日本非政府组织参与全球治理研究

摘 要：随着综合国力的日益增强以及企业“走出去”和“一带一路”战略的提出，我国非政府组织（NGO）“走出去”参与全球治理已然成为一股不可阻挡的时代潮流。为此，我们在不断推进和总结本国实践经验的同时，应积极学习和借鉴发达国家的有益经验。鉴于该问题意识，选取邻国日本为研究对象，对其NGO参与全球治理的历史演变、发展现状及其支持政策等基本问题进行研究。研究结果表明：日本NGO参与全球治理的过程大致经历六个阶段；通过组织形态、活动区域、活动领域、援助对象、项目类型、资金来源以及跨部门合作等视角的分析发现，日本NGO参与全球治理已取得良好效果；日本政府实施的NGO支持政策体系是推动日本 NGO有效参与全球治理的根本性因素。鉴于日本经验，今后我们有必要尽快完善相关法律法规、构建NGO与企业和政府的合作网络、制定和出台面向NGO的政策支持体系。

关键词：非政府组织；全球治理；历史演变；支持政策

中图分类号：D035；D831.3 文献标识码：A 文章编号：0257-5833（2017）06-0025-13

作者简介：俞祖成，上海外国语大学国际关系与公共事务学院副教授 （上海 200083）

随着政府作用和国家主权的日益削弱以及民族国家的疆界日趋模糊，以和平、开放、合作、共赢为价值基础的全球治理已成为一股不可逆转的时代潮流1，它倡导基于多元化主体的国际合作，其中不仅包括主权国家政府和正式国际组织的合作，还包括跨国公司和非政府组织（Non-Governmental Organization，简称NGO）的参与2。迄今为止，作为国家对外援助战略的重要组织部分，发达国家积极推动本国NGO“走出去”参与全球治理，并促使其提供国际公共物品以推动国际公共利益的实现，进而提升本国的软实力并丰富其民间外交3。

在我國，随着综合国力的日益增强以及企业“走出去”和“一带一路”战略的提出，NGO“走出去”参与全球治理逐渐成为社会各界共同关注的热点。在政府层面，商务部和民政部等中央部委先后开展有关“NGO走出去”的课题研究并召开专题研讨会；在实务界层面，中国儿童少年基金会、中国扶贫基金会、中华慈善总会以及中国国际民间组织合作促进会等NGO陆续在海外开展项目并积累了宝贵经验；在学界层面，不少研究者从不同的角度对我国NGO参与全球治理的必要性及其策略进行阐释1。然而毋庸讳言，我国NGO“走出去”参与全球治理仍处于起步阶段，面临“数量有限”、“影响力小”、“国家法律保护缺失”、“政府支持力度不足”、“跨国经营管理能力缺乏”以及“社会认同度不高”等诸多问题2。为此，我们在不断推进和总结本国实践经验的同时，应积极学习和借鉴发达国家的有益经验。鉴于该问题意识，本文选取邻国日本为研究对象，就其NGO“走出去”参与全球治理的历史演变、发展现状及其支持政策等基本问题进行分析并提出若干启示，以供相关研究和实务参考。

一、日本NGO的定义

在日本，由市民自主设立、独立于政府和企业且不以营利为目的的社会组织一般被称为NPO（Non-Profit Organization，非营利组织），其组织形态包括任意团体、公益社团/财团法人、一般社团/财团法人、特定非营利活动法人（通称NPO法人）以及社会福祉法人等广义公益法人3。在这些NPO中，凡是开展国际性活动的组织则被称为NGO。换言之，与我国不同的是，在日本，NPO侧重指代那些以解决国内社会问题为使命的社会组织，而NGO则特指那些致力于解决国际性或全球性问题的社会组织。例如，1998年颁布的《特定非营利活动促进法》（通称《NPO法》）将“国际协力活动”规定为“特定非营利活动”的一大类别。与之相类似，2006年颁布的《关于公益社团法人和公益财团法人认定等法律》（简称《公益认定法》）亦将那些“以促进国际间相互理解以及协助发展中海外地区的经济发展为目的之事业”列为法定“公益目的事业”。

关于NGO的定义，金敬默等人认为，NGO是指那些“关注国际问题并开展相关行动（例如支援海外人民生活以及解决全球性问题）的非营利团体”4。与之相类似，久保田贤一指出，“在日本，与发展中国家发生某种联系并积极开展国际协力活动的市民组织均可被称为NGO”5。此外，日本市民海外协力之会提出，“NGO是指不以营利为目的且从事海外协力活动的民间团体”6。与学界和实务界相呼应，日本外务省（相当于我国外交部）将NGO定义为“以解决诸如开发、贫困、和平、人道、环境等全球性问题为使命并自主开展相关活动的非政府、非营利性组织”7。

不难发现，日本各界在谈及NGO之际，“通常将其置于与ODA（Official Development Assistance，政府开发援助）相对比的语境”8。众所周知，ODA属于日本政府面向海外推行的“开发协力”项目。而所谓“开发协力”，亦称为“国际协力”，是指“日本政府及其相关组织为了协助海外发展中国家的开发和发展而实施的支援活动”9。鉴于与国际协力的密切关系， NGO有时又被称为“国际协力NGO”。例如，日本NGO的行业联盟组织“国际协力NGO中心”将那些从事国际协力活动的非政府、非营利性市民组织统一称为“国际协力NGO”，并将“国际协力”解释为“在国内或海外地区开展有关开发、人权、和平、环境以及紧急救援等全球性问题的活动”，具体包括：第一，开展国际协力活动，即面对开发、人权以及环境等全球性问题，通过向海外地区提供资金、技术、物质以及人员等支援或协助以实现组织使命；第二，开展教育活动或政策倡导，即为了更好地协助国际协力活动的开展，积极从事信息提供、教育和学习以及政策倡导等活动；第三，构建社会网络，即向开展前述两类活动的NGO提供联络、交流以及同行网络构建等服务1。为了行文方便，本文将那些以解决开发、人权、和平、环境以及紧急救助等全球性问题为使命的社会组织统称为“NGO”。

二、日本NGO的历史演变