地方政府环保监管责任有效落实的路径分析*

黄信瑜

(安徽财经大学法学院，安徽 蚌埠 233030)

地方政府环保监管责任有效落实的路径分析*

黄信瑜

(安徽财经大学法学院，安徽 蚌埠 233030)

实现生态环境的可持续发展是福国利民、代际公平的一项重要工作，是尊重民意的体现，也是当下民生的迫切需要，更是中国永续发展的根本保障。环保监管实践规律表明，政府作为环境保护的直接责任主体，其履行环境监管责任的优劣，是直接影响环境质量好坏的关键所在。为此，实有必要在总结分析地方政府环保监管责任不足基础上，完善能充分反映环保绩效评价考核与激励机制的制度安排；以及通过公众参与和监督的外部机制，来协助与推进地方政府环保监管之责的有效落实。

环境利益 环保监管 考核机制 公众参与

随着科技的进步和工业文明的发展，人类对环境污染的破坏与日俱增。环境问题已不再局限于一国之内，而是逐渐发展成为全球性的难题。诚如日本著名的环境法学者原田尚彦所指出的，日益恶化的环境破坏和污染问题，是伴随着一个国家或地区的经济不断发展、社会高度分工和产业化而出现的客观现象。无论是资本主义国家还是社会主义国家，日益恶化的生态环境问题已成为世界各国共同的烦恼。[1]P2以研究全球生态环境与经济发展著称的罗马俱乐部，在其《增长的极限》一书中也指出，若世界按照现在的人口和经济持续增长，以及资源消耗、环境污染和资源枯竭仍延续着工业文明以来的发展趋势继续下去，那么我们所在的地球迟早会达到其增长的极限甚至崩溃。[2]P5-10毋庸置疑，实现生态环境的可持续发展是福国利民、代际公平的一项重要工作，是尊重民意的体现，也是当下民生的迫切需要，更是中国永续发展的根本保障。为此，党的十七大从国家永续发展的全局高度出发，首次明确提出要建设生态文明，认真思考与统筹规划环境保护与经济社会发展之间的辩证关系。党的十八大特别强调，要把“美丽中国”作为生态文明建设的宏伟目标，并把生态文明建设放到中国特色社会主义“五位一体”总体布局的突出地位与战略高度。继之，党的十八届五中全会提出了五大发展理念，并将“绿色发展”作为“十三五”规划乃至更长时期我国经济社会发展的一个重要理念，并实行最为严格的环境保护制度。正如总书记习近平所指出的：“生态环境保护是功在当代、利在千秋的事业。”“要清醒认识保护生态环境、治理环境污染的紧迫性和艰巨性，清醒认识加强生态文明建设的重要性和必要性，以对人民群众、对子孙后代高度负责的态度和责任，真正下决心把环境污染治理好、把生态环境建设好”。“为了替人民创造良好的生活环境，决不会以牺牲环境为代价去换取一时的经济增长，要划定并严守生态红线(生态功能红线、环境质量红线和资源利用红线)，加大对环境违法行为的法律制裁并建立责任终身追究制度”。实事求是地说，这是自改革开放近40年以来，执政党在当前全面深化改革新形势的背景下，深刻认识与清醒总结人类文明发展经验教训的历史，以及对生态文明建设和社会主义现代化建设的基础上，所得出的重要论断与指导方针，从而也为现阶段生态环保建设指明了新的方向。

近年来，我国经济快的速发展、生产力水平的不断提高，必然导致与自然资源、生态环境之间关系的紧张和一系列环保问题的出现。日益突出的环境污染问题，迫使社会大众和政府有意识地去面对与正视身边的环保问题及所应承担的环保责任。不可否认，相较于发达国家而言，国内学界对此研究起步比较晚，从上个世纪末期才开始，远远落后于环境保护立法的制度实践。鉴于此，如何在一定外在条件的约束下，用更少或更低的成本设计出一套激励相容及优化环保资源有效配置的制度安排，以达到最接近我们所预设的环保目标，就成为当下最为迫切需要面对的问题。通过分析，笔者认为，有效破解此困境的最佳路径就在于：重构能充分反映环保绩效评价的考核机制与激励机制，完善公众参与环保监管的外部机制。

一、地方政府环保监管的相关制度安排及其实践

环境保护与经济发展是可以双赢的。环境利益系指人与自然的和谐关系之中所包含的利益，是依托与承载自然界变化所衍生的影响人与人之间的利益关系的总和。[3]P38环境利益所具有的正外部特性征，理应由政府以财政支出的方式为社会各主体提供这一公共物品(在消费或使用的过程中，既无“排他性”又无“竞争性”)。由于现代经济社会的高速发展与急剧转型，使得环境利益主体的现实需求日益多元化，同时环境利益也呈现出多样性和多层次性的特点。一般来说，根据权利与权力资源配置的不同，可以将环境利益主体划分为政府、企业与公众三方。各方因所面对的外在约束条件的不同，对环境利益的重视与需求将存在一定程度的差异。各方在参与一般公共事务或是参与环境利益方面的经济事务时，不同的利益主体在很大程度上，依然遵循着一般经济学意义上的“理性人”来做出相关的决策与行为，即不同的环境利益主体在一定的外在条件约束下，总是以追求满足自身利益最大化为目标。一般而言，政府与企业更加注重从自然环境资源中获取更多的经济利益；而公众则往往会期待与要求政府应当营造更好的生态环境空间，以满足公众对生活环境品质更为优化的追求。事实上，作为重要的环境利益主体的上述三方，在追求自身利益最大化的同时，更应自觉承担起相应的治污及环保责任。然而，从我国当下现状来看，不同的环境利益主体在环保责任承担方面却存在不同程度的“失灵”或缺位现象，致使当下整体环境利益面临巨大的风险。[4]

当前，在全面推进依法治国及全面深化改革的背景下，生态环境保护理念及其实践价值，已然成为全社会的共识、行动与关切所在。在法治轨道上推进环保监管制度的改革创新，能为地方环境保护与环境质量改善提供较为坚实的根本保障。实践表明，生态文明建设及环境保护目标的实现成效，与政府环境监管责任的落实程度密切相关。客观地讲，为推进生态文明、保护和改善环境质量，以有效防治污染和解决其它突出的环保问题，我国陆续出台了众多相关的法律、行政法规、地方性法规、部门规章和标准等，初步形成了一套相应的法律体系。事实上，我国环境立法工作起步还是比较早的。在1979年，当时的全国人大常委会就通过了《环境保护法(试行)》，随后1982年的《宪法》也作出有关的规定。例如，《宪法》第26条明文规定:“国家保护和改善生活环境,防止污染和其他公害”。截至2012年为止，全国人大常委会制定了环境保护法律10部、资源保护法律20部。另外，部门法(民法、刑法)规范中也有不少关于环境保护的内容，这些规范同样是环境保护法律体系的有机组成部分。与此同时，与之相应的配套法规、规章也陆续出台。据统计，国务院颁布了环保方面的行政法规25部，地方人大和地方政府制定了地方性法规和规章700余件，国务院有关部门制定的部门规章69件，以及出台1000多项的环境标准。可以说，在环境保护的主要领域，现有的环境保护与监管法律制度框架已经基本形成，而各环境要素监管的主要领域也已得到基本覆盖，在一定程度上做到了“有法可依”。[5]其中，特别是1989年通过的《环境保护法》，在总结了实施25年的实践经验后，于2014年也进行首次修订，并于2015年1月1日起施行。可以发现，新的《环境保护法》主要修订的亮点就在于：进一步明确政府对环保监管负有最为直接的、重要的监督管理职责。从法律条文来看，从原来的47条增加到70条，在很大程度上深化了对生态环境质量与政府监管职责的规范与要求，被舆论普遍称为我国“史上最严格”的环境保护法。《环境保护法》明文规定，地方政府主导行政区域范围内的环境利益资源配置，其应当对“环境质量”承担最为基本、重要的环境保护责任(第6条第2款)；同时对污染环境而造成的危害公众生命健康、财产安全等重大事故，作为主要的环保监管者的地方政府应承担相应的责任。

环保监管实践规律表明，只有自觉将环境保护确认为一项基本的、重要的职责，并对人们开发和利用自然资源、生态环境采取一定的法律规制和积极举措，才能有效地保护生态环境。地方政府作为环境保护的责任主体，其履行环保监管职责的意识程度与能力水平，是直接关系到地方生态环境质量好坏的关键所在。毋庸置疑，环境保护有赖于不同环境利益主体在各个层面、各个领域的共同推动和广泛参与，同时承担起相关的环保责任。根据相关法律对地方政府地位的法定性与特殊性所做的规范性要求来看，地方政府应对所在地方的环境利益保护发挥重要的主导、引领作用，以及承担直接的、主要的监管职责。然而，从目前来看，不同的环境利益主体还普遍存在着环境监管职责缺位的现象，其中，尤以地方政府对环保监管不力最为突出。整体而言，当下我国地方政府环保监管正面临着一定的现实利益与法律责任的博弈与挑战。

二、地方政府环保监管所面临的现实挑战

(一)“GDP”政绩考核的利益驱动，导致地方政府环境监管“失灵”

事实上，环境保护的最终成效，在一定程度上取决于不同环境利益主体之间进行利益博弈后的纳什均衡。长期以来，在推行多年的官员政绩考核机制影响下，地方政府在很大程度上面临着唯“GDP”至上的政绩考核的利益驱动。不少地方官员一味地追求与提升短期性政绩工程的数字绩效，而不顾及环境资源恶化的长远性代价，因而衍生出地方政府部门与当地企业结成所谓的“利益同盟”，最终导致政府-企业间的环境利益博弈陷入“囚徒困境”。此外，中央(委托人)与地方政府(代理人)之间，也存在着环境保护责任的委托-代理关系缺陷(代理人往往出于自身利益需要而背离委托人的意志)，又进一步加剧了地方政府环保监管责任失灵现象的发生。可以说，在传统政绩观的经济性指标引领下，地方政府出于“理性选择”之故，往往选择以环境利益的一定损失为代价，换取超额的经济利益(官员个人也能同时获取相关的绩效奖励或职务升迁等利益)，从而有意地弱化监管的执行力度(或有技巧地采取消极的不作为)，导致地方环保监管“失灵”现象发生。

1.地方政府-企业间的利益博弈容易陷入“囚徒困境”。囚徒困境是经济学中博弈论的一个著名观点，它是一种典型的非零和博弈，即当处于博弈中的双方明知“合作”对各自都有利，但这种合作却最终难以达成(或是博弈中的双方均有并同时选择了对各自而言最优的策略时，最后双方却会共同得到各自可选策略中最差的收益)。[6]P10-15也就是说，个人理性有时会导致集体的非理性。可以说，在一定程度上，我国的经济发展与环境保护之间正陷入了这样一种“囚徒困境”。一般而言，参与环境利益博弈的地方政府和企业，大都是经济学意义上的理性利益主体，其决策的依据始终为自身利益的最大化。故，在唯“GDP”政绩考核的激励下，地方政府可能会有更多的将环境成本外部化的机会主义倾向( 短期行为)，而与生态文明建设与环境保护等中央政府“长远”宏观目标产生冲突。换言之，当地方政府选择履行严格的环境监管职责，将会触及地方污染性企业的现实重大利益，从而可能引起地方政府招商引资环境的紧张，进而导致地方政府现实经济利益的一定损失，同时也不利于其相关政绩的评价考核。所以，地方政府通常会选择对环保监管采取有意忽略或消极不作为的方式予以应对，最终以牺牲地方的环境利益与环境质量为代价。即地方政府往往会“理性”地选择“默许”企业的违法获益行为，从而使得双方的利益均达到最大化，即在此策略组合下，双方实现“坏”的纳什均衡。

2.各级政府间存在着多层次的、复杂的环境保护责任的委托-代理关系链条，在博弈过程中，往往衍生出一定的“道德风险”或逆向选择。对中央政府而言，它同时扮演着“代理人”与“委托人”的双重角色。一方面，中央政府作为代理人接受社会公众集体“公意”的托付与授权，有责任创造更好的生活环境空间，以满足社会大众对环境质量的要求；另一方面，中央政府作为“委托人”，有权委托各级地方政府切实履行对地方环境保护的相关监管责任，从而将自身所应承担的环保职责逐层转移至各级地方政府。从理论上来说，各级地方政府应自觉承担起环境保护的“代理人”职责。但由于委托人(中央政府)和代理人(地方政府)存在着不同的追求目标，同时所面临的客观约束条件、资源配置、信息对称程度、激励机制与监督成本各异等问题，因而各自所面对的效用函数也存在差异[7]P5-10，所以， 在环境利益与环保监管职责的博弈过程中，各级政府间极易产生一定的“道德风险”，致使地方政府环保监管责任无法有效落实。此外，由于地方的人事和财权都掌握在同级党委和政府手中，而中央政府对地方政府的监管又缺乏较为有效的约束和监督手段，[8]加之中央政府与地方政府因各自的“环境收益函数”与“财政收益函数”的不同，在实现各自总收益(环境收益与财政收益总和)最大化时也存在差异等情况，其结果必然是，中央政府作为社会公众的代理人，相较于短期的现实经济效益而言，它更加偏好长远的“环境利益”，故一般会以增进整体环境利益最大化为政策目标；而地方政府则更容易受到以经济性指标为主的政绩考核机制的利益驱动，往往更加偏好现实的短期“经济利益”。如此委托-代理关系所存在的缺陷，必然导致地方政府环境监管责任“失灵”的现象发生。[9]

(二)地方政府自身环保监管能力及人大执法检查的局限与不足

地方政府是我国法律明文规定环境污染治理的直接责任主体。强化与落实政府的环保监管责任不仅是促进生态文明建设的实际需要，更是环境保护的关键点和突破口。不可否认，造成当前我国环境保护问题与危机的成因是多方面的，但其中尤以地方政府“监管失灵”为主要原因。[10]实践证明，由于地方政府自身环保监管能力仍存在着一定的局限与不足，加之社会大众对地方政府环保监管问责的制度安排不够健全，对其权力的运行也缺乏较为公开化、规范化的有效制约和监督，故还不能做到“让人民监督权力，让权力在阳光下运行”，最终也容易导致地方政府监管责任的缺失与无法有效落实。[11]事实上，作为地方政府而言，由于平时要应对各种繁重的日常公务，故对地方环境质量提升与环境保护所能投入的时间、精力、资源和所谓的“监管成本”等是非常有限的，不可能充分地掌握所有环保问题的相关信息(存在着一定的信息成本)；同时，地方政府作为理性的“经济人”，也会受到自身条件与权责利害相关程度等因素的制约，从而在一定程度上影响、弱化其环保监管的力度与水平。例如，《环境保护法》规定了省级以上政府环境保护主管部门应定期发布环境状况公报(第54条第1款)；县级以上政府环保监管部门，应当依法公开环境质量、环境监测、突发环境事件以及环境行政许可、行政处罚、排污费的征收和使用情况等信息(第54条第2款)。此外，县级以上政府环保部门和其他负有环保监管部门，应当将企业事业单位和其他生产经营者的环境违法信息记入“社会诚信档案”并及时向社会公布(第54条第3款)，而对于“应当依法公开环境信息而未公开的，可以对直接负责的主管人员和其他直接责任人员采取记过、记大过或者降级处分；造成严重后果的，给予撤职或者开除处分，其主要负责人应当引咎辞职 (第68条第7项)。然而，从地方实践情况来看，上述相关法律规范事项的落实情况却不容乐观，同时也较少见到对地方政府环保部门官员因监管不力或失职进行惩处的情形。

实践证明，地方政府定期向人大报告环保监管工作是促进和加强地方环保监管工作的一项行之有效的措施，对此，《环境保护法》第27条作了相关规定：地方政府应当每年对“环境状况”和“环境保护目标完成情况”向地方人大报告；对“重大环境事件”应当“及时”向地方人大报告并依法“接受”监督。事实上，地方人大及其常委会也高度重视环境立法以及执法检查工作，每年都会办理一定的环保议案。同时，由于地方人大作为地方权力机关掌握着地方政府官员一定的任免权和罢免权，所以也能起到一定的监督与威慑作用。但是，从《环境保护法》中所规定的地方人大监督内容来看，却仍存在着一定的不足。对此，笔者认为，地方人大除了对上述情形进行监督外，还应进一步包括对地方政府在执行生态环境资源保护方面的法律、法规等落实情况，以及有关地方环保决策和地方社会舆情反映程度等情况的监督。特别是对涉及地方环保重大影响的项目，地方人大应明文规定地方政府从决策开始到项目完成的整个过程都必须对外公开，并接受社会公众和舆论媒体监督，从而保证地方环保的“事前”预防机制能发挥应有的预设作用。[12]

三、地方政府环保监管责任有效落实的破解之道

立法是对利益主体之间的“权利资源学”与“权力资源”进行一定科学化、合法化与制度化的界定、确认与配置[13]，而制度是一套在长期不断地进化过程中，通过试验、修正、总结而逐渐固化下来的一种比较客观的、稳定的和理性的均衡选择结果。并以事先同意、确立的规则，来激励或约束参与其中的人们，理性地寻求其效用偏好最大化的行为。[14]P23-25党的十八大报告中特别提到：要“加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，从各层次、各领域扩大公民有序政治参与，实现国家各项工作法治化。”另外，也特别强调政府对涉及人民群众“切身利益”的相关决策，必须充分听取广大群众与各界团体组织的意见与建议；同时需进一步深化与推进社会监督，让政府部门的权力在阳光之下公开运行。应当说，这是执政党在全面推进依法治国新形势背景下，为回应与满足经济社会发展与改革的现实需要所提出的具体要求，从而也为我们当下环保监管提供了新的思路，指了明新的方向。

(一)应设置能充分反映环保绩效的评价考核机制与激励机制

思想价值能引领行动作为，进而让理念具体指导实践。笔者认为，首先，对当前地方政府的评价考核指标体系，应改变唯经济发展至上的政绩观和评价考核做法(拿环保换GDP)。同时在掌握环保监管规律基础上，进一步科学合理与创新完善能充分体现较为全面的环保绩效评价考核指标体系，以达到最接近我们所预设的改善生态环境质量、推动绿色发展的环保目标。亦即把诸如环境损害、资源浪费、环境质量与生态效益等在一定程度上能体现生态建设与环保状况的标准，纳入地方经济社会发展的客观评价体系，从而促使地方政府转变发展观念与思路，并成为推进与深化地方环保建设的重要导向和有力约束；进而解决地方政府发展绩效评价不全面、监管责任落实不到位和损害责任追究缺失等问题。换言之，就是应当对“环境保护目标完成情况”的相应指标赋予较高的“权重比例”，将民众对地方政府的环保满意度与成绩等有机结合起来，综合多方面来进行环保绩效评价考核。而且，相关的评估考核结果应及时向社会大众、舆论媒体公布，并作为对地方政府领导班子和相关环保部门领导干部综合评价考核的重要参考依据。如此，对地方政府环保监管部门才有威慑力，也才能有助于提高与深化环保监管任务目标的执行力。[15]此外，还应把生态环境保护目标、任务、具体措施与重点工程项目纳入地方政府经济与社会发展的总体规划之中，同时每年制定与公布地方生态环保的重点任务及其年度目标。作为政府，应进一步划定并严守生态红线(生态功能红线、环境质量红线和资源利用红线有机组合而成)，加大对环境违法行为的法律制裁及建立责任终身追究制度。正如环保部环境工程评估中心副总工程师任景明所指出的：要提升生态环境质量，要想让“生态红线”得以真正有效，只要通过制度设计与“官帽”挂钩，明确严格的惩罚措施，就能最大地约束地方政府官员的“权力任性”与“环保失责”。

其次，有必要积极探索构建宏观自然资源与环境资产的台账体系，通过科学合理的计量方法，将与地方经济发展相关的自然资源耗损与生态环境变化情况，一起反映到国民经济核算体系之内进行核算(即经济发展的环保代价)，[16]并对地方领导干部实行自然资源资产的“离任审计”，也就是把它跟考评机制结合起来，变成其中一项重要的、刚性的考评指标。[17]同时，为避免地方政府-企业间的环境利益博弈陷入“囚徒困境”，以及解决环境责任承担中各级政府间的委托-代理问题，今后制度安排的内容应尽可能倾向于激励性而非强制性，并对不同层级政府环保监管的权责予以更为明确的、细致化的科学配置与划分。再者，也需进一步科学地优化环保专项资金的使用方式，建立健全中央与地方的协调与合作机制，并辅之以财政税收的优惠、产业政策的适当倾斜、重要建设项目立项审批、引入第三方评价，以及探索与创新地方政府结合民间社会资源的合作模式等手段，来发挥与强化对地方政府履行环境责任、开展环境保护工作、监督企业污染行为等方面的重要引导作用，从而促进环保监管资源配置得以科学优化，进而实现社会整体环境利益的改善与环境质量的提升。

(二)通过公众参与助推与深化政府环保监管之责

环保监管全民有责。公众参与是环保监管制度建设的重要组成部分，地方政府应大力支持与激励公众积极参与地方环保事务。实践证明，无论是从环境监管的科学性还是正当性而言，严格落实与逐步完善公众参与和监督的制度安排，有助于协助与推进政府环保监管之责。从法理逻辑上来看，公众参与也是助推地方政府环保监管公开化和民主化的必然要求。此外，《环境保护法》中的相关规定，也为公众参与和监督环保事务提供了一定的制度保障。该法明文赋予了公众依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利，而政府部门则应“依法公开环境信息、完善公众参与程序，为公民、法人和其他组织参与和监督环境保护提供便利”(第53条)；同时对污染环境、破坏生态行为者，以及不依法履行环保监管职责的政府部门等，公众有权对他们进行举报(第57条)。事实上，社会各阶层主体日益对周遭环境利益的重视与生态环保的需要，就是推动和促进其自觉参与和积极监督的直接动力来源，也是有效监督地方政府严格落实环保监管职责的重要外部约束力量。尤其是对新闻舆论、网络媒体关注度较高、社会影响力较大的地方环保问题，更能吸引和激发地方公众关注、参与的热情与积极性。

客观而言，当下我国地方经济发展、社会结构和利益格局正发生着深刻的变化，地方政府环保监管工作要因地制宜，充分利用公众参与的“本土资源”，从而作出更有针对性、更有助于地方政府落实环保监管职责的相应制度安排。实践证明，如果公众参与环保监管的信息公开程度有限，范围、渠道不够广泛，外在约束过多且不便利，不能及时地对公众参与进行一定的有效的反馈，则将极大地消减公众参与的积极性，同时也容易影响其作用的发挥与成效。由此可见，在环境监管制度安排中，建立科学合理的公众参与机制至关重要。对此，笔者认为，当前迫切需要从完善公众的知情权、参与权和监督权三方面着手。

1.知情权。地方政府应“自觉”主动公开环保监管信息，并进一步细化信息公开的“程序性”规范。信息公开是决定公众参与成效的一个关键性的变量，同时也是实现环保监管信息“官民”合作的必要条件。地方政府环保监管过程的公开透明，远比最终结果更具有法治教育的实践意义，同时也更具有说服力。事实上，环保监管信息公开越广泛、公正与透明，就越能为公众参与起到一定的引导、促进与激励作用。公众只有在充分地了解与掌握信息的基础上(信息较为对称)，才能较为全面、客观地对参与活动施加影响，从而达到较为理性有效的实质性参与。因此，政府环保部门应当遵循公正、透明与便利的原则，通过其公报、网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于社会公众知晓的方式，主动及时地公开环保监管的相关信息。

目前，地方政府对环境信息公开的理念日益增强，但由于法律对地方政府的信息公开仅仅是作出原则性而非较为清晰的、细致的程序性规定，比如《环境保护法》第53条规定①非常笼统，缺乏可操作性。其结果往往是地方政府对相关信息的公开不够充分或流于“随意”，致使社会公众的知情权受到一定的限制，进而衍生出对政府部门的“不信任感”，最终影响其参与和监督的成效。同时，对于地方政府环保监管部门违反公开环境信息义务所需承担的相关法律责任的约束机制——《环境保护法》第68条第7项②的规定成为制度的“摆设”。这也从侧面验证了为何在现实中，几乎未见到地方政府环保监管人员因未依法公开环境信息而受到惩处的情形。此外，法律也未对公众提出申请环保监管信息公开受阻后，如何相应地通过司法寻求救济等问题作出明确规定。因此，迫切需要进一步明确与政府环保监管信息公开有关的“程序性”规范，从而为保障与落实公众的环保知情权利，提供重要的、细致化的有力支撑。

2.参与权。应健全现有的制度安排，积极探索与拓展公众多元化的参与渠道。地方政府环保监管职责的有效落实，离不开社会广大公众与相关组织的积极参与。地方政府应当尊重民意，自觉寻求与凝聚广泛的社会共识，满足公众自觉主动参与和积极监督的意愿与需要，此也是“环保为民”的题中应有之义。《环境保护法》第56条虽然明文规定对应当编制“环境影响报告书”的建设项目，地方政府环保部门应在编制时向可能受影响的公众说明情况，并充分征求其意见。但在现实的地方环保实践中，政府部门真正主动将“建设项目”充分征求公众意见较为少见。再者，从当下地方政府环保监管实践来看，由于公众参与权规定的较为原则性，没有一套较为完整的、细化的与可操作的程序性规定可以遵循，导致地方政府环保部门在征求公众意见时，都较为主观、随意，从而限制和弱化了公众参与的发展空间、意愿和动力。为此，应当在现有相关规定的基础上，进一步明确、细化公众参与的程序性规定，并保证其较好的可操作性。此外，地方政府也应灵活开放、健全创新、积极探索和拓展其他多元化的、便捷有效的与切实可行的参与渠道，让民主广泛征求公众意见方式成为常态化、规范化与制度化。这一方面有助于严格保障与有效落实公众参与的合法权利，以及回应和满足其参与地方生态环保建设的需求；另一方面也能形成良好的“官民”互动关系与合作默契，从而更好地协助与推进地方政府依法履行环保监管职责。

另外不难发现，在具体的地方实践中，参与者往往多是分散化的公众个人，而较少见到具有广泛代表性和专业组织性的民间团体(行业协会、NGO)，这很容易使公众参与的广度与深度不足，导致最终的参与成效与影响范围较为有限。同时也必须承认，目前我国的民间环保团体较少且组织化程度不高，对环境利益诉求也较为分散，加之参与环保监管事务时常面临着“集体行动的困境”(即团体内部成员更多仅是参与活动的“搭便车”者)而难以形成有机的参与合力。与此同时，地方政府则是面临着难以真实掌握及有效汇聚社会各界参与的客观需求和有益建议的困境。对此，笔者认为，政府应鼓励与调动社会各界行使合法结社权利的积极性，同时也应进一步大力培育和积极扶持现有的各类民间团体组织，使其充分发挥各自的比较优势，通过系统的、组织化的集体力量，一同参与和协助地方政府有效落实环保监管责任。

3.监督权。应尽可能赋予和创造更多的条件与机会，充分调动公众参与监督的积极性。公开透明是环保监管的必要保证，阳光是最好的防腐剂，权力只有公开运行才能防止被滥用。地方政府环保监管的权力来自于社会公众的授予，必需履行职责并对其负责。尊重与倾听社会公众的意见、建议和保障其合法的监督权利，是公众依法享有的、不可剥夺的民主权利，同时也符合现代民主法治原则和宪政基本精神。事实上，地方政府的环保监管离不开广大社会公众、网络媒体与新闻舆论等监督。当地方政府环保监管运行的各个环节都能置于社会公众和媒体舆论(第四权)的监督和检验，不仅能提高地方政府环保监管执法的公信力和权威性，同时也有助于破解环保“闭门监管”与“监管寻租”问题。因为社会公众(利害关系人)比环保监管部门更为在意环境生态对其自身健康的影响，同时公众自身也有着更为真实且强烈的感受，也最清楚、最关切与其重大环境利益密切相关的环保问题。通过社会公众广泛有效的监督与网络媒体的公开报道，不仅有助于推进环保监管信息的公开透明，同时可以降低监督成本较低，提高监督实效。再者，这种来自民间自发的、“接地气”的、可持续的公众自觉推动与舆论媒体所组成的社会力量，从实践的角度证明了其具有源源不绝的生命力与创造力，同时也具有创新与完善环保监管制度的可行性与优越性。

不可否认，由于地方的环保问题众多且较为复杂，仅凭借着地方政府环保监管部门的自身力量与地方人大的“定期”监督，很难对地方生态环保事务进行有效的监管。《环境保护法》虽然明文赋予公众具有一定的环保监管权利，例如该法第55条规定，重点排污单位应当如实向社会公开其主要污染物的名称、排放方式、浓度和总量，以及防治污染设施的建设和运行情况等，需接受社会监督。但由于目前对公众环保监管的规定较为原则、笼统，缺乏较为刚性的、制度化的约束力，所以很难有效实现。为此，实有必要进一步地提供更为细致化、明确化和制度化的公众监督机制与相应的激励机制(如提供一定的荣誉或物质奖励)，逐渐倒逼地方政府监管部门自觉主动地接受公众监督，这才应是当下有效推进政府环保监管的关键所在，同时也是通过社会力量进行民主监督的内在逻辑要求。再者，也可以对公众监督、举报的问题，以及对公开通报违法监管和监管不力的部门，采取限期“约谈”地方政府环保监管部门和负责人的做法，使以往监督执法的对象从紧盯违法企业而逐渐转变为“监企督政，督政为先”，从而实现由单纯的“督企”向综合的“督政”转变。另外，也可以积极探索与实施“监管职责清单”制度，并大力落实“党政同责”与“一岗双责”机制，以遏制长期以来地方政府环保监管不力与怠忽职守的情形发生。[18]最后，地方政府应尽可能赋予和创造更多的条件与机会，充分调动社会公众力量参与监督的积极性，以进一步释放其庞大的热情与潜力，从而为创新与完善环保监管制度变革提供可能的有力支撑。例如，在互联网络科技的迅猛发展的时代，社会公众以往参与公共事务的方式和习惯都在相应地发生着变化。随着社会公众的环境法治观念和环境保护意识的不断增强，藉由移动互联网络平台的优势(信息传播的开放性、交互性、平等性与快捷性)，不仅能突破以往环境信息传播的时空限制，同时也为“互联网+”公众参与监督环保公共事务提供了一定程度的发展空间。一方面，不仅监督成本较低，且容易达到广泛的社会宣传效果；另一方面，也有助于满足广大社会公众实现对环保事务的日常化、便捷化与移动化的监督需求。为此，有必要进一步健全与强化地方政府环保监管部门网上信息公开平台的职责与要求。除了常见的官方网站与电子信箱外，地方政府监管部门也可以充分利用时下流行的社交通信工具(如微博、微信与QQ)，及时对公众参与监督环保事务的相关信息，进行收集、整理、公告、宣传、咨询和反馈等，从而打造与实现良好的“公私协力”环保监管氛围与格局，助推地方政府环保监管职责有效落实。

注释：

① 第五十三条 “公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。各级人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，应当依法公开环境信息、完善公众参与程序，为公民、法人和其他组织参与和监督环境保护提供便利”。

②第六十八条 “地方各级人民政府、县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门有下列行为之一的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记过、记大过或者降级处分；造成严重后果的，给予撤职或者开除处分，其主要负责人应当引咎辞职：(七)应当依法公开环境信息而未公开的”。

[1] [日]原田尚彦.环境法[M].于敏,译.北京：法律出版社，1999.

[2] [美]德内拉·梅多斯等.增长的极限[M].李涛,王智勇译.北京：机械工业出版社,2013.

[3] 严法善,刘会齐.环境利益论[M].上海：复旦大学出版社,2010.

[4] 蔡守秋.论政府环境责任的缺陷与健全[J].河北法学，2008,3.

[5] 杨朝飞.我国环境法律制度和环境保护若干问题[N].中国环境报,2012-11-05(3).

[6] [法]朱·弗登博格,让·梯若尔.博弈论[M].黄涛等,译.北京：中国人民大学出版社,2010.

[7] [法]让-雅克·拉丰,大卫·马赫蒂摩.激励理论(第一卷)：委托-代理模型[M].陈志俊等,译.北京：中国人民大学出版社,2002.

[8] 常纪文.新常态下我国生态环保监管体制改革的问题与建议——国际借鉴与国内创新[J].中国环境管理,2015,5.

[9] 秋缬滢.新常态下如何摆脱环保“囚徒困境”[J].环境保护,2015,18.

[10] 马波.政府环境责任问题成因的范式解读[J].法治社会,2016,1.

[11] 刘刚,李德刚.环境群体性事件治理过程中政府环境责任分析[J].学术交流，2016,9.

[12] 王萍.环保法“首修”,强化政府担当[J].中国人大,2012,18.

[13] 周旺生.论法律利益[J].法律科学，2004，2.

[14] [德]科武刚,史漫飞.制度经济学：社会秩序与公共政策[M].韩朝华,译.北京：商务印书馆，2000.

[15] 海燕.“后GDP时代”全新政绩考核机制路在何方[N].中国商报,2013-12-24(3).

[16] 刘思旋,崔琳.如何编制自然资源资产负债表?——基于资源与环境核算的角度[J].财经理论研究,2015,2.

[17] 王山山.“生态红线”的落地难题[J].中国经济周刊,2014,Z1.

[18] 葛察忠,翁智雄,董战峰.环保督查制度:推动建立督政问责监管体系[J].环境保护，2016,7.

(责任编辑：唐艳秋)

The Parth Analysis on Effective Implementation of Environment Supervision and Regulation in Local Government

HuangXin-yu

(Anhui University of Finance&Economics Law School, Bengbu Anhui 233030)

To realize ecologically and environmentally sustained development is a significant task that not only benefits both the country and the people but also contributes to intergenerational justice. It is a reflection of respecting the people’s will, an essential demand of the people and the fundamental guarantee of the everlasting development of China. As the principle and practice of environment supervision and regulation suggest, government is the direct responsible subject. Whether the government performs effectively its duty of environment supervision and regulation directly influences the quality of environment. In view of this, it is necessary to analyze and summarize the deficiencies in the duty that the local government has assumed and enhance the institutional arrangement that includes environment protection into performance and incentive management mechanism. Besides, it is equally imperative to push ahead the implementation of local government’s duty of environment supervision and regulation by building the external collaborative mechanism that involves public participation and supervision.

environmental benefits; environmental supervision ; evaluation mechanism; public participation

1002—6274(2017)03—145—08

本文系2015年教育部重大课题攻关项目“中国的立法体制研究”(15JZD006)、安徽省教育厅2016年度高校人文社科研究重点项目“文化创意产业发展的政策与法律保障：台湾地区的经验及其启示”(SK2016A0011)的阶段性成果。

黄信瑜(1971-)，男，台北市人，法学博士，安徽财经大学法学院副教授，研究方向为法理学和立法学。

DF02

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