环境民事公益诉讼程序规则的争议与完善*

陈海嵩

(中南大学法学院，湖南 长沙 410083)

环境民事公益诉讼程序规则的争议与完善*

陈海嵩

(中南大学法学院，湖南 长沙 410083)

近年来，环境民事公益诉讼在我国获得了长足的发展，但仍然面临着法律规则供给不足的困境，相关程序规则不能满足审判实践的需要，在起诉阶段、审前阶段、审判阶段各个方面都存在一些有较大争议的问题，严重制约了环境民事公益诉讼制度功效的发挥。为完善环境民事公益诉讼的起诉程序，应鼓励、引导公民通过多种方式参与到环境民事公益诉讼之中，合理定位检察机关提起的环境公益诉讼，针对不同情况区别设置前置程序。为完善环境民事公益诉讼的审前程序，应针对争议焦点的整理、交换证据、释明权等重点问题建构程序性制度。为完善环境民事公益诉讼的审判程序，需要优化环境民事公益诉讼中的举证责任分配，进一步规范环境民事公益诉讼的调解程序。

环境民事公益诉讼 环境公益诉讼 程序规则 争议问题

针对生态环境违法行为而提起的环境民事公益诉讼无疑是当前我国法治建设中的热点问题。自2012年修订后《民事诉讼法》首次确立公益诉讼条款以来，环境民事公益诉讼在我国获得了长足的发展，但仍然面临着法律规则供给不足的困境[1]，尚未形成完善的实体性法律制度与程序性规则体系。本文依据民事诉讼“起诉-审前准备-审判-执行”的基本流程，针对目前环境民事公益诉讼在起诉阶段、审前阶段、审判阶段所出现的争议问题进行集中研讨，以期深化对环境民事公益诉讼的理论研究，推进环境民事公益诉讼的司法实践。

一、环境民事公益诉讼起诉阶段中的争议问题

起诉是启动环境民事公益诉讼的前提与必备阶段，起诉主体和起诉条件则是本阶段的核心问题，概括称为环境民事公益诉讼的原告资格问题，即谁有权在何种情况下向法院提起环境民事公益诉讼。原告资格一直是学术界、实务界争论探讨的热点问题，也是环境公益诉讼立法过程中的重点问题。目前，对环境民事公益诉讼原告资格进行规定的法律依据，主要包括：2012年《民事诉讼法》第五十五条、2014年《环境保护法》第五十八条；2015年最高人员法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》；2015年最高人民检察院《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》。

根据上述法律依据，目前我国有权提起环境民事公益诉讼的主体有：符合条件的社会组织(环保组织)；获得授权的检察机关；特定国家机关①。必须看到，尽管《民事诉讼法》和《环境保护法》对环境民事公益诉讼原告资格进行了专门规定，但并未完全消除学术界的争议，在实践中也造成了一些负面影响，需要加以梳理和澄清。具体包括如下问题：

(一)公民个人的环境公益诉讼原告资格问题

公民个人是否有权提起环境民事公益诉讼，一直是饱受争议的话题，对此，理论界多持肯定态度，但实务界一般持保守的态度。在2012年《民事诉讼法》修改之前，仅有个别地方法院受理过公民提起的环境民事公益诉讼案件，如2007年林雷诉厦门三公交公司空气污染案、2012 年蔡长海诉清镇市屋面防水胶厂案等。《民事诉讼法》第五十五条并未赋予公民提起公益诉讼的权利，排除了其作为诉讼主体提起民事公益诉讼的资格；《环境保护法》第五十八条同样没有将公民纳入合法的起诉主体，其理由可以归纳为三点：一是从我国经济社会发展的现状和法治建设的现状来看，现阶段全面赋予公民提起公益诉讼的权利，容易降低对公共利益的保护力度，诉讼效果可能不佳，容易导致“滥诉”的情况，反而适得其反，效果不佳[2]P199-201；二是从司法实践现状来看，公民提起公益诉讼的目的并非完全基于对公共社会利益的关注，有些案件中舆论炒作的成分更大，不利于社会安定；三是从社会经验看，损害公共利益的行为往往也会损害个人利益，公民个人可以依据《民事诉讼法》第一百一十九条规定的“直接利害关系原则”达到直接保护个人利益、间接保全公共利益的效果，因此没有必要专门规定公民的公益诉权[3]P156。

应当说，我国立法机关在此问题上的态度是非常明确的，即目前不宜赋予公民提起环境民事公益诉讼的诉权，但是学术界和部分实务界人士仍然坚持应当在一定条件下赋予公民以公益诉权。近年来，环境民事公益诉讼的实践的确也暴露出一些问题。主要包括：(1)从目前提起公益诉讼的主力军——环保组织来看，实践情况并不令人乐观，环保组织提起环境公益诉讼的意愿与能力都有较大局限。据统计，在全国正式登记的7000多家环保组织中，符合《环境保护法》所规定起诉条件的环保组织为700多家[4]，但从实践中看，仅仅有中华环保联合会、中国绿发会、自然之友等极少数环保组织作为原告提出诉讼。同时还有一个值得注意的现象是，目前环保组织提起的环境民事公益诉讼具有明显的“选择性”，即追寻热点和追诉旧案的趋向十分明显，而现实中大量造成严重环境影响但尚未引起重视的环境问题就很难进入原告的视野[5]。此时，由于公民缺乏公益诉权，就无法通过提起公益诉讼的方式推动环境问题的解决，无疑降低了我国环境公益诉讼制度的内在价值，不利于环境公共利益的保护。(2)公益诉讼应当促进公民积极参与到环境保护与环境管理之中，将污染与破坏生态环境的行为纳入广大人民群众的监督范围。其实，公民有序参与到公益诉讼之中，并不必然产生“滥诉”、影响行政机关的正常工作与管理，甚至影响社会稳定，这一点可以从外国环境公益诉讼得到印证。(3)公众是否有充分的诉权获得法律救济，是一个社会现代化、法治化的重要标志。考虑到司法资源的有限和诉讼效率问题，可以对环境公益诉讼的原告诉权进行一定的限制，规范公众正确行使这一权利[6]，但如果从根本上剥夺了公民通过合法方式参与环境公益诉讼的机会与可能性，就在一定程度上侵犯了公民“获得法律救济”的基本人权。从塑造公民意识、形成公共理性的角度看，有必要改变公民在环境公益诉讼中的“缺席”情况[7]。(4)从发达国家诉讼制度发展趋势看，在环境诉讼、公害诉讼、消费者诉讼等新型诉讼的冲击下，民事诉讼的起诉资格趋于扩大不必严格受到实体法规定的约束。有必要将更广泛的各种利益都作为对象纳入法律救济的领域，公民也可以主张尚未在法律规定权利清单之内的利益[8]P160-162。

综上，公民个人是否应当具有环境公益诉讼的原告资格，仍然是一个值得深入思考的课题。

(二)检察机关的原告资格问题

在2012年《民事诉讼法》修订之前，浙江、江苏、广州、云南、贵州等地检察机关作为原告提起了相当数量的环境民事公益诉讼，时间集中在2008年～2011年期间。《民事诉讼法》第五十五条规定，“符合法律规定的机关和有关组织”可以提起公益诉讼，将有权提起公益诉讼的国家机关严格限定在“法律规定”范围内，没有赋予检察机关提起公益诉讼的原告资格，《环境保护法》也持同样立场[2]P201。这些法条表明了立法者在这一问题的基本态度，所以，2012年～2014年间也没有任何一起检察机关作为原告的环境公益诉讼案件。但是，2014年10月，党的十八届四中全会提出“探索检察机关提起公益诉讼制度”；2015年7月，《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》获得全国人大授权并予以发布，试点期限为两年(2015.07～2017.06)。这使得检察机关重新获得了提起环境公益诉讼的原告资格，最高人民检察院和最高人民法院在2016年1月相继发布《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》和《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》，初步形成了检察机关提起环境公益诉讼的制度框架，并在13个试点省份开展了相应的公益诉讼实践。

但是，检察机关原告资格的“失而复得”并不意味着消除了相关争议，如下质疑仍然存在：(1)目前赋予检察机关提起环境民事公益诉讼原告资格的依据，是《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》及相应的《实施办法》，均属于政策文件的范畴，不具备法律规范的正式效力，尚没有明确的法律依据[9]，无法解释成为《民事诉讼法》第五十五条“法律规定的机关”。(2)从理论上看，检察机关在我国国家机构中所具有的特殊地位和职权是影响其是否应获得公益诉讼原告资格的关键所在。检察机关介入环境公益诉讼，实属公权力的后盾式彰显，其诉讼主体资格源于公权力而非依据通常意义的诉讼权利，因此赋予其原告资格并无清晰的理论基础。[10](3)从相关争议的发展历程看，在2012年之前，各地检察机关广泛开展环境公益诉讼“创新”时，就已经有相当数量的学者提出质疑。一般认为，检察机关拥有国家公诉的职权，又是我国的法律监督机关，检察机关作为原告提起环境公益诉讼之后，其能否再作为监督机关实施法律监督职能？检察机关这种强势的地位是否会影响环境案件的公正审理？还有学者认为，在公共环境利益遭受损害时，检察机关作为法律监督机关，可以督促政府相关行政部门加强行政执法，没有必要通过提起民事公益诉讼的形式来解决环境损害问题，否则就扰乱了我国现行的法律体系。②显然，前述《试点方案》的出台并未解决上述质疑，也隐含了破坏司法权与行政权分工的危险。(4)从实践中看，检察机关根据全国人大“授权”而提起的环境民事公益诉讼在具体运行中面临着一系列问题，最为突出的是检察机关在诉讼中的地位问题。根据《试点方案》，检察机关“以公益诉讼人的名义提起民事公益诉讼”，特意定位为“公益诉讼人”，而不是一般意义上的“公益诉讼原告”，这种试图用形式名称回避学术界质疑的同时带来了新的问题，包括：当环保组织加入检察机关提起的民事公益诉讼时，应如何确定环保组织的诉讼地位？作为“公益诉讼人”的检察机关，是否有权对裁判结果提出上诉？是否可以提出抗诉？必须看到，如果过度强调公益诉讼人的特殊身份，不认同公益诉讼人的原告资格，就意味着对现行民事诉讼、行政诉讼制度的一系列根本变革③。如何有效回应这种“根本变革”，避免造成法律秩序的混乱，显然是一个亟需解决的课题。

(三)环境民事公益诉讼的前置程序问题

在原告提起环境民事公益诉讼之前设置一定的前置程序，是学术界一直以来普遍主张的观点，将其作为合理限制原告诉权、降低法院负担的一个重要措施④。但是，实务部门在该问题上存在不同认识。在最高人民法院制定《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》时，环保部门提出：在案件受理之前发生的污染环境、生态破坏行为均属于行政执法部门的处理范围，由环境保护部门负责处理；在环境民事公益诉讼案件受理之后，应由人民法院按照司法程序予以处理。另外，诉前通知程序对当事人提起环境公益诉讼设置了新的障碍，与十八届四中全会提出“改革法院案件受理制度，变立案审查制度为立案登记制，保障当事人诉权”的改革方向不符，因此不建议设置类似于美国“公民诉讼”中通知环保主管部门先行处理的前置程序[11]P170-171，在前述司法解释中也就没有规定相应的诉前通知程序，而是规定了法院受理起诉后的告知义务，即第十二条规定“人民法院受理环境民事公益诉讼后，应当在十日内告知对被告行为负有环境保护监督管理职责的部门”。然而，在2015年7月《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》中，对检察机关提起公益诉讼设置了前置程序，要求检察机关在提起民事公益诉讼之前，应当向法律规定的机关或有关组织发出督促或支持起设置意见书，一个月内将办理情况书面回复给检察机关。显然，理论界和实务界之间存在着差异；是否应当设置环境公益诉讼的前置程序，显然也是一个存在争议而需要解决的问题。

二、环境民事公益诉讼审前阶段的争议问题

(一)环境民事公益诉讼的审前程序问题

所谓审前程序是指民事案件当事人起诉之后至法院开庭审理之前的中间程序[12]，一般包括送达、诉答、证据交换、争点整理、审前调解(或和解)、审前会议以及开庭准备[13]。设置审前程序的目的在于加强法院与当事人的沟通交流，使当事人在开庭审理前可以对案件进行充分的准备，从而促进庭审程序顺利且有效率地展开。我国《民事诉讼法》并未对审前程序进行专门规定，而是将其作为庭审程序启动之前的一个准备阶段，即所谓“审理前准备”，主要涉及程序性、事务性的流程，包括起诉状的送达、答辩状的提交、法院告知双方当事人诉讼权利和义务以及合议庭的构成、组织当事人交换和核对证据等，这些程序性的流程仅仅是为了庭审程序所做的准备，不具有独立的价值[14]。这就造成当前环境民事公益诉讼审前程序的缺失。司法实践中，在法院受理环境民事公益诉讼起诉到开庭审理之间，存在着法官行使释明权、组织当事人整理争点、交换证据等符合民事诉讼审前程序的行为。但是，究竟法院在环境民事公益诉讼的审理前准备中需要开展哪些准备工作，实行哪些准备程序以及达到何种程度或标准才算是准备成熟、可以进入正式审判阶段，相关规定并不明确，因此导致了各地法院在实践中没有形成统一的尺度，影响了环境司法“三审合一”的实际效果和“环保法庭”预期功效的发挥[15]。

这里可能出现两种情况：一种是，如果在本阶段准备过度，可能会产生“先定后审”的情况，丧失了进一步审理的必要性；另一种是，如果准备不足，则可能导致程序反复、庭审效率低下，浪费宝贵的环境司法资源。同时，在环境公益诉讼的审理前准备中，如果不能对争议焦点进行明确，对证据材料进行整理固定，更是会导致庭审效力的虚化。必须看到，审前程序不同于单纯的“审理前准备”，有其自身存在的价值。由于环境民事公益诉讼多为复杂案件，一般具有案件争议焦点多、证据材料多、证明难度高的特征，诸多因素导致了在开庭审理环境民事公益诉讼时，双方当事人就案件争议焦点争执不下，往往很难确定争议焦点，证据材料的举证、质证更是耗时过长，这就必然会导致环境民事公益诉讼需要多次开庭审理，从而延长环境民事公益诉讼审理期限，影响审理效率，给民众造成环境民事公益诉讼审理拖沓、效率低下的印象，不利于环境公益保护目标的实现。

(二)环境民事公益诉讼中的释明权问题

释明权的行使是环境公益诉讼审前程序的核心与关键，也是目前我国环境民事公益诉讼在程序规则上的一个主要特点。一般而言，释明权是指在民事诉讼过程中，为救济当事人能力上的不足，法院根据职权向当事人提出法律和事实上的质问，督促、引导当事人澄清、补偿、更正相关证据或诉讼请求，以进行充分的辩论[16]P197。从功能上看，释明权作用在于弥补民事诉讼中当事人主义的不足，保证当事人诉讼地位的实质平等和提高司法效率。2012年修订后《民事诉讼法》采取当事人主义的诉讼模式，以诉讼当事人平等为基本假定，因此并未对释明权进行专门规定。但是在环境民事公益诉讼中，原被告的地位往往并不完全平等，过度强调原被告的形式平等地位并不能起到维护环境公共利益的结果，也不利于案件事实的及时查明。基于此，2015年《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》增加了释明权的专门规定：“人民法院认为原告提出的诉讼请求不足以保护社会公共利益的，可以向其释明变更或者增加停止侵害、恢复原状等诉讼请求”(第九条)。根据该规定，法院在审理前应对原告的诉讼请求进行相应的审查，对整个诉讼过程进行引导，在必要时行使释明权，要求原告增加或者变更诉讼请求，以更好地实现环境公益诉讼之目的，避免原告因专业知识、资金的缺乏而导致环境公益保护的初衷无法实现。

但是也应当看到，释明权带有强烈的职权主义色彩，与我国民事诉讼“当事人主义”的整体理念存在较大差异，其在环境民事公益诉讼中的运用仍然有一定争议。有观点就认为，即使是为了保护环境公共利益，法院仍然不应违背裁判中立原则，环境公益诉讼原告是具有专业知识的机关和社会组织，法院进行审理时不能主动的增加诉讼请求，以确保程序正义的实现[11]P142。另外有必要指出是，根据目前我国环境民事公益诉讼在原告资格上的限定，有权提起环境民事公益诉讼的主体主要是两类：一是符合《环境保护法》第五十八条规定要件的社会组织，二是获得授权的检察机关，两者均为具有较丰富专业知识和资源动员能力的机构，与传统意义上处于绝对弱势地位的环境污染受害者没有可比性，不能简单认为原被告之间存在实质性的不平等现象。如果原被告之间在专业知识、资金能力、社会资源等方面的差距已经大大减少甚至不复存在，法院行使释明权的合理性与正当性就有待商榷了。这显然是一个需要认真对待的现实问题。

即使不考虑释明权行使的合理性与正当性问题，就《环境民事公益诉讼若干问题解释》第九条之规定而言，下述问题也存在争议，需要进一步明确：第一，就法院的行为责任而言，根据该条规定，法院“可以向其释明变更或者增加”诉讼请求，“可以”的表述与其他类似司法解释中“法院应当释明”的规定有所差异⑤。如果说“应当”确立了法院的释明义务，“可以”的表述到底应解释为法院只有释明的权利，还是同时有释明的义务？如果一审时法院未行使释明权，原告能否以此作为程序违法事项提起上诉？这是需要加以明确的问题。第二，就释明权行使条件而言，该条规定为“原告提出的诉讼请求不足以保护社会公共利益”，这并未涵盖法院释明权行使的全部范围⑥，在适用范围上显然较为狭窄，仅涉及“原告诉讼请求不充分”的单一情形，是否足以实现环境公共利益保护的诉讼目的，尚有疑问。第三，释明权行使的界限。释明权毕竟是弥补当事人主义不足而建立的一项补充性、救济性制度，其行使不能逾越合理边界。正如有学者所言：法院进行释明，在某一程度内是义务，在该程度以上便成为权限，再过一定限度时则为违法[8]P116。基于此，法院在环境民事公益诉讼中行使释明权就不能对当事人的诉讼权利构成实质性的剥夺。那么，如果当事人在法院进行释明后仍然不变更或增加诉讼请求，法院应如何进行裁判？针对该一审裁判，其他有起诉权的社会组织或国家机关能否就遗漏的诉讼请求而提起另一个公益诉讼？这也是需要加以明确的问题。

三、环境民事公益诉讼审判阶段的争议问题

(一)环境民事公益诉讼举证责任的争议

举证是庭审的核心与关键。在环境民事公益诉讼进入正式审判过程之后，举证责任的分配就成为影响裁判结果的重点问题。从我国立法机关的基本态度看，由于在环境案件中原被告之间存在举证能力、专业知识、经济能力上的差距，不适用民事诉讼“谁主张谁举证”的一般原则，而实行举证责任倒置，即污染者(被告)应当就其行为与损害之间不存在因果关系承担举证责任，目的是“能够对受害人的保护更为彻底”⑦。《侵权责任法》第66条、《环境保护法》第64条、《固体废物污染环境防治法》第86条、《水污染防治法》第87条均对此进行了明确规定，似乎表明“举证责任倒置”已经成为“定论”，是我国环境案件审理应遵循的法定原则。但是，近年来已经有越来越多的观点指出，我国环境司法实践中并没有严格使用举证责任倒置的规则，而是遭到了法官广泛的抵制，大多数案件中仍然由原告承担因果关系是否成立的举证责任，和法律规定具有明显的矛盾⑧。举证责任分配规则在立法和司法实践中的反差，无疑是当前环境司法领域一个极具争议的问题。

就环境民事公益诉讼而言，根据《环境保护法》所规定的引致条款(第六十四条)，环境公益诉讼适用《侵权责任法》第八章有关环境污染责任的规定，自然在举证责任分配上应当遵循“举证责任倒置”的立法要求。但是，根据《环境民事公益诉讼若干问题解释》第十三条的规定：原告请求被告提供相关环境信息，法律、法规、规章规定被告应当持有或者有证据证明被告持有而拒不提供，如果原告主张相关事实不利于被告的，人民法院可以推定该主张成立。显然，该条中“推定”的表述意味着该环境信息的举证责任原本属于原告，只是法院基于降低原告举证难度的考虑、通过个案裁量将举证责任分配给被告，被告拒不提供相关信息即推定为原告已举证，这已经不是绝对化的“举证责任倒置”，而是典型的侵权责任因果关系推定。考虑到《环境民事公益诉讼若干问题解释》属于司法解释而非正式立法，不能认定为“其他法律规定的情形”，无法排除《侵权责任法》《环境保护法》的适用。那么，环境民事公益诉讼中的举证规则，究竟是遵循正式立法中规定的“举证责任倒置”，还是依照司法解释和理论学说⑨，实行“因果关系推定”？ 这是当前环境民事公益诉讼需要加以明确的关键环节。

(二)环境民事公益诉讼适用调解的争议

根据《环境民事公益诉讼若干问题解释》第二十五条的规定，我国环境公益诉讼中可以适用调解，但调解协议不得损害社会公共利益，调解协议应当经过法院的严格审查，并且协议内容应当公告。同时依据最高人民法院、民政部、环境保护部2014年12月发布的《关于贯彻实施环境民事公益诉讼制度的通知》第五条之规定，“达成调解协议的，法院应当将协议内容告知相应负有监督管理职责的环保主管部门”，可以认为，我国环境民事公益诉讼中已经确立了调解程序，在实践中也得到了广泛运用。据统计，在2015年结案的13起环境民事公益诉讼案件中，就有11起是以调解结案[5]，调解率达到了近85%。实务界观点也普遍认为，调解是环境公益诉讼的重要的纠纷解决方式之一，应予提倡[17]。

但是，学术界关于能否在公益诉讼中适用调解、和解仍然存在着较大的争议。从理论上看，我国环境公益诉讼所保护的“公共利益”是由不特定多数主体所共同享有的、不可分割或分配给个人的“纯粹性公益”[18]，环境公益诉讼原告仅仅是代表社会公众以诉讼的形式来维护公共利益，其意志不能完全等同于其所代表的社会公众的意志。基于这一判断，有观点认为，公益诉讼的原告并不具备完整的诉讼权利，具有公益诉权但不具备处分权，因为社会公共利益是不可被私自处分的。而为了达成调解结果，双方当事人必然需要互相协商、互相妥协，以此来达成合意，甚至为了达成合意需要放弃一部分实体权利，由于缺乏处分权，公益诉讼的原告无权代表社会公众作出处分行为，调解无法达成实质上的合意；因此，在公益诉讼中调解不应得到支持[19]。如何理解调解在目前环境民事公益诉讼中的适用，显然还需要进一步澄清。

另外，即使不考虑是否应当适用调解的理论争议，从现实主义视角出发审视调解在目前环境民事公益诉讼中的实务运作，也存在如下方面的问题：一是调解的启动问题。即调解应当何时启动的问题尚未有明确的法律规定，审前调解制度能否适用于环境民事公益诉讼中，以及调解应当在开庭审理的哪个阶段或步骤展开，这是接下来完善环境民事公益诉讼调解迫切需要解决的问题；二是调解的具体内容。环境民事公益诉讼调解具体包含哪些方面的内容，即原告的哪些诉讼请求可以适用调解，以及调解的限度如何，目前相关立法并未明确。依据现行法律法规，环境民事公益诉讼中原告的诉讼请求的类型分为六类，在审判实践中，针对不同的诉讼请求，应当对调解作出类型化分析，明确在不同类型的诉讼请求中调解的功能、适用和限度[20]。三是调解协议的公告问题。调解协议的公告可以有效避免当事人为了达成合意互相妥协从而损害公共环境利益的情况发生，使调解协议受到公众和环保机关的监督，值得肯定。然而，目前《环境民事公益诉讼若干问题解释》相关规定仅为宣言性、原则性条款，在司法实践中如何具体实施调解协议的公告，并未作出具体规定，仍然存在着诸多问题需要进一步完善，包括：公告的方式、范围应当如何确定；公告期限之内出现异议应当如何处理；哪些主体(一般意义上的社会公众，还是特定范围内的利害关系人)有权对公告内容提出异议[11]P353。上述问题都需要加以进一步明确。

四、完善环境民事公益诉讼程序规则的思考

从前文分析可知，尽管近年来取得了较大的发展，但目前我国环境民事公益诉讼在审判全过程中的程序规则仍然存在诸多缺陷和不足，在起诉阶段、审前阶段、审判阶段等各个方面都存在一些有较大争议的问题，严重制约了环境民事公益诉讼制度功效的发挥，需要在综合考虑各方面情况的基础上加以完善提高。具体而言：

(一)环境民事公益诉讼起诉程序的完善

完善环境民事公益诉讼起诉程序之关键，是在尊重《民事诉讼法》、《环境保护法》相关规定的基础上，通过各种方式对目前的原告资格规定进行必要的补充与完善，妥善解决公民和检察机关在原告资格问题上的争议，同时合理设置环境公益诉讼的前置程序。

从现实角度考虑，为保持环境法治的稳定性与严肃性，近年刚刚修改的《民事诉讼法》、《环境保护法》在短期内不宜再次修改，目前尚难以在国家立法中直接加入赋予公民环境公益诉权的规定。较为稳妥的办法，是通过各种方式鼓励、引导公民通过多种方式参与到环境民事公益诉讼之中，培养和提升环境公益保护的公民意识与社会氛围，消除立法机关在“滥诉”和社会稳定方面的担忧，进而在合适时增加公民提起环境公益诉讼的相关条款。目前已经有一些地方进行了积极探索。例如，2015年5月，广东省发布全国首个三方环境公益诉讼合作协议《关于办理环境公益诉讼案件的实施意见》，建立了起诉人、检察机关和行政监管部门联动的诉讼新模式，规定个人可以得到政府资源的支持，通过特定基金提起环境公益诉讼来保护环境公共利益[21]。在司法实践中，2015年5月，江西省萍乡安源区法院受理了孙洪彬起诉萍乡环保局拒绝公开环评信息一案，该案是由公民个人提起的环境行政公益诉讼，对我国环境民事公益诉讼提供了必要的借鉴。

(二)环境民事公益诉讼审前程序的完善

如何建构合适的环境民事公益诉讼审前程序以满足环境公益保护的实际需要，是当前环境公益诉讼审判中需要强化的一个重要方面。创造性地在环境民事公益诉讼中设置审前程序，便于在开庭审理之间就争议焦点的整理、交换证据、释明权等问题进行程序性处理，使案件更加合乎裁判需要、减少诉讼期限、提高诉讼效率，符合十八届四中全会《关于全面推进依法治国决定》中的以“审判为中心”的诉讼制度改革的主要方向和目标，目的在于优化审判流程，使法院能够集中精力对环境民事公益诉讼中的事实与法律问题进行审理。一方面，在审前程序中，法官行使释明权告知原告可以变更或者增加诉讼请求，通过组织双方当事人整理交换证据，防止证据突袭，从程序正义的角度来调整双方当事人的诉讼地位的平等。在环境民事公益诉讼审前程序中，当事人可以充分参与，充分表示意思自治，有利于促进环境司法公正，促进环境司法专门化；另一方面在审前程序中，双方当事人在法院组织协调之下整理争议焦点，组织交换证据，为“以审判为中心”服务，通过争点的归纳整理和证据的交换，使得环境公益诉讼能尽快达到可以审理程度，方便法院及时进行庭审程序。为环境民事公益诉讼审判程序服务，有利于提高环境民事公益诉讼审理效率，节约环境民事公益诉讼审理期限，促进环境公益诉讼立法的完善。

一般而言，民事诉讼的审前程序主要有两大目标：一是使案件达到适合开庭审理状态以促进诉讼；二是寻求替代性纠纷解决的可能[12]。前者是通过归纳和明确争点、整理和交换证据来促进审理集中化，后者是通过审前和解或调解来促进纠纷解决。然而，由于《环境公益诉讼解释》对和解与调解程序做了强制性的规定，出于对社会公共利益的保护，环境民事公益诉讼中的和解和调解，法院必须审查和解或调解内容是否存在损害社会公共利益的内容，并且要向社会公示和解或调解内容，因此，环境民事公益诉讼审前程序的内容不包括替代性纠纷解决，即在环境民事公益诉讼审前程序中不适用审前和解或审前调解。

因此，基于环境公益诉讼的特殊性，环境民事公益诉讼审前程序的主要内容包括如下三个方面：一是归纳和明确案件的争议焦点，对当事人的焦点进行整理。环境民事公益诉讼中，双方当事人就原告资格、举证责任、赔偿方式和赔偿金额等存在着诸多的争议，在审前程序中，双方在法院主持下的争议焦点进行归纳整理，形成相对统一的争议焦点，方便开庭审理时双方就争点进行博弈，有效提高效率；二是整理和交换证据，环境民事公益诉讼的证据材料多且复杂，原告在起诉时要求提交证据清单和材料，如果被告在收到起诉状之后不及时提交答辩状和相应的应诉材料，会使得原告处于相对劣势的地位，原告无法得知被告持有哪些证据，存在着败诉的风险，也不利于社会公共利益的保护，因此在审前程序中，双方在法院主持下对证据材料进行整理和交换，防止证据突袭，保护原告当事人的诉讼权利，有利于保障公益诉讼的公平正义和维护社会公共利益；三是合理定位释明权。为了促进我国环境民事公益诉讼的深入发展，现阶段不宜过度强调原告在专业能力和资源上的提升，仍然应当设定必要的释明权规则，并对相关问题予以明确，即：在环境民事公益诉讼中，释明权既是法院的权利，也是法院的义务。如果出现《环境民事公益诉讼若干问题解释》第九条规定之情形，而法院在审理过程中未向当事人释明的，原告可以在一审裁判作出后提出上诉。但是，如果法院予以释明但原告不予采纳，法院也不能强制增加诉讼请求或直接驳回起诉，以保障当事人的诉讼权利不受过度侵害，保障裁判中立的底线不被突破。同时应适度扩大释明权在环境民事公益诉讼中的适用范围，不局限于诉讼请求的变更或增加，在适当时可以就举证责任或法律适用问题向当事人进行释明，保障环境公益保护目标的实现。

(三)环境民事公益诉讼审判程序的完善

1. 优化环境民事公益诉讼中的举证责任分配。根据前文，目前我国立法与司法在环境侵权因果关系认定上存在着明显差异。环境民事公益诉讼在认定因果关系时，如何在双方当事人之间分配举证责任，直接关系到裁判结果及环境公益保护的实现。笔者认为，对此问题的探讨可以从如下两个方面展开：

(1)不应当在环境民事公益诉讼中适用绝对化的“举证责任倒置”规则。从《侵权责任法》相关规定的立法原意看，确立“举证责任倒置”的原因是环境侵权纠纷中原告往往处于弱势地位，将因果关系的举证义务配置给污染者(被告)有利于保护受害者(原告)。但是这一假定在环境公益诉讼中已经不复存在。环境公益诉讼的原告并非直接受到环境污染损害的直接利害关系人，而是为维护环境公益提起专门诉讼的特定主体，诉讼目的不在于获得直接经济赔偿，而是通过环境修复、停止侵害等方式消除其行为对公共环境的危险，保护和恢复生态环境质量。这是环境公益诉讼区别于传统环境侵权诉讼的特殊性所在，自然需要在诉讼制度上有所区分而不能机械地适用“举证责任倒置”规则。同时，从环境公益诉讼的司法实践看，法院在因果关系判断上也采取了因果关系推定规则而不是举证责任倒置(泰州市环保联合会与锦汇、常隆等公司环境污染侵权纠纷案)[24]，获得了较好的效果并被最高法院作为典型案例在全国加以推广，代表了法院在此问题上的基本态度。概言之，环境民事公益诉讼中的因果关系认定应遵循司法实践的普遍做法，适用因果关系推定规则。

(2)应当根据环境民事公益诉讼原告的不同情况，适用不同程度的因果关系证明标准。在理论上分析，举证责任的合理分配需要遵循公平性和经济性原则，即根据诉讼当事人获得证据的难易程度、经济实力的对比情况来加以确立；“让较少有条件获取信息的当事人提供信息既不经济，又不公平”[25]P67。因此，在明确环境民事公益诉讼适用因果关系推定规则之后，还应当根据原告在能力与资源上的不同情况，分别适用不同程度“推定因果关系成立”的证明标准。目前，我国提起环境民事公益诉讼的主要有环保组织和检察机关，应按如下原则分配举证责任：就环保组织而言，尽管近年来提起了多起环境民事公益诉讼，但目前仍然较为缺乏相应的能力、经费与人力支持[26]，符合条件而有起诉意愿的环保组织数量较少，主要集中在自然之友、中华环保联合会、绿发会等4家环保组织[5]。基于此，针对环保组织提起的环境民事公益诉讼，应采取鼓励、支持的司法政策，设定较低程度的因果关系证明标准，只要原告提出相关证据材料达到“初步证明”程度，就推定为因果关系成立，被告须举证证明因果关系不成立，否则承担败诉结果。就检察机关而言，由于其“法律监督机关”的定位和国家机关的性质，在证据收集上具有较多的措施及能力资源，应采取较为审慎的司法政策，设定较高程度的因果关系证明标准，即原告提出的证据材料须达到高度盖然性证明标准，使法官能够形成“被告行为很可能造成生态环境损害”的内心确信，方推定为因果关系成立。如此，就建构了不同层次、不同程度的环境民事公益诉讼举证责任分配规则，为环境公益保护提供了有力的制度支撑。

2. 规范环境民事公益诉讼的调解程序。实践中，我国环境公益诉讼多以调解的形式结案，说明调解已经成为环境资源审判程序重要的组成部分，有其存在的价值和必要性：一是多元化的纠纷解决机制可以更好地维护公共环境利益。环境公共利益的保护，不能单单依靠司法判决这种单一途径予以保护，多元化的纠纷解决机制是维护公共环境利益的必然选择[27]。在环境民事公益诉讼中，双方达成调解协议可以及时化解纷争，避免环境损害的进一步扩大，而且环境公益诉讼的特殊性将使法院查明事实、作出判决的成本相对较高，特殊情况下由于现代科学、技术的局限性，可能存在无法查明的情形，此时调解可以发挥其灵活性、实效性的特点，及时解决环境纠纷；二是从诉讼经济角度来看，调解具有效益价值，在社会效果上可能优于直接作出判决，这一特点在在环境民事公益诉讼中尤为突出。原因在于，审理一个环境公益诉讼案件，如果要经过一个完整的民事诉讼流程(从起诉到执行)，双方当事人在起诉、取证、鉴定中需要花费大量的人力、物力、财力，长时间投入诉讼也不利于被告(排污企业)的正常发展，而如果双方当事人在法院的主持下进行调解，可以直接就双方的争议焦点进行协商，避免相当一部分的资源投入，从而达到降低相关费用，简化诉讼程序，缩短审理期限，节约原被告以及法院的成本，提高审理效率的效果，也有利于诉讼结果的实际履行，避免产生执行难的问题[27]；三是在公益诉讼中适用调解制度有利于维护社会和谐，化解社会矛盾[28]。在环境民事公益诉讼中，通过调解使双方达成合意，能够促使企业及时采取措施减少污染物的排放，避免被告对高额的环境修复赔偿费用产生抵触情绪。

在肯定调解程序的基础上，为规范其在环境民事公益诉讼中的行使，需要从如下四个方面加以完善：(1)严格限制调解程序启动时间，不能过分追求效率而忽视公平正义。在环境民事公益诉讼中，法院依职权开展调解或当事人自愿调解，必须在开庭审理举证质证完毕之后方可启动[27]，原因在于，只有经过举证质证，当事人的诉权得到充分表达，法院对当事人的主张有了充分了解之后，才可以考虑进入调解程序，否则，法院无法审查调解协议的内容是否合理、合法，是否存在损害社会公共利益的情况。(2)严格把握调解的界限，即环境民事公益诉讼中所适用的调解中必须要明确“不可调解”的对象。环境民事公益诉讼调解，原则上不存在放弃社会公共利益，也不允许通过调解使得被告的责任有所减轻。因此，调解的价值在于丰富环境民事公益诉讼判决的多样性和可接收性，只能针对赔偿的具体数额、责任履行时间、责任履行方式等进行调解，而不能针对“是否承担责任”问题上进行调解。(3)完善调解协议的法定公告制度。法院应当通过公众便于获得的渠道将调解协议进行公开，相关费用由被告承担。在提出异议的问题上，所有社会公众均有权就调解协议中的问题直接向法院提出书面异议意见；检察机关应当发挥法律监督职能，就调解协议提出异议并要求法院及时答复；负有管理职责的有关行政部门可以就调解协议中的专业问题提出异议。在异议意见处理上，应当规定相应的约束和反馈程序，最大化地发挥公告程序的价值，即法院须在调解书或判决书中对公告情况和异议审查、反馈、评价情况作出说明[20]。(4)法院审查的标准。调解协议公示完成后，还需要经过法院的审查才能形成调解书。基于公益保护的需要，法院负有两方面的审查义务：一是在当事人达成调解协议时，对其用词、语句、格式等进行形式审查；二是在调解协议公示后，对其内容进行实质审查，重点审查是否存在不当交易而损害环境公共利益的情况，必要时，可以邀请专家或社会专业人士参与到调解协议审查过程之中。

注释：

① 一般认为，目前根据法律授权可以提起环境公益诉讼的“法律规定的机关”，仅有根据《海洋环境保护法》第九十条规定而获得原告资格的海洋环境监管部门。从司法实践看，目前尚无海洋管理部门作为原告提起环境民事公益诉讼的案例，无法进行深入分析。因此，本文在对环境民事公益诉讼原告进行分析时，只包括环保组织和检察机关两类主体。

② 相关研究文献，参见吕忠梅：《环境公益诉讼辨析》，《法商研究》2008年第6期，第131～137页；章礼明：《检察机关不宜作为环境公益诉讼的原告》，《法学》2011年第6期，第134～140页；洪浩、邓晓静：《公益诉讼制度实施的若干问题》，《法学》2013年第7期，第116～122页。

③ 参见孙茜：《我国环境公益诉讼制度的司法实践与反思》，《法律适用》2016年第7期。

④ 相关观点参见叶勇飞：《论环境民事公益诉讼》，《中国法学》2004年第5期，第105～111页；阮丽娟：《环境公益诉讼原告诉权的限制》，《政治与法律》2014年第1期，第69～76页；郝海青：《环境公益诉讼中的前置程序研究》，《中国海洋大学学报》(社会科学版)2010年第2期，第85～90页。

⑤ 例如，2010年《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第三十五条规定，诉讼过程中，当事人主张的法律关系的性质或者民事行为的效力与人民法院根据案件事实作出的认定不一致的，人民法院应当告知当事人可以变更诉讼请求。

⑥ 一般认为，需要法院行使释明权的情形有：当事人诉讼请求不明确、不充分的；不当的诉讼请求或诉讼行为；证据材料不充分的；法律适用问题认识不一致的。参见王松：《民事法官释明权：行使、规制与救济》，《法律适用》2007年第10期，第43～45页。

⑦ 相关文献，参见最高人民法院侵权责任法研究小组编著：《中华人民共和国侵权责任法条文理解与适用》，人民法院出版社2010年版，第463～465页；李国光主编：《最高人民法院<关于民事诉讼证据的若干规定>的理解与适用》，中国法制出版社2002年版，第61页。

⑧ 参见张挺：《环境污染侵权因果关系证明责任之再构成》，《法学》2016年第7期，第102～111页；胡学军：《环境侵权中的因果关系及其证明问题评析》，《中国法学》2013年第5期，第163～166页；吕忠梅等：《中国环境司法现状调查》，《法学》2011年第4期，第87页。

⑨ 从民法学界看，多数学者主张环境侵权实行因果关系推定，而不是举证责任倒置。例如，王利明教授起草的侵权行为法草案建议稿第1945条规定：“因环境污染造成人身或者财产损害的，其污染行为与损害事实之间的因果关系可以实行推定。”(王利明主编：《中国民法典草案建议稿及说明》，中国法制出版社2004年版，第252页)。又如，杨立新教授起草的《侵权责任法草案专家建议稿》第120条规定：“因环境污染造成他人人身或者财产损害的，其污染行为损害事实之间的因果关系可以实行推定”。参见杨立新：《中华人民共和国侵权责任法草案建议稿及说明》，法律出版社2007年版，第244～245页。

⑩ 参见黄锡生，谢玲：《环境公益诉讼制度的类型界分与功能定位》，《现代法学》，2015年第6期。

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(责任编辑：唐艳秋)

The Controversy and Perfection of Environmental Civil Public Interest Litigation Procedural Rules

ChenHai-song

(Law School of Zhongnan University, Changsha Hunan 410083)

Environmental civil public interest litigation in China has made considerable progress in recent years.However, it Still faces the dilemma of insufficient supply of legal rules. There are some controversial issues in the prosecution stage, the pre-trial stage and the trial stage. In order to improve the procedure of environmental public interest litigation, citizens should be encouraged and guide to participate in the environmental civil public interest litigation in various ways. In order to perfect the pretrial procedure, Procedural system should be constructed for key problems. In order to improve the trial procedure, the allocation of burden of proof in environmental public interest litigation should be optimised, as well as further regulate the mediation procedure.

environmental civil public interest litigation; environmental public interest litigation; procedural rules; controversial issues

1002—6274(2017)03—126—11

本文系国家社科基金项目“环境质量改善的国家义务及其法律制度体系研究”(16CFX052)的阶段性成果。

陈海嵩(1982-)，男，湖北武汉人，中南大学法学院教授、博士生导师，研究方向为环境资源法。在此感谢徐夕峰同学为本文的资料收集和整理所作的基础性工作。

DF468

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