现代职业教育混合所有制办学属性、样态及其治理架构

俞林+崔景贵

摘 要 当前职业教育办学体制在校企合作、社会力量参与办学、可持续发展等方面存在严重的瓶颈与桎梏。现代职业教育混合所有制因具有民办性、经济性和公益性等本质属性，对职业教育举办者合理匹配、充分竞争及资源优化配置具有促进作用。现代职业教育混合所有制办学模式根据产权混合情况为区分点分为个人与企事业单位混合、公办院校与社会力量混合、政府国企等国有资本与其他民办资本混合；各投资方建立公私伙伴合作关系、不同所有制职业院校间相互委托管理；公办职业院校与企业共建二级学院、中方办学机构与境外机构合作办学等三大类形态。为保证职业教育质量，提升办学活力，应重新搭建涵盖股权结构、治理结构及管理机制等内外部环境在内的适合现代职业教育混合所有制办学的治理架构，形成绩效评价、人员选聘与激励、质量监控与信息披露、自主运行等管理机制。

关键词 现代职业教育；混合所有制；本质属性；样态；治理架构

中图分类号 G719.2 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2017）10-0035-05

2014年，习近平总书记在全国职业教育工作会议前作出批示，要求加快发展职业教育，由此职业教育体制机制改革被提上重要议事日程。“混合所有制”作为经济学专用术语被首次引入职业教育领域，并写入国务院《关于加快发展现代职业教育的决定》，由此引起了理论界和学术界的热议。“混合所有制”被引入职业教育领域的原因是在现有办学体制情况下，作为公办职业院校，其产权属性单一，属于国家所有，政府是职业教育唯一的投资方和利益相关方，学校本身没有办学自主权，进而导致其办学活力相对较弱。而作为民办职业院校，虽然其办学活力相对较强，但其投资主体更多地考虑经济利益，而忽视其办学质量，进而也会导致职业教育治理能力较低。由此，“混合所有制”就成为一种能够较好解决上述矛盾的体制，在公办职业院校内部引入其他形式的所有权，在民办职业院校引入国有资源等要素，实现职业教育办学主体多元化，使不同利益相关方相互制衡，这样既能保证职业教育质量，又能提升职业院校的办学活力。基于此，本文从现代职业教育混合所有制办学的本质属性、形态样态及其治理架构等方面进行探索，拟为国家大力发展职业教育提供相应的理论支撑和行动依据。

一、职业教育办学体制的瓶颈

（一）校企合作办学机制的形成受到阻碍

现有办学体制下，政府作为唯一投资方和利益相关者，推进校企联合办学的力度不够，统筹协调校企合作办学体制机制缺位，校企合作办学体制机制的政策法规缺失，进而使得校企合作办学机制难以形成。行业协会作为行业企业的代表，是独立于政府和市场以外的主体，能较为准确地了解市场需求和发展趋势，同时也是职业资格标准的主要制定者和学校人才培养目标制定的参与者，对职业教育发展的影响重大[1]。但在现有办学体制下，行业协会支撑校企合作办学的权威性不够，政府越俎代庖，导致行业协会形同虚设，行业标准也无法发挥作用。企业作为职业院校毕业生的主要接纳单位和人才红利受益者，最该积极参与职业教育，但现实却是其参与校企合作办学的积极性不高，究其原因是企业在校企合作中的主体地位和利益诉求不能体现，企业与学校追求的经济效益与社会效益不能有机对接，企业合作意识淡薄，岗位准入标准模糊，企业价值链缺少高级技能人才培养环节，导致其品牌观念、质量观念淡薄。作为校企合作的另一个重要主体，职业院校参与校企合作办学的自身能力欠缺，很难满足企业对人才的需求。

（二）抑制社会力量参与职业教育办学

现有办学体制下，政府部门不仅对职业院校的资产经营活动有严格的规定，还对职业院校的专业设置、招生就业、经费划拨、学费标准等都有明确的制度加以限定，进而导致职业院校鲜有办学自主权，更不用谈社会力量参与职业教育办学[2]。近年来，虽然各级政府已经意识到此问题，也采取了相应措施或出台了相关规定来吸引社会资本参与职业教育，但整体而言效果甚微，目前职业院校办学主要还是依靠政府投入，尽管出现了一些社会资本参与职业教育办学，但还是没有实质性的进展。究其原因，主要是因为社会力量在参与职业教育之前，会充分考虑其盈利模式及投资回报率等经济性指标是否达成。职业教育是一个长线投资的领域，短期无法彰显效益，这无疑极大阻碍了社会资本参与职业教育的广度和深度。

（三）职业教育可持续发展需求无法满足

现有的职业教育办学体制对职业院校的固定资产等有严格的管理规定，职业院校的固定资产无法盘活，不能参与资產经营活动，导致职业院校管理者进取精神缺失，进而使得职业院校的办学活力受到抑制。现有的办学体制虽然能保证固定资产不流失，但却无法盘活现有的固定资产，从而产生经济效益和社会效益，不能让国家的投资实现增值，并且还可能存在无形资产无法发挥作用的现象。长期以往，职业院校就会一方面因为有固定的政府投入而缺乏创业精神和进取精神，另一方面政府投入的资产也因职业院校的积极性低下导致自我造血功能减弱，最终导致可持续发展能力丧失。

二、现代职业教育混合所有制办学的本质属性

所谓本质属性就是指区别于其他事物的根本特征。现代职业教育混合所有制办学属于一个较为新鲜的事物，具备有别于其他事物的自身属性。概括起来，现代职业教育混合所有制办学具有如下几方面本质属性。

（一）民办属性

现代职业教育混合所有制办学其最本质的属性就是“混合”，即有不同主体参与职业教育办学，使职业教育产权结构多元化。多元化产权主体使得职业院校要按照民办机制来运行，且国家引入混合所有制的最终目的就是激发职业院校办学活力，改革原有的运行机制。当前，社会资本参与的混合所有制职业教育办学过程中一般采用董事会或理事会领导下的校长负责制，即职业院校的重大决策权归董事会，而校长只是董事会重大决策的执行者，负责职业院校的日常管理工作。另外，根据三权分立原则，混合所有制办学过程中还会设置监事会，主要负责对董事会和校长进行监控，以此来保证混合所有制职业教育办学工作的高效运行，最终实现投资者和各利益相关方的权益[3]。为此，职业教育投资者和各利益相关方就必须首先能正视、接受改革，并能采取措施激发各利益相关方的热情，提升其混合所有制办学的参与度，其中较好的经济利益是根本。除此以外，要想让混合所有制办学正常运行，政府要学会放权，不能事无巨细，政府部门此时的作用就是政策的引导和各利益相关方困难的排解者。只有体现民办属性，才能更好地调动混合所有制各主体的积极性，挖掘其潜力，实现多方共赢。

（二）经济属性

现代职业教育混合所有制办学依附于职业院校，无论是依附于公办职业院校还是民办职业院校，混合所有制职业院校都是一种组织结构。从法律角度看，公办职业院校属于事业单位法人，民办职业院校属于企业法人，而根据目前相关法律的规定，介于其中的混合所有制职业院校属于民办非企业法人，同样也是为社会大众提供服务的一种组织类型，其经济属性主要体现在以下几方面：首先，混合所有制办学的资金来源于投资者的投资，既包括部分国有资本，也包括其他类型的资本投入，譬如民营资本、外资资本等。混合所有制办学不是民营企业或者外资企业捐资办学，所以归根到底出资者是想通过投资举办职业教育而获得一定的经济效益。其次，混合所有制办学主体追求的目标具有双重性，既要追求一定的经济效益，同时也希望投入的资金能在较短时间内就能回收，即混合所有制办学主体追求的目标兼具效益和效率双重性[4]。因此，从本质上讲，混合所有制办学应当属于民办性质，其资金来源非国家财政拨款。鉴于此，国家就应当既要充分考虑出资者的投资回报，同时又不能忘却教育的公益性质。那混合所有制办学如何实现经济性呢？要求混合所有制职业院校办学面向市场需求，培养适合企业需求的人才；需要建立合理的治理结构，有效解决委托代理问题；政府需要营造良好的制度环境，明细产权结构和权益分配，引导混合所有制职业院校办学实现健康发展。

（三）公益属性

根据上述经济属性的分析，混合所有制办学既具有经济属性，同时也具有一定的教育性，要体现出教育的公益作用[5]。与以往传统的公办、民办职业院校相比，混合所有制办学由于自投资主体的多元化，导致其具有较强的特殊性。那混合所有制办学的公益属性如何体现呢？第一，混合所有制办学以培养教育社会需要的人才为根本任务。无论混合所有制程度如何，即使是两个极端公办职业院校和民办职业院校，都是以培养国家、企业需要的人为主要任务。第二，混合所有制办学的目标更加明确，要按照行业企业的要求进行人才培养，使得被培训者具备相应的职业技能。在具体办学实践中，需要从师资、教育内容及实训基地等方面来保证其公益属性，以上三方面如果有一方面或几方面缺失，就会导致混合所有制办学的公益属性难以体现。

三、现代职业教育混合所有制办学的形态和样态

以是否切实涉及产权混合为区分点，现代职业教育混合所有制办学的形态和样态大致分为三大类形态。

（一）涉及实质性产权划分的混合所有制办学

现代职业教育混合所有制办学如果涉及实质性产权划分，则就会有两个以上（含两个）涉及不同所有制性质的主体进行教育投资，他们或者以资金、实物等形式投资，或者以技术、品牌等无形资产投资，投资各方按照投资额度的大小进行权力分配，进而参与学校决策、管理及其他事务。由此，经过参阅文献、走访调研发现，涉及实质性产权划分的现代职业教育混合所有制办学形式主要有：一是个人与企事业单位共同举办混合所有制职业院校。投资各方根据投资多少确定股权，进而决定享受的权利大小，这种形式产权很清晰，能够达到风险与利益均沾，进而能够充分调动各主体的积极性，但也存在功利、短视等缺陷。二是公办院校与社会力量共同举办独立学院。这种形式目前较为普遍，投资主体根据投资大小约定权利分配方案，组建治理结构，并能够借鉴原有公办院校的管理经验，因此目前整体效果较好。三是政府、国企等国有资本与其他民办资本合作举办混合所有制职业院校。以上涉及产权划分的三种类型混合所有制职院校整体运行效果较为理想，也体现了其较强的生命力。

（二）不涉及产权划分的混合所有制办学

现代职业教育混合所有制办学如果不涉及实质性产权划分，严格意义上不能称之为混合所有制，充其量表现为各教育主体进行生产要素优化重组或者不涉及产权变更的经营管理权受让。其主要表现形式有：一是各投资方建立公私伙伴合作关系，共建图书馆、体育馆、实训室等教学场所，此时主要表现为政府积极性较高，且不以盈利为目的；二是不同所有制职业院校间的相互委托管理。即某些办学能力较为欠缺的职业院校为了转变现状，将自身管理实务的权力以委托的形式让具有较强经营能力的专业机构经营，从而使得双方均能获利的一种方式。以上两种混合所有制办学模式因为不涉及产权划分，投资主体之间没有严格的约束关系，也不存在经济属性，反而存在着一定程度的公益属性，进而导致办学主体各方的积极性不高，办学效果有待提升。

（三）产权划分处于半产权状态的混合所有制办学

除了以上涉及产权划分和不涉及产权划分的办学模式，还存在另外一种处于半产权状态的混合所有制办学形态。这种半产权形态虽然不涉及产权交割，但存在着利益的分配。其主要表现形式有：一是公办职业院校引入企业资本共建二级学院。如无锡职业技术学院引入华飞航空集团1000万元资本，双方共建二级学院华飞航空学院。这种合作模式不涉及产权的变更，但同时也会带来其他矛盾，不符合企业经济性特征，除非企业向社会做公益活动；二是中方办学机构与境外机构进行合作办学。这种办学形态下有两种模式，一般情况下中方投资者以资金入股，外方投资者以技术、管理、品牌等参股，双方组建联合管委会对混合所有制职业院校进行管理，这种合作模式虽然表面上有法律规定，不能以经济利益为追求目标，但实际上，双方还是以利益关系为纽带，存在一定程度的利益输送问题，一旦其中一方，尤其是外方，没有经济利益或者其他利益可图时，这种合作模式维持的时间就会较短。

四、现代职业教育混合所有制办学治理架构搭建

国务院《关于加快发展现代职业教育的决定》中明确要求，职业院校要制定章程和制度，完善治理結构，不断提升治理水平。在对混合所有制办学的治理过程中，涉及面很广，除了管理主体、客体、目标等，还包括要有一个完善的治理结构和治理机制，这样才能确保混合所有制职业院校的高效运行。具体而言就是混合所有制职业院校在办学目标的指引下，通过治理结构的构建和治理机制的制定，作用于混合所有制职业院校治理客体，进而产生相应的治理效果，实现混合所有制办学的目标。

（一）现代职业教育混合所有制办学治理的整体框架

根据联合国全球治理委员会对治理这一名词的界定，现代职业教育混合所有制办学治理主要涵盖外部治理和内部治理两个方面，外部治理主要是指混合所有制职业院校与政府、行业企业、社会等之间的相互作用规则或者机理机制，内部治理主要是指混合所有制职业院校运行过程中不同主体在产权分割和利益分配上的相关规则和机制，无论是外部治理还是内部治理，都是以办学质量的提升为目标，主要针对治理结构、管理机制等进行运作，进而产生效益的治理过程[6]。据此，本文构建了适合现代职业教育混合所有制职业院校办学治理的整体框架，见图1。

图1 现代职业教育混合所有制办学治理整体框架

（二）现代职业教育混合所有制办学治理结构

1.现代职业教育混合所有制办学股权分配

混合所有制职业院校办学若想取得理想的效果，就必须要有合理的权益分配机制。混合所有制职业院校的投资主体呈现多元化，如何调动多元主体的积极性和办学热情，就需要对办学收益进行股权分配，形成合理的股权分配机制。根据上文分析发现，目前我国混合所有制办学过程中股权的分配主要包括三种形态，一是国有资本在股权分配中占主体地位，二是非国有资本在股权分配中占主体地位，三是国有资本与非国有资本在股权分配中处于均衡状态[7]。根据上述三种形态，也决定了相应的控股比例，进而导致不同的决策权、管理权等的划分，因此，现代职业教育混合所有制办学的股权分配是其治理工作的基础和前提，是首先需要解决的问题。

2.现代职业教育混合所有制办学治理结构

根据混合所有制职业院校的经济属性，现代职业教育混合所有制办学依附于职业院校，无论是依附于公办职业院校还是民办职业院校，混合所有制职业院校都是一种组织结构。从法律角度看，混合所有制职业院校属于民办非企业法人，同样也是为社会大众提供服务的一种组织类型。既然是一种组织结构，就可以参照现代企业的管理模式，构建出能够体现现代企业管理理念、实现现代企业经济效益的治理结构。鉴于此，本文借鉴企业管理的知识，构建了涵盖股东大会、董事会（理事会）、监事会、总经理（校长）及中层机构在内的现代职业教育混合所有制办学治理结构[8]，见图2。其中，股东大会由全体股东组成，主要负责混合所有制职业院校重大决策的制定；监事会受聘于股东大会，负责对董事会（理事会）进行监督，行使监管、督促等权力；董事会（理事会）与股东大会间属于委托代理关系，主要负责混合所有制职业院校办学目标、战略方针、总经理（校长）选聘等，需要向股东大会负责；总经理（校长）受聘于董事会（理事会），双方以契约的形式确定权责关系，总经理（校长）需对董事会（理事会）负责，并根据董事会（理事会）决议行使相关权力，可列席董事会（理事会），总经理（校长）有权选聘中层职能部门负责人；中层机构是混合所有制职业院校的执行机构，需对总经理（校长）负责，具体执行总经理（校长）的决议，确保职业院校办学目标的实现；基层执行机构是在总经理（校长）层构建的整体组织结构指导下，由中层职能机构提出基层组织设置方案，报总经理（校长）层批准后所形成的基层组织，负责具体执行总经理（校长）层的相关决策，基层组织机构的执行效果直接影响组织目标的实现。

（三）现代职业教育混合所有制办学治理机制构建

现代职业教育混合所有制办学若想有效实现法人治理结构，就必须要有完善的配套治理机制。所谓配套治理机制就是指能够保证混合所有制职业院校各主客体间有效作用的制度和规则。具体而言，配套治理机制包括绩效评价机制、人员选聘与激励机制、质量监控机制等。

一是绩效评价机制。混合所有制治理结构的优劣主要以绩效评价为准，因此就需要建立董事会（理事会）对总经理（校长）的绩效评价机制，绩效评价机制的构建既要兼顾经济效益，同时又要兼顾社会效益，这样才能切实体现混合所有制职业院校的属性特征[9]。

二是人员选聘与激励机制。这里的人员选聘和激励主要针对总经理（校长）和中层职能部门。在人员选聘时，要能够体现任职标准和动态调整理念，就是说在选聘时要以标准为依据，制定具体目标任务，如果在规定期限内无法完成，则就可以实行淘汰制；除此以外，不能光要求完成任务、达到目标，还要制定相应的激励机制，切实调动总经理（校长）和中层职能部门的积极性，挖掘其潜能，从而帮助组织实现预定目标。

三是质量监控与信息披露机制。混合所有制职业院校办学主体本身是多元的，如果没有切实可行的质量监控机制，办学质量就无法保证。因此，需要构建一个多元多维的监督机制，邀請第三方监督机构协助进行监控，进而确保办学质量的螺旋式上升。另外，要构建能够展现混合所有制职业院校运行、收入、支出等信息公开机制，从而有助于各办学主体间相互监督，最终有助于学校创造良好的绩效。

四是自主运行机制。混合所有制职业院校的形成就是基于公办职业院校办学活力不足、民办职业院校办学质量不高等原因而产生的，因此对于混合所有制职业院校的办学自主权要予以确保，这样才能切实激发各个办学主体的办学热情，要在教学管理、教师选聘、职称晋升等方面给予一定的自主权。

总之，职业教育实行混合所有制办学模式在体制上属于重大创新举措，是一项系统工程，需要国家从顶层设计、细节实施、制度制定等方面进行不断完善。

参 考 文 献

[1][2]劳赐铭. 发展混合所有制职业院校的利益、冲突和问题[J]. 中国高教研究，2016（8）：101-105.

[3]雷世平. 混合所有制职业院校的本质属性及其衍生特征[J]. 职教论坛，2016（22）：21-25.

[4][6]徐桂庭. 关于职业学校治理体系与治理能力建设若干问题的思考[J]. 中国职业技术教育，2014（21）：166-171.

[5]董圣足. 混合所有制职业院校治理模式新探——以苏州工业园区职业技术学院为例[J]. 江苏教育，2015（48）：26-30.

[7]單强. 高职院校的治理：股东会、董事会与校长[J]. 高校教育管理，2012（4）：31-37.

[8]王义宁. 民办高校与公办高校法人治理结构的比较[J]. 高校探索，2014（1）：53-57.

[9]孙卫平，董仁忠. 构建现代高职院校制度的理论基础探析[J]. 职业技术教育，2012（4）：15-19.

The Essential Attributes， Pattern and Governance Structure of the Mixed Ownership in Modern Vocational Education

Yu Lin， Cui Jinggui

Abstract At present， there exist some serious bottlenecks and fetters in the school running system of vocational education， such as in the aspects of school & enterprise cooperation， social forces participating in school running or school sustainable development. Owing to the private， economic or public attribute， etc.， the mixed ownership of modern vocational education can promote the reasonable matching of vocational education organizers， the sufficient competition and the optimization of resources allocation. According to different property conditions of the mixed ownership， the modern vocational education running-mode can be divided into three categories. The first category includes the mixed ownership between individuals and institutions or enterprises， between public colleges and social forces， between state-owned enterprises（state-owned capital） and private enterprises （private capital）. The second category includes the public-private partnership established by investors， and the mutual trust management between the vocational colleges of different ownerships. The third category includes the subordinated college cooperated by public vocational colleges and enterprises， and the institutional cooperation of education between Chinese educational institutions and foreign institutions or enterprises. In order to ensure the quality of vocational education， enhance the vitality of school running， the article reconstructs a new governance structure suitable for the modern vocational education of mixed ownership， covering the ownership structure， and the management structure or mechanism adapted to internal and external environment. At last， a complete school running mode of mixed ownership will exhibit a mature formation of management mechanism， such as performance evaluation， personnel selection and incentives， quality monitoring and information disclosure， and independent operation etc.

Key words modern vocational education； mixed ownership； essential attribute； state； governance structure

Author Yu Lin，associate professor of Wuxi Institute of Technology（Wuxi 214121）； Cui Jinggui， professor of Jiangsu University of Technology