍人士在交通出行、社会保障衔接、金融服务、出入境和境内居留等方面存在诸多不便。此外，部分海外学人在申请居留时受到投资额度、纳税时间、职务职称及境内居留时间等方面较为严苛的具体要求和条件限制，同时申请周期长，涉及部门多，办理效率低，给海外学人创新创业带来很多现实的困难。

政策思考

当前，为进一步发挥海外学人推动“双创”发展的重要作用，需要完善海外学人创新创业的促进政策，加强相关制度和政策的顶层设计，构建更加科学有效和具有现实针对性的海外学人人才引进使用政策和激励创新创业政策体系，特别是应着力推动国家层面的政策创新和制度创新，营造海外学人创业的良好的社会环境，破除制约发展的体制桎梏和政策藩篱，推动海外学人创新创业持续深入发展。

1.创新机制，进一步完善海外学人创新创业服务

（1）提高海外学人管理服务水平。要进一步有效开展海外学人创新创业服务工作，摸清底数、掌握情况是关键。因此，建议探索建立统一的、互通共享的海外学人信息系统，通过人才管理和服务的信息化建设，实现对海外学人的动态化管理服务。

（2）建立海外学人联系制度。建议在海外学人规模较大、比较集中的区县建立地方党委与重点企业（海外学人比较集中、数量较多的企业）、重点海外学人（海外学人中重点人物和代表性人士）联系制度，通过多种渠道，加大对目前有关海外人才现状、需求及相关政策的宣传解读，为海归创业答疑解难。此外，针对海外学人社会参与的现实需要和提升海外学人组织化程度的要求，可建立海外高端人才联谊会，并以行业为载体，探索在区县乃至更大范围内搭建聚集和统筹海内外学人的行业联谊会，提升海外学人组织化程度。

■丹山碧水 武因训/摄

（3）努力发挥侨民助推创新创业的作用。针对海外学人中侨民的实际情况，改进地方政府对于海外学人中侨民的侨务工作，如探索建立规范化和制度化的地方党委或政府联系侨民的工作机制等，注重依托海外学人开展民间外交和公共外交，发挥海外学人在讲好中国故事、传递中国声音上的重要渠道作用，更好发挥创业华侨和侨创企业在双创战略中的重要作用。

2.完善人才政策，进一步加强海外学人人才工作

（1）加强海外学人创新创业政策的顶层设计。加大对海外学人人才工作的领导力度，从人才引进使用政策的科学化和完善化等方面为经济社会发展和践行五大发展理念提供人才智力支持。

（2）在政策完善中实现海外学人统筹发展。结合我国和各地区海外学人的实际情况，把海外学人发展纳入到人才队伍建设总体发展之中，实现统筹管理和结构优化；在加大高端海外学人引进使用工作的同时，注重高端引领，整体提升，实现高端海外学人和普通海归创新创业的统筹协同发展，加大对于青年海归的政策扶持力度，完善对于青年留学回国人员的人才激励和管理办法，进一步完善留学人员科技活动资助管理办法，实施“优秀青年海外学人创新创业助推工程”，重点扶持青年海归创业。

（3）进一步优化创新创业的社会环境。加大对高端人才的激励力度，建立科学规范的海外学人发挥作用评价指标体系和激励管理办法，推动海外学人政策的创新发展，科学梳理、细化现行的留学人员创新创业政策，有针对性地结合实际加以修订、更新和完善，改善环境，筑巢引凤，让广大海外学人开心创业、安心创业。

■注释

①本文提及的海外学人，是指在我国境内从事创新创业的具有海外留学经历的管理人员、技术人员和创业人员，包括入选国家和地方各级各类人才计划的海外高层次人才、普通归国留学人才以及在华创新创业的华人华侨。

[1]曹建华. 中国再迎“海归潮”. 国际商报，2017-3-31.

（作者单位：北京市社会科学院社会学所）

■ 编辑：田佳奇

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.06.014