被征收人及关系人的知情权法律保障现状及问题

张敏敏

[摘要]集体土地征收过程中，由于被征收人及征收关系人的各项权利保障不到位，尤其是对知情权的保障不足，知情不全面、知情不及时甚至无法知情的现象普遍存在，导致在土地征收过程中权利主体的程序权利和实体权益经常受到严重侵害。然而，由于现行土地征收法律制度对被征收人及征收关系人权益保障的制度规定不完善。加之维权救济途径的限制，导致权利主体的合法权益受到侵害后无力伸张，甚至转而采取非理性的维权方式，最终使得征地矛盾日益尖锐并严重化，征地矛盾成为市场经济发展过程中阻碍经济建设及社会发展的毒瘤。我国现行征地法律制度对集体土地征收的规定不够完善，尤其是有关土地征收的程序性规定有待进一步细化。对被征收人及征收关系人知情权法律保障的不足，导致权利主体的合法权益无法得到伸张和保护。据此，应当加强对土地征收制度中知情权的研究，为法律制度完善和权利人权益保障提供借鉴。

[关键词]被征收人；征收关系人；知情权；法律保障现状及问题

[中图分类号]D90[文献标志码]A[文章编号]1000-8284（2017）09-0089-05

我国集体土地征收过程中引发的一系列社会矛盾不可小觑，各地不断曝出因征地拆迁而引发的恶性事件、群体性事件，造成极恶劣的社会影响。由土地征收问题引发的被征收人及关系人和政府之间的对抗性矛盾日益社会化，严重影响了我国市场经济的健康发展和社会秩序的稳定，成为市场经济发展和城镇化进程中的掣肘。造成这些严重社会矛盾的因素是多方面的，但是被征收人及关系人知情权保障的不足，甚至征地过程中某些程序设计中知情权保障的缺失，是诸多矛盾因素中不容忽视的重要原因。

一、被征收人及关系人知情权的法律保障现状

关于集体土地征收的问题，我国现行的法律制度主要以法律、法规以及政策文件等形式做出规定，林林总总的见于《土地管理法》《土地管理法实施条例》《征用土地公告办法》以及相关文件中，没有专门针对集体土地征收程序的相关立法，有关的程序性规定也散见于各相关的法律法规中。根据我国有关土地制度的规定，要使用农村集体土地，一般情况下应当通过征收的方式，在符合法律规定的用地条件和用地程序的基础上依法征收。由于目前与集体土地征收相关的法律法规层级较多，而且在内容规定上不尽细致完善，可操作性有待进一步提高，对被征收人及关系人权利的保障，尤其是对知情权的保障也有待进一步完善，致使集体土地征收制度弊端重重、矛盾尖锐。

（一）知情权法律保障的立法现状

1.《土地管理法》及《土地管理法实施条例》对知情权的规定。根据《土地管理法》第44条至第49条以及《土地管理法实施条例》第20条、第23条第1款第3项、第25条、第26条等条款的规定，我国目前对集体土地征收的程序规定大致为：（1）拟定农用地转用方案、补充耕地方案、征收方案和供地方案；（2）批准、公告土地征收方案 ；（3）办理征地补偿登记；（4）拟定、公告、批准补偿安置方案；（5）交付拟征土地。依据上述程序性规定，只有在征地补偿安置方案确定并公告后，被征收人及关系人才能对补偿安置方案发表意见，并且即使对补偿标准有争议也不会对征收方案造成实质性的实施阻碍。有鉴于此，根据《土地管理法》和《土地管理法实施条例》的规定，公告土地征收方案，仅仅是对被征收人及关系人的事后告知，他们对征收报批前的程序缺少应有的知情和参与，导致缺乏对土地征收的正当性及合法性的监督。由于缺乏对土地征收批准前信息的有效了解，没有尊重被征收人及征收关系人的合理意志和权利，容易诱发征地矛盾甚至有可能进一步激化矛盾。此外，被征收人及关系人被事后告知土地征收方案后，对征地补偿安置方案也缺乏事前的知悉真情，仍然是在征地补偿安置方案已经拟定后，被事后象征性的告知。更有甚者，在被事后告知的情况下，虽然赋予被征收人及关系人对征地补偿安置方案发表意见的权利，但是对这种意见的效力以及保护却没有明确规定，导致该发表意见的权利完全沦为形式。

2.《征收土地公告办法》对知情权的规定。《征收土地公告办法》第3条至第10条对土地征收中的公告内容、公告地点、公告方式做了规定，例如《办法》第5条对公告内容规定为：（1）征地批准信息，如批准机关、文号、时间及征地用途；（2）拟征地信息，如所有权人、所处地理位置、地类和面积；（3）征地补偿标准和安置方案；（4）征地补偿登记的时间、地点。《办法》第3条规定，公告地点为被征收土地所在地的村、组；公告形式为书面形式公告。《办法》第8条规定，补偿安置方案公告内容为：（1）拟征地的地理位置、地类和面积，地上附着物及青苗种类、数量，农业人口安置人数；（2）土地补偿信息，如征收補偿费标准、数额、支付对象、支付方式；（3）安置補助标准、数额、支付对象、支付方式；（4）地上附着物和青苗的补偿标准、支付方式；（5）被征地农民安置途径。此外，如果被征收人及关系人对征地补偿及具体安置方案提出异议，则有关土地行政部门应当研究他们的不同意见，对于要求举行听证会的，必须尊重相关利益主体的要求，依法举行听证会。据此，《征收土地公告办法》对被征收人及关系人的知情权保护做出了比较细致的规定，对知情权的内容进一步予以完善和明确。同时，增强了对权利人意志的尊重，并且对于要求举行听证会的诉求，规定必须依法举行听证会。

3. 其他相关规章制度对知情权的规定。国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》中对“健全征地程序”做出规定，“征地依法报批前，应将拟征地用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民；对拟征地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认；确有必要的应依法组织听证。应将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料，建立、完善征地补偿安置争议协调、裁决机制”。征地报批前将拟征地的相关信息提前告知被征收人及关系人，既尊重了权利主体的主体地位，又保障了其对征地报批前征地情况的知情权，加强了对被征收人及征收关系人的参与权和监督权保护。尤其是要求征地主管部门将被征地农民知情确认的相关材料作为申请征地批准的必备材料之一，有利于保障被征收人及关系人知情权的落实，该决定的相关举措进一步保障了权利人的知情权，对于规范征地程序，维护权利主体合法权益大有裨益。此后，国土资源部发布《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》，“征地工作程序”的规定中，进一步强化征地报批前有关主管部门对征地相关信息的告知义务。此外，对告知的内容和程序进一步予以完善和规范，例如“征地依法报批前，当地国土资源部门应将拟征地用途、位置、补偿标准、安置途径等，以书面形式告知被征地农村集体经济组织和农户，并对拟征地的权属、地类、面积和地上附着物权属、种类、数量进行调查，调查结果应与被征地农村集体经济组织、农户和地上附着物产权人共同确认。征地依法报批前，当事人申请听证的，应依法组织听证”。

（二）保障知情权实现的法律监督现状

在集体土地征收过程中，立法、执法、监督本应三剑合一，发挥对集体土地征收的层层防护作用，最大限度地保障社会利益和被征收人及关系人的利益。也通过层层把关，在利益关系主体及时、准确、全面知情的基础上，再次对土地征收予以监督，以规范征收行为，维护各方权益。但是，由于法律規定的不完善性以及征地实践中人为的违法操纵，導致被征收人及关系人无法及时、全面知情。《土地管理法》在第六章中专章规定“监督检查”的相关内容，第67条规定了土地行政主管部门进行监督检查可以采取的措施，第70条规定主管部门对于监督检查中发现的违法行为，有权依法给予行政处分；无权处理的，则应向同级或者上级人民政府行政监察机关提出建议书。第72条规定，对于土地行政主管部门不依法给予行政处罚的行为，上级土地行政主管部门有权责令其依法做出行政处罚决定或直接给予违法人员行政处罚，并依法给予有关下级土地主管部门的负责人以行政处分。《土地管理法实施条例》在第六章中也专章规定“监督检查”的内容，第32条较《土地管理法》第67条，增加了监督检查的措施，程序性得到提高。第33条相较于《土地管理法》第70条、第72条的规定，针对不同的行政处分决定规定了不同的实施主体，合理性、可操作性均得到提高。《征收土地公告办法》第13条也规定，土地行政主管部门应当受理土地征收中的举报并接受社会监督。通过对比分析，可以清晰地发现《实施条例》对于“监督检查”的内容规定在不断完善，可操作性上也得到进一步提高。但是，针对土地行政主管部门不依法追究违法人员行政责任的行为，《土地管理法》仅规定上级土地主管部门有权依法责令下级土地主管部门做出，特殊情形下上级土地主管部门也可以直接依法做出，并依法追究负责人的行政责任，并没有规定对不依法追究违法人员责任的直接责任人员的处罚。另外，《土地管理法》第78条有关法律责任的规定中，仅规定了非法批准征收文件的效力以及给予非法批准征收中直接负责的主管人员和其他直接责任人员行政处分的处罚，并没有具体规定根据行为的违法程度接受何种行政处分。此规定过于模糊，可操作性不强。加之并未明确规定，当追责主体不依法追究违法人员责任时应当承担何种法律责任，所以土地征收相关法律规定中有关监督的内容均缺乏可操作性和强制性，无法发挥法律监督对被征收人和征收关系人知情权的保护作用。《实施条例》在“监督检查”以及法律责任的规定中更是根本未提及对未依法履行监督职责的主体的法律责任。《征收土地公告办法》第13条规定，土地行政主管部门应当受理土地征收中的举报并接受社会监督，但是对于主管部门怠于甚至是违法履行职责，不依法接受举报和监督的行为的法律责任并没有予以明确规定。

二、被征收人及关系人知情权法律保障存在的问题

通过对土地征收中被征收人及关系人知情权法律保障的现行立法分析比较，可以发现与集体土地征收相关的法律制度，根据社会经济的发展及权利人维权意识的提高，正在逐步完善土地征收程序，也取得了一定的成效。在保障权利人知情权方面，不断扩展知情权的范围，逐步严格征地程序，进一步保障被征收人及关系人的知情权，但是对征收权利知情权的维护、保障依然任重而道远。

（一）知情权主体范围不统一、不明确

我国现行《土地管理法》第46条第2款规定，有权办理集体土地征收补偿登记的主体为“被征收土地的所有权人和使用权人”。《土地管理法实施条例》第25条第2款依然规定“被征收土地的所有权人、使用权人”有权在土地征收方案公告后，到指定部门办理土地征收补偿登记。而《征收土地公告办法》第6条第1款规定，土地征收方案经批准公告后，“被征地农村集体经济组织、农村村民或其他权利人”应按公告规定的期限，持土地权属证明到公告指定地点办理补偿登记手续。分析上述规定，一方面，目前对土地征收的知情权主体规定不统一，存在“被征收土地的所有权人和使用权人”以及“被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人”的不同规定，而且根据上位法优于下位法的原则，当上述法律法规规定不统一的时候，应优先适用上位法的规定，即适用《土地管理法》的有关规定。但如此一来，其他规范性文件中关于集体土地征收中知情权主体的规定又如何才能发挥作用呢？这一问题值得深思。另一方面，即使按照《土地管理法》有关“被征收土地的所有权人和使用权人”作为知情权主体的规定，也存在规定不明确的问题。按照物权法中有关用益物权的规定，土地承包经营权人、地役权人、宅基地使用权人以及其他拥有使用权的主体也应属于知情权的主体，但由于法律规定不明确的原因，在现实的集体土地征收中，极少关注“被征收土地的使用权人”的权益。

（二）征收申请人的申请范围过宽

根据前文所述，《土地管理法》第43条的规定并没有强调征收申请人只得为公共利益的需要时方可提出对集体土地的征收申请，这一方面，与我国现行宪法的规定不符，另一方面也易导致实践中征收申请人的申请范围过宽，从而超出公益用地的范围，为征收申请人更多地为谋取私人利益而申请征收集体土地打开了方便之门。现行《土地管理法》没有对征收申请人的申请目的做出限制性规定，这不得不承认是法律规定的漏洞所在。加之“公益目的”具有模糊性、笼统性，其认定缺乏具体可操作的认定标准。土地行政主管部门在审查征地申请时也会因为法无明文规定和认定标准模糊等问题，而容易放松甚至纵容对征收申请的审查。期冀在征收审查阶段严格依法审查出该征收申请是否具有公益目的性，这一目标是很难实现的。因此，由于缺乏对于征收申请的公益目的性的法律明确规定和认定标准，导致征收申请的范围过宽，实践中也难以实质审查出是否具有公益目的性，致使被征收人和征收关系人的权益极易被侵害。

（三）知情权的行使存在程序缺陷

纵观我国目前与集体土地征收相关的法律法规以及各规范性文件有关征收程序的规定，目前的征收程序包括征收的前置程序、核准程序、实施程序和救济程序等阶段。由于我国征收程序中的行政主导性过强，往往忽视被征收人及征收关系人的意志和能动参与，容易诱发征地矛盾，侵害权利主体的程序权利进而损害其利益。具体征地过程中的程序缺陷体现在：（1）告知方式有待进一步完善。应增加直接通知环节，实践中以直接通知为主，特殊情况下，辅之以公告方式。目前，我国对告知方式的规定为：“以书面形式公告”，众所周知，采取通知的方式远比公告方式明确具体，有利于保障每一位知情权利人的充分知情权。然而遗憾的是，我国现行的法律规定中，既没有规定征收审批前的直接、具体、全面通知义务，更没有规定征收批准后，在实施过程中对土地征收方案和征地补偿方案的直接通知义务。（2）告知地点需要进一步统一、细化。进一步细化公告的范围有利于提高公告内容的被知悉可能性，保障特定领域内被征收人及征收关系人的知情权。进一步统一告知地点则有利于告知义务人履行告知义务，提高实践中告知的执行性和执行效果。我国目前对农村集体土地征收中公告范围的规定有“被征收土地所在地的乡（镇）、村”“被征地农村集体经济组织和农户”“被征收土地所在地的村、组”等规定，很明显对于公告的地点规定不统一，实践中给告知义务人钻空子的可乘之机和寻找借口以掩人耳目的“机会”。加之对于村、组的告知地点没有进一步细化明确，实践中往往出现告知义务人在村组中有利于告知义务人的地点公告，而实际上被告知权利人却不一定知悉。更有甚者，等到东窗事发之时再予以公告，凡此种种皆因没有明确规定应该在村组内的什么地方公告，而给告知与义务人留下了空间、余地。（3）违反告知义务的法律后果需予以明确化、严格化。在集体土地征收过程中告知义务人的告知义务分为事前、事中和事后的告知义务，在土地征收的每一个阶段性程序中，都应当明确规定告知义务人违反告知义务的法律后果，以此运用法律的强制力保障被征收人及关系人的知情权得以实现，最重要的是保护权利人的各项权益。目前，我国《土地管理法》并没有明确规定事前的告知义务，更无从谈起违反告知义务的法律后果了。《土地管理法实施条例》虽然规定了事后告知义务，但遗憾的是，被征收人及关系人针对事后的补偿、安置方案即使有异议，也不会影响土地征收方案的正常实施，因此实施条例也并没有规定违反事后告知义务的法律后果。国务院28号文件以及国土资源部第238号文件虽然规定了事前的告知义务，但仍然是没有规定违反告知义务的法律后果，相关法律法规及规范性文件对法律后果规定的不完善，都为以后的征地乱象和矛盾纠纷的频发埋下了伏笔。《征收土地公告办法》第14条规定了违反相关事后告知义务法律后果，即被征收人及征收关系人有权拒绝办理相关登记手续。虽然此规定有进步意义，但是权利人的拒绝权效力如何，能不能抵挡强势的公权力呢？着实令人生疑，更何况《办法》的第15条紧接着规定，对补偿安置方案的争议不会影响征收方案的正常实施。由此可见，即使赋予被征收人及征收关系人在告知义务人违反告知义务情形下拒绝登记的权利，依然不会对行政权的强制执行产生关键性制约作用。

（四）未建立有效的监督反馈机制

我国现行法律法规及其他规范性文件虽然在征地的事前告知义务或者事后告知义务中赋予被征收人及关系人对征地补偿安置方案的异议权，在一定程度上尊重了土地征收中权利人的主体地位。但令人惋惜的是，对被征收人及关系人所提异议的效力问题却只字未提，甚至直接规定“对征地补偿安置方案的争议，不影响征地方案的实施”。例如，《土地管理法》第48条和《土地管理法实施条例》第25条第3款，均规定“公告征地补偿安置方案后，应听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见”。《实施条例》在第25条第3款后紧接着规定“被征收人对征地补偿、安置方案的争议，不影响征收方案的实施”。如此一来，听取土地征收中权利主体意见的规定，就沦为了形式上的规定，被征收人及关系人的意见不会对征地方案的实施造成实质性影响，即土地征收的强制执行力不会被打破。《征收土地公告办法》第9条规定，被征收人及征收关系人对补偿安置方案有意见的应在规定的时间内向有关部门提出，要求听证的，相关部门应按照《国土资源听证规定》的要求依法举行听证会，并且规定在事前的批准过程中应在申请材料中附具听证笔录。国务院28号文件《关于深化改革严格土地管理的决定》有关“健全征地程序”的规定中也要求：；在必要情况下，国土资源部应依法举行听证，并将相关主体知情确认的材料作为申请报批的必备材料。上述规定对被征收人及关系人异议的效力以及听证笔录的效力问题没有予以明确规定，也没有规定在报批的材料中应当附具听证笔录，审批机关在审批过程中将如何对待这些材料也没有做出明确规定。由于行政机关在材料审核过程中具有主导性，行政机关在此过程中作为实施者和裁量者的双重身份，据此做出的裁量决定其中立性和公正性值得商榷。

我國目前在集體土地征收方面，不仅没有建立有效的监督机制，对于被征收人及征收关系人的监督意见也缺乏积极有效的回应。不仅如此，尚存的形式性听取意见的规定也并没有贯穿集体土地征收的全过程或者有关征收内容的方方面面。例如，《听证规定》有关土地征收方面仅规定在拟征地项目的补偿标准和安置方案时，应附具听证笔录。《征收土地公告办法》规定，土地征收方案、征地补偿安置方案公告后，被征收人及关系人仅有权对补偿安置方案提出意见或者要求听证，但却未涉及对土地征收方案提出意见或要求听证的权利，而且在《公告办法》第15条第2款及《土地管理法实施条例》第25条第3款中均规定，土地征收方案的实施不会因补偿安置方案的争议而受到影响。如此规定，更加奠定了对被征收人及关系人知情异议相关内容的形式性规定。由于监督机制不完善，监督的硬性规制效力没有得到发挥，加之相关主管机关缺乏对权利人意见的积极回应，此举不是缓解乃至化解矛盾的良策，也不会对权利主体的权益产生实质性保障作用。

三、 被征收人及关系人知情权保障的立法建议

我国现行土地征收法律制度在被征收人及关系人知情权保障方面存在诸多不足：相关领域的法律法规大多为原则性规定，针对性以及可操作性不强；事前与事后的监督机制以及责任承担机制不健全；权利救济机制不完善等一系列问题亟待解决。加强对被征收人及关系人知情权法律保障的制度设计，建立完善的法律保障制度，有利于维护集体土地征收中被征收人及关系人的各项合法权益，维护社会稳定。从被征收人及关系人知情权保障入手，研究集体土地征收中被征收人及关系人的权益保护问题，将研究的重点放在知情权的程序保障上，具体立法建议表现为：（一）明确知情权主体范围。（二）限制征收申请人的申请目的。（三）完善知情权的行使程序，具体内容为：1.增加直接通知程序；2.细化公告地点；3.增加对土地征收方案的异议权；4.明确听证笔录的效力；5.强化违反告知义务的法律后果。（四）构建积极有效的监督反馈机制。

总之，不断改革、完善我国的土地征收制度，严格按照征收程序办事，并在征地过程中完善征收程序，保障实现被征收人及关系人的程序权益，进而有效的维护其实体权利，是缓解乃至化解征地纠纷的重要举措。将我国的土地征收制度纳入法治化运行轨道，有利于进一步规范征地制度，化解征地矛盾。程序乃看得见的正义，通过程序正义保障实现实质正义，在土地征收过程中也一样应加强程序建设，构建完善并具有可操作性的土地征收程序。

〔责任编辑：张毫〕