国家治理现代化视域下的政党协商发展路径探析

孙涛

摘 要：政党协商是我国社会主义协商民主体系的重要组成部分，也是国家治理体系的重要组成部分。政党协商与国家治理存在多重关联，国家治理现代化对政党协商发展提出了新的要求。目前，在推进国家治理现代化进程中，政党协商还存在意识和协商能力有待增强、制度安排和协商程序有待完善、支持和保障体系有待健全等问题。要着力从增强协商意识、提高协商能力等方面加大工作力度，不断提高政党协商的包容性、规范性和实效性，以推动政党协商与国家治理的良性互动。

关键词：国家治理现代化；政党协商；协商民主

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2017.02.008

[中图分类号]D665 [文献标识码]A [文章编号]1009-0339（2017）02-0038-04

党的十八大提出“党领导人民有效治理国家”， 党的十八届三中全会将全面深化改革的总目标确定为“推进国家治理体系和治理能力现代化”，开启了实现“第五个现代化”的历史征程。2015年初，中共中央印发了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，标志着社会主义协商民主进入了新的发展阶段。为进一步加强政党协商，2015年底，中共中央办公厅印发《关于加强政党协商的实施意见》。政党协商是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要实现形式，是我国协商民主制度中发展比较完善的协商形式，是中国特色社会主义民主政治的突出优势和重要特色，也是我国国家治理体系的重要组成部分。进一步加强政党协商，有利于促进社会主义协商民主制度发展，不断推进国家治理体系和治理能力现代化。

一、政党协商与国家治理的关系

在我国，中国共产党是执政党，各民主党派是中国特色社会主义参政党。中国共产党与民主党派通过制度化的协商，有效发挥多党合作制度的优势，不仅有利于扩大有序政治参与和增进政治共识，还有利于广泛凝心聚力、促进科学民主决策，从而推进国家治理体系和治理能力现代化。

（一）政党协商是国家治理体系的重要组成部分

政党协商是中国共产党与民主党派直接进行政治协商的重要民主形式。政党协商是我国多党合作制度的重要内容，是国家治理体系的重要组成部分，也是我国新型智库建设的重要载体和平台。政党协商主要是指政治协商，而并非对具体事务和一般性工作的协商，其内容是由政党合作的目标和任务所决定的。与其他社会主义协商民主的形式渠道相比较，政党协商所涉及的内容主要是党和国家重大方针政策和重要事务，具有较强的战略性和广泛性。在推进国家治理现代化的新形势下，围绕发展完善中国特色社会主义制度，政党协商的范围涵盖了政治、经济、文化、社会和生态文明建设等各个领域。政党协商作为贯穿于我国协商民主实践的一条主线，在推进社会主义协商民主进程中具有重要的示范带动作用。政党协商的多重属性决定了其功能的多样性，主要表现为精英吸纳、利益表达、政治参与、决策咨询和社会整合等五大功能。现阶段，政党协商的精英吸纳与决策咨询两方面功能发挥较好，但在利益表达、政治参与和社会整合三个方面的功能还需要进一步拓展 [1] 。

（二）政党协商与国家治理具有多重关联

国家治理以增进公共利益和维护公共秩序为目标，通过社会多元主体的合作对国家和社会公共事务进行治理。政党协商是推进社会主义民主政治体制改革的重要方面，与国家治理具有多重关联。首先，从性质的角度来看，政党协商与国家治理都以坚持中国共产党领导为前提，这从根本上区别于西方的政党制度和协商民主形式。协商民主所具有的法治性、善治性和理治性与国家治理现代化所要求的制度化、公平化和有序化是高度耦合的[2]。其次，从历史的角度来看，政党协商开启和推动了我国国家治理实践的进程。从新中国建立到人民政权的巩固再到改革开放事业的全面推进，都离不开政党协商的重要作用。1949年9月，中国共产党与包括各民主党派和无党派在内的各界人士，召开了中国人民政治协商会议第一届全体会议，制定了具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》，开启了中国共产党治国理政的新时代。再次，从制度的角度来看，国家治理体系是管理国家社会事务的一系列制度、体制、规则、程序及方式的总和。政党协商是社会主义协商民主比较成熟的形式和渠道，长期以来形成的“协商于决策之前、实施之中”的政党协商制度，已经嵌入到我国国家治理的运行过程之中，为党领导人民有效治理国家提供了制度保障。

（三）国家治理现代化对政党协商提出了新要求

政党是联系国家和社会的桥梁和纽带，政党制度是政党参与政治活动、执掌和影响国家政权的模式。国家治理现代化对政党协商提出了新要求。从治理主体来看，当前我国处于经济转型和社会转轨的“双模式变迁”时期。经济发展引起了社会结构的巨大变动和利益格局的深刻调整，社会矛盾和社会问题的增多对国家治理体系和治理能力构成了现实挑战，利益主体的多元化和利益诉求的多样化要求进一步增强政党协商中政治参与的实效。从治理方式来看，相比过去的管理，国家治理更加注重通过引导、协商、沟通、参与、合作等方式来达到目标。国家治理现代化要求更好地发挥政党协商在诉求表达、关系协调、主体沟通、利益整合中的重要作用。从治理内容来看，国家治理是一项宏大的系统工程，涵盖了经济、政治、社会、文化、生态等方方面面，作为国家治理体系的重要一环和协商民主的重要组成部分，政党协商的内容应不断适应“五位一体”的总体布局，坚持围绕中心、服务大局，增加协商内容的系统性、协调性和整体性。从治理机制来看，国家治理体系和治理能力现代化是一个国家的制度及制度执行能力的集中体现 [3] 。国家治理现代化与法治化的过程是同步的，国家治理的程序化、规范化和科学化要求政党协商制度的健全完善，不断促进政党协商的公开化、科学化和具体化，使协商过程更加可操作、可监督、可控制。

二、国家治理现代化进程中政党协商存在的主要问题

中國的政党协商萌芽于近现代革命战争时期，伴随着中国革命和建设事业的发展而不断完善，目前中国共产党与各民主党派之间已经形成了全方位、多层次和宽领域的较为成熟的政党协商机制。但由于受历史和现实因素的影响，部分人还习惯于从统一战线的视角来看待政党协商，而没有将政党协商上升到国家治理的层面来理解把握。目前，在推进国家治理现代化进程中，政黨协商主要还存在三个方面问题。

（一）协商意识和协商能力有待增强

从执政党的角度来看，部分领导干部缺乏现代公共治理思维，认为政党协商会影响决策效率，习惯于对政党协商采取应付的消极态度、采取“走过场”的方式来开展协商，或者在实践中将政党协商等同于情况通报。另有一些领导干部官本位思想严重，缺乏民主意识，把与党外人士协商办事视为一种“麻烦”，而事实恰好相反，民主党派“往往会从另一个角度，看问题、出主意”，政党协商是避免决策失误、提高治理效率的重要途径。因此，领导干部协商意识的薄弱制约着国家治理现代化的推进。从参政党的角度来看，民主党派还存在参政意识不够强、协商能力不足等问题。民主党派参政议政是国家治理的重要动力来源。在政党协商制度安排中，执政党和参政党虽然权力配置有所不同，但在协商关系中是平等的。由于政党协商具有较强的专业性，需要有开阔的视野和缜密的思维，以及较强的社会活动能力和组织能力，一些民主党派成员虽然专业能力强，但对国家政治经济和社会发展大局把握不够，制约着参政议政质量和协商能力的提高。

（二）制度安排和协商程序有待完善

从政治文明建设与国家治理现代化的角度来看，政党协商在制度设计和程序设置方面还有改进提升空间。从制度安排来看，部分制度安排仅作了原则性规定，缺乏制度刚性和量化规范。比如现有制度规定政党协商就“党和国家重要方针政策、事关全局的重大问题”召开专题协商座谈会，对“重大问题”界定还存在弹性空间。现有制度对政党协商的主要形式也作了规定，但对何种情况下具体采用哪种形式尚未作出明确规定，导致实际操作中可能出现不规范和走过场等问题。德国学者尤尔根·哈贝马斯曾提出，民主就像是一个旋转的陀螺，重要的是其旋转的过程。从程序设计来看，在协商规划的制定阶段，协商议题在何时提出、由谁来提出、由谁来确定可以更明确；在政党协商的准备阶段，由谁来通报参与者、通报的时间、具体组织形式；在政党协商开展阶段，如何确保协商的和谐顺利进行、如何保障协商主体的平等和自由；在政党协商意见反馈阶段，由谁来进行反馈、何时进行反馈，由谁来监督实施。这一系列的协商程序，都需要进一步作出细化、量化和具体化的规定，以逐步改变目前程序设置的虚化问题 [4]。

（三）支持和保障体系有待健全

从物质资源保障来看，目前中央及省市民主党派的办公场所和日常经费支出已基本有了保障，但各民主党派的基层组织还存在活动场所不固定、经费来源无保障等情况，导致其难以开展正常的政党协商活动。从信息资源保障来看，民主党派获取信息资源的及时性、便捷性和有效性还不够。对国情、政情的把握是民主党派提高建言献策水平的重要依据，但目前各民主党派获取信息的渠道还不够充分、不够及时和全面，影响了协商能力的提高。从民主协商的政治生态来看，目前在部分协商座談会和其他会议中，平等、民主的氛围还有所欠缺，一些座谈会的焦点集中在党政领导人身上，留给民主党派成员协商建言的时间不够充足，这些对进一步推进政党协商的科学化、民主化和制度化会产生不利影响。

三、加强政党协商推进国家治理现代化

在协调推进“四个全面”战略布局和落实“五大发展理念”的过程中，政党协商必须紧紧围绕党中央有关推进国家治理体系和治理能力现代化的部署，落实中央关于协商民主及政党协商的有关制度安排，立足自身的特点优势和职能定位，不断在推进改革创新中实现发展完善，让政党协商制度镶嵌在我国的国家治理体系之中，成为一种政治生活常识和治国理政方式的常态。

（一）增强协商意识，提高协商能力，拓展政党协商的包容性

理论是实践的先导，思想是行动的指南。通过政党协商推进国家治理现代化，首先要通过强化协商意识来提高治理的包容性。增强政党协商参与主体的协商意识，包容更多的协商主体、吸纳更多的协商意见，通过协商对话的形式达成共识、消弭分歧，有利于多元主体治理网络的形成，进而有效推进国家治理现代化。其次要通过协商意识教育和协商能力培养来提高协商自觉性。注重对政党协商基础理论的研究，着力解决目前研究中存在的“概念不清、视野不宽、不接地气”等突出问题，把政党协商理论列入各级党校、社会主义学院及各类干部院校的教学计划，通过大规模培训、轮训让协商意识、协商理念内化于心、外化于行。再次要注重协商意识宣传增强政党协商的开放性。宣传部门要引导媒体加强对政党协商理论、政策及各类协商活动的宣传，让人民群众了解和熟悉，增强其民主法治意识。注重发掘和培育政党协商中的典型事迹和典型榜样，发挥其示范带动作用，同时也要对有关政党协商的各类错误认识进行批评和引导。

（二）完善协商制度，优化协商过程，提高政党协商的规范性

国家治理现代化与法治化的进程是同步的，党的十八届四中全会指出，制度化、规范化和程序化是社会主义民主政治的根本保障。完善政党协商制度推进国家治理现代化，首先要不断完善政党协商制度。2015年底，中共中央办公厅印发了《关于加强政党协商的实施意见》，为推进政党协商作了顶层设计，使政党协商“有制可依、有规可守、有序可循”。要根据实施意见适时出台有关实施细则，制定相关的配套政策，确保实施意见在各个地方得以落实。其次，要通过明确协商的形式和程序来规范协商过程。加强政党协商，应完善会议协商、约谈协商、书面协商等主要政党协商形式，依据《关于加强政党协商的实施意见》的要求，按照有关会议协商、约谈协商、书面协商的具体程序来组织协商活动，比如在会议协商中，要统筹安排好制定协商计划、做好协商准备、召开协商会议、汇总协商成果、协商成果办理与反馈等各个程序环节的工作。再次，明确政党协商与政协协商的不同侧重点，实现二者的相互促进。政党协商是中国共产党同民主党派直接进行协商的重要民主形式，应重点围绕国家治理的道路选择及科学决策这条主线进行总体规划推进，而政协协商则应以凝聚社会共识、激发治理活力和优化工作机制为发展导向，通过工作着力点的不同来实现两种协商形式的协调推进。

（三）健全保障体系，完善协商机制，提高政党协商的实效性

做好政党协商工作，需要中国共产党与各民主党派的共同努力。首先，要加强中国共产党的领导。要把政党协商列入各级党委的重要议事日程进行统一领导和统筹安排，各级党委尤其是领导干部要强化政党协商意识、熟悉政党协商方法、总结政党协商经验、推进政党协商实践，确保政党协商能够规范有序、务实高效、充满活力。其次，要健全政党协商的保障体系。建立完善知情明政机制，各级有关部门应适时向民主党派直接提供有关材料。统战部定期组织情况通报会和专题报告会，邀请相关部门介绍情况。建立完善考察调研机制，支持各民主党派结合自身特色优势开展经常性考察调研，地方党委和政府应予以积极支持配合。建立完善工作联系机制，各级党委政府部门加强同民主党派的联系，邀请民主党派成员列席有关工作会议、参加专项调研和检查督导工作。建立完善协商反馈机制、重要协商意见和成果落实机制，通过实地考察、民主评议等途径对协商意见办理情况进行跟踪，推动协商成果转化为“共识成果、决策成果、实践成果”，确保政党协商能够“落地有声”。再次，要建立和优化有利于促进政党协商的政治生态。各级党委特别是领导干部要带头发扬民主，形成“知无不言、言无不尽”的良好协商氛围。坚持求同存异和体谅包容原则，在协商中加强互动交流，允许表达不同意见，在各种观点交融互鉴中凝聚最大共识，画出最大同心圆。

[参考文献]

[1]宋儉.关于当代中国政党协商的几个基础性问题[J].湖北社会科学，2015（3）.

[2]叶小文.从现代国家治理的高度认识协商民主[J].中央社会主义学院学报，2014（1）.

[3]方敏.政党协商与国家治理体系和治理能力现代化[J].江苏省社会主义学院学报，2015（4）.

[4]周洪宇.政党协商与推进国家治理体系和治理能力现代化[J].中央社会主义学院学报，2014（4）.

责任编辑：杨绪强