中国非政府组织参与全球治理的合法性及其行动策略

王杨++邓国胜

摘 要：随着“一带一路”倡议的提出，中国非政府组织亟需走出国门，参与全球治理。在“走出去”的过程中，中国非政府组织不得不面临合法性的挑战。基于中国非政府组织参与全球治理的身份合法性、行为合法性和结果合法性三个维度的分析框架，以中国非政府组织参与尼泊尔救灾行动为案例，分析中国非政府组织参与全球治理，获取身份、行为和结果合法性的行动策略。

关键词：中国非政府组织；全球治理；合法性；行动策略；海外救灾

中图分类号：D632.9；D564 文献标识码：A 文章编号： 0257-5833（2017）06-0015-10

作者简介：王 杨，北京科技大学马克思主义学院讲师；邓国胜，清华大学公共管理学院教授、博士生导师 （北京 100083）

一、问题的提出

随着“一带一路”倡议的提出，中国NGO亟需走出国门，在国际舞台扮演新的角色，在全球治理中发挥更大的作用。长期以来，与中国政府和企业相比，在全球治理体系中，中国NGO的参与少、影响小，在全球公共事务中的话语权小。作为政府与企业之外的新兴行动者，中国NGO还缺乏走出去的能力和经验，面临许多困难与挑战，特别是合法性的挑战1。合法性不足，会限制中国NGO提供全球公共物品的资源动员能力和效率，影响其在国际议题建构中的话语权，削弱中国NGO参与全球治理的国际影响力。因此，需要加强对中国NGO参与全球治理的合法性及其获取策略的研究，总结合法化的行动经验，指导中国NGO更有效地“走出去”，在全球性社会问题解决中发挥积极的作用，更好发挥民间外交的功能。

近年来，中国NGO加快了“走出去”步伐，呈现了较快的发展趋势。截止到2015年11月，中国（包括港澳台）有348家NGO拥有联合国经济社会理事会咨商地位，比2013年9月的44家增长了近7倍1。特别是在一些国际巨灾时，越来越多中国NGO开始积极响应。如在尼泊尔地震、厄瓜多尔与海地地震等灾难发生时，中国扶贫基金会、爱德基金会等中国NGO，几乎是零时差启动应急响应机制，改写了国际化救援工作的历史。以全球救灾为契机，中国NGO的海外长期项目和海外办公室也逐渐增多。

在这一背景下，本研究试图为中国NGO参与全球治理建立一个理解合法性的分析框架，并以中国NGO参与全球救灾的实践为切入点，分析和总结中国NGO获取合法性的行动策略。为此我们对参与尼泊尔救灾中的中国扶贫基金会、爱德基金会、中国红十字基金会和公羊会等NGO的灾害响应过程和行动开展了研究。研究主要围绕“如何理解中国NGO参与全球治理的合法性”和“中国NGO通过什么路径和策略获取全球救灾中的合法性”两个问题展开。

二、NGO参与全球治理的合法性框架

对组织合法性的理解和划分主要有两种标准。一种按照研究对象将其分为内部合法性和外部合法性2，组织内部合法性是指组织所获得的组织内部成员的承认、支持和服从。或者说，组织合法性的内部资源基础是来自于组织内部成员的承认、支持和服从。组织外部合法性是指组织获得的组织外与组织相联系的社会的承认、支持和服从。或者更准确地说，组织合法性的外部资源基础是来自于组织外与组织相关联的社会势力成员对组织的承认、支持和服从3。另一种维度是按照研究路径将合法性分为制度视角和战略视角。制度视角用合法性来理解组织与制度的关系，把合法性看成一种结构化、标准化的信念模式，运用合法性适应外部环境，解释组织趋同4。制度视角中，合法性是指在一个由社会存在的规范、价值、信仰所定义的体制中，一个实体的行为被认为是恰当的、合适的、广泛的感知和肯定5。战略视角则将合法性理解为能帮助组织获得外部环境认可的重要资源，合法性可以通过合法性策略获得、维持或修复，并且不再被环境所束缚。其代表人物Scott将合法性分为规制合法性、规范合法性、认知合法性6，说明组织获得合法性的三个来源。

迄今为止，国内外关于NGO参与全球治理的相关研究侧重于制度视角的内部合法性研究。或者从实体合法性、程序合法性、文化合法性和系统合法性等角度理解NGO的合法性，或者概括了合法性的三种潜在来源：NGO的目标和原则、NGO的社会构成及其在决策中的参与、NGO的政策及其对他人的影响7。比较而言，目前关于NGO参与全球治理的外部合法性研究较为贫乏，这可能与西方NGO长期参与全球治理并形成了主流话语体系的历史有关，国际社会普遍接受了既成事实，因而缺乏外部的战略视角研究。然而，作为全球治理的新兴行动者，外部合法性是中国NGO参与全球治理面临的重要挑战，并会影响其内部合法性的建构，因此，从战略视角研究中国NGO走出去的外部合法性具有重要的理论和现实意义。

从外部的战略视角出发，组织获取合法性是一个多重客体的制度化演进过程，合法性客体主要包括结构（身份、程序）与结果。研究认为，组织的权威结构和组织的外部合法性密切相关。与组织相联系的社会所关注的组织是否合法的核心就是组织的权威结构，尤其在现代社会中，正式规范对组织合法性的最基本要求也是组织应当具有正式权威结构8。组织的权威结构具体体现为组织的角色与程序，组织合法性的获取是组织积极调整结构与行为程序以取得社会认可及扩大公众认知的过程1。此外，具有合法性的组织是在特定环境中建立的制度化组织，组织的绩效和可持续发展等结果与制度化的共同演进才能真正获得合法性2。中国NGO参与全球治理存在着价值体系、资源、能力、经验、文化等困境，面临着一个复杂而全新的制度情境，其合法化必然是一个多维度的制度化过程。首先需要取得全球社会中权威性认可的组织身份，并采取适当的行为程序获得国际社会接纳。同时，在面向全球公共问题的跨国行动中，实现提供有效公共物品的结果。因此，本文认为中国NGO参与全球治理的合法性可以从外部的战略视角出发，围绕身份合法性、行为合法性和结果合法性三个维度展开。

1. 身份合法性

身份合法性主要指NGO参与全球治理中获得相关利益群体认可的主体身份，其中包括主权国家准入、行业准入和其他利益相关方认可三个方面。第一，国家准入的合法性。NGO参与全球治理首先应当在国际法的框架下，在主权国家准入的基础上，开展跨国行动。国家主权原则是《联合国宪章》等国际法规定的最基本原则，随着全球化的深入发展，NGO在主权国家广泛开展活动，对全球治理发挥积极作用3。NGO在主权国家各个领域开展活动，首先必须得到主权国家的准入。以全球救灾为例，重特大自然灾害救援首先是一个主权国家的内部事务，是否有必要在重灾后进行国际救援，启动相关的协调机制，应遵循受灾国的意见。第二，行业准入的合法性。对民间行动者来说，行业准入属于一种软性的合法性，并非源自既定的政治和法律规范。行业准入或认可是在全球治理网络中高度分散的行动者理性之间的生产规范化、制度化协调的合法性要求。在跨国和全球治理网络中，政府、市场和公民社会行动者的合法性来源和要求在时空上并存，各行动者的合法性原则和策略可以加强、冲突或相互抵消。一段时间内，跨国NGO之间形成了或多或少的一致性的合法性安排，在这种安排中扮演不同的角色，构成一个功能网络。功能网络形成了一个相对稳定的、可靠的社会环境，使相互之间的信任得以发展4。NGO尤其依赖于全球治理网络中其他行动者共同保证和积累的信任，這可能大大增强他们的政治分量和影响力。第三，其他利益相关方认可。代表性和问责是对NGO身份的基本要求，NGO参与全球治理应当对其支持者和受益者负责。潜在假设在于NGO应该在其支持者的利益和偏好的基础上决策，采纳利益相关方的意见1。在全球设置中，NGO常常被质疑缺少明显的社会基础，由于其支持者和受益人在决策中扮演的角色不明确。从外部合法性角度看，中国NGO参与全球治理的外部其他利益相关方主要包括受援国当地社区与本土NGO。因此，其身份合法性还包括获得除主权国家和行业外，受援国当地社区与本土NGO的认可。

2. 行为合法性

行为合法性主要是指NGO在全球治理中的行为符合角色期待和相关规范，其中包括行为的规制合法性和规范合法性两个方面。行为的规制合法性表现为行为符合国际规范和符合所在国家和地区法规和政策；行为的规范合法性表现为行为符合跨国行业价值标准、行为规范及所在国家和地区的文化和价值规范。第一，行为的规制合法性。规制是由政府颁布的各个组织必须遵守的法律、法规和政策而建立起来的，目的是确保一个社会的稳定、透明和秩序2。组织行为须与社会规制相一致，否则将受到惩罚和制裁。在全球治理的框架下，规制主要包括国际法律、法规以及带有国际性的自治规范等。NGO参与全球治理行动可能在其他主权国家实施，因此行动也必须遵守行为所在地政府的法律、法规和政策。第二，行为的规范合法性。规范合法性是社会公众基于抽象的社會价值观念对一个组织是否具有合法性做出的评价，此时，规范合法性的赋予者不必与组织有着直接的利益交换关系3。在全球治理框架下，NGO的规范合法性更为复杂，涉及到传统、文化、价值观念等合法性管理的内容，即必须管理本国和所在国家的文化价值差异，具体而言，这意味着决定扮演哪个角色，以及在项目中使用何种理性。NGO行为的规范合法性至少包括NGO提供的产品以及提供产品的程序和方式符合所在国家公众的共同价值观和文化传统，以及符合目前由西方跨国NGO主导的行业规范与价值理念。

3. 结果合法性

结果合法性是指NGO参与全球治理中取得期待的效果而获得各方认可，具体包括回应性和有效性标准。第一，回应性。NGO通过提供全球公共物品，满足公共利益和公共需求来获得认同和支持，因此对需求的积极回应是对NGO参与全球治理效果的前提要求。回应性主要表现为及时回应跨国行动面向的社会需求，这也是NGO在全球治理中合法性的基础。以国际灾害救援为例，其回应性主要体现在救援的及时性和效率性，能否迅速及时进入受灾国展开救援，救援物资和资金能否迅速抵达和充分运用4。第二，有效性。有效性体现NGO参与全球治理中实现目标的能力，是NGO结果合法性另一核心基础。NGO被认为在扶贫、教育、健康、人道主义援助等领域比政府部门和私营部门更有效。在全球治理中，NGO应通过其独特能力和专业性有效实现目标。

三、NGO参与海外救灾获取合法性的行动策略

2015年4月25日，尼泊尔大地震，中国扶贫基金会、爱德基金会等中国NGO迅速建立救援队伍赶往灾区，这是中国民间反应最快、规模最大的一次海外救援行动，在国际社会产生良好的反响。这也是中国NGO集体登上国际救灾的舞台，并快速获得合法性的经典案例。本文通过对参与尼泊尔救灾的中国扶贫基金会、爱德基金会、中国红十字基金会、公羊会等中国NGO进行调研，尝试归纳中国NGO参与海外救灾中获取合法性的行动策略。

1. 身份合法性的获取

取得国际人道主义救援NGO的主体身份，是中国NGO参与海外救灾的合法性前提，也是取得参与全球治理效果和发挥影响力的基础。中国NGO的尼泊尔救灾行动为了获得利益相关方的身份认可，主要采取了以下行动策略。

（1）遵循国家主权原则

获得主权国家准入，是中国NGO参与海外救灾的首要条件，也是获得身份合法性的基础。联合国大会的46/182号决议《加强联合国人道主义紧急援助的协调》中已经明确指出，“必须按照《联合国宪章》尊重各国的主权、领土完整和国家统一。关于这方面，必须在受灾国同意的原则上应受灾国呼吁的情况下提供人道主义援助”1。按照国际惯例，地震发生后，主权国家政府应向国际社会发出邀请，世界各国才可以组织救援队伍入境救援，且需征得东道国同意。由于尼泊尔政府对国际人道主义力量参与本国救灾的欢迎和接纳态度，因此中国扶贫基金会、爱德基金会等中国NGO顺利进入尼泊尔参与海外救灾。

（2）积极融入国际人道救援的权威网络

如上文所述，行业准入的合法性并非对NGO参与海外救灾的硬性要求，然而，行业的认可和接纳对中国NGO行动的效率及在全球治理网络中的影响力至关重要。获得联合国等权威组织或国际NGO同行的认可与接纳是中国NGO参与全球治理身份合法性的重要来源之一。根据组织资源禀赋和目标任务需要，中国NGO分别采取了不同的策略：第一，通过向联合国人道主义事务协调办公室（简称OCHA）报备，获得行动认可。联合国主导下的国际人道主义救援协调机制具有得天独厚的优势，有联合国宪章赋予使命的合法性与权威性2。自动向OCHA报备，避免各自为政，接受其统筹安排，也为中国NGO获得身份合法性奠定基础。例如，中国扶贫基金会在进入尼泊尔后第一时间与OCHA取得联系，通过报备等方式，获得灾情信息和行业准入。此种路径主要体现了与既有权威性组织联系的行动策略，通过与权威组织的沟通（虽非必须和正式性程序），获得自身在行业内身份认同，然后再自主开展救灾行动。这种策略的选择主要基于较丰富的组织资源与自主行动经验。第二种，申请联合国体系的认证，获得“从业”的合法性。OCHA对国际人道主义救援力量的认证，具有很高的权威性，可以为NGO参与国际救援背书。例如，公羊会将其救援队的目标定位于“通过联合国测评的中型救援队”3，联合国国际救援队伍分级测评（IEC）是联合国针对国际救援队的管理、保障、搜索、营救和医疗救护等能力而进行的全面、深入、客观、规范的评估和核查。分级测评将国际救援队分为重型、中型和轻型三个级别。中型救援队具有在倒塌建筑物中开展搜索和救援的能力，以及破拆、切割水泥的能力。通过联合国组织分级测评获得国际救援队资格，已经成为任何一支国际救援队实施国际救援任务的准入证明4。通过在救灾中与OCHA接洽，争取其认证与背书，这种融入路径主要呈现了中国NGO期望“骑背”在权威组织上建立合法性的行动策略，通过获得权威组织的行业背书，得到正式的认证身份5。这一策略的选择主要基于组织目标任务的特殊性。公羊会致力于灾害的紧急救援，以72小时内的紧急救援工作为主，72小时以后的人道援助为辅。由于紧急救灾对时间的要求非常高，获得OCHA认证有助于NGO签证、物资通关、责任豁免等益处。第三，加入国际人道救援NGO联盟，获得成员身份。随着国际非政府组织在全球治理中的广泛参与，一些由国际非政府组织组成的行业网络也在全球紧急人道主义救助中具有较强的影响力。加入既有的国际人道主义非政府组织联盟也可以为中国NGO获得身份合法性。例如爱德基金会是国际救灾联盟（ACT Alliance）的创始成员和理事，ACT Alliance是致力于全球人道主义援助的网络平台，有较强的行业影响力和较高的声誉。通过加入国际救灾联盟类网络，帮助爱德快速融入行业和获得救灾信息与资源。这一路径呈现出的是NGO与既有组织网络化的行动策略，通过网络化提高组织的行业接纳度，获取身份合法性。第四，受托于国际红十字运动成员网络。中国红十字基金会的业务主管单位是中国红十字会，是国际红十字与红新月国际大会承认的中国唯一合法的全国性红十字会，根据1949年《日内瓦公约》履行国际人道保护和援助的职责。中国红十字基金会通过中国红十字会委托的方式参与到全球人道主义救援网络中，体现了获得权威网络成员授权的行动策略，这是一种特殊的合法性获取策略，受组织特有的天然结构影响。

（3）与其他利益相关方保持良性关系

从组织外部合法性维度考察，除受援主权国家和国际人道主义救援行业外，其他利益相关方主要包括受援国当地社区和受援国当地NGO。对利益相关方负责是中国NGO获得各方身份认可的重要基础，在尼泊尔救灾行动中，中国NGO主要采取了以下策略实现与其他利益相关方的良性关系。

首先，以需求为本开展行动，获得在当地社区的口碑和身份认可。对受援国当地民众负责越来越成为跨国NGO的口号和目标，也关系到NGO的口碑和信誉。中国NGO在尼泊尔救灾行动中，重视以需求为本的救灾原则。以当地社区需求的收集和判断作为每个阶段行动的第一步。同时，对需求的变化进行隨时掌握，结合机构的能力与资源，精准回应灾民需求。例如，爱德基金会在尼泊尔过渡安置阶段的临时居所、临时厕所材料发放和搭建指导，以及灾后重建阶段的农业设施恢复等工作中，均是通过在当地社区的多次需求调研，针对特定阶段的最急迫需求开展设计。回应当地社区急迫需求，改善灾民生活，为中国NGO获得当地社区的身份认可。

其次，与受援国本土NGO广泛合作，获得支持和身份认同。通过与受援国本土NGO合作，提高救灾和援助效率，加强本土NGO能力建设，提高组织海外救灾行动的本土社会知晓度和认可度。在受援国本土NGO选择上，中国NGO十分重视合作伙伴的适切性与协同性，通过国际网络或政府转介的途径进行选择。如爱德基金会尼泊尔当地合作伙伴主要来自国际联盟丰富的当地NGO网络成员。中国扶贫基金会在尼泊尔当地的合作伙伴Prakriti Ko Ghar Nepal（PKGN）由中国驻尼泊尔领事馆介绍。

2. 行为合法性的获取

中国NGO海外救灾的行为是其获取合法性的关键，也是国际社会评价NGO作用和影响力的重要依据。NGO行为合法性包括遵守规制和社会规范两个方面。与众多成熟的NGO相比，中国NGO“走出去”的经验不足，在这种背景下，为获得行为合法性，中国NGO主要采取了以下策略。

（1）遵守国际公约等行为规范

在全球治理中，国际行为体选择以国际法、设计条约及其他法律制度的安排来规范相互之间的关系，以解决实体性与政治性问题。国际公约等“硬法”是精确的，并且代表法律解释与执行权力的有法律约束力的义务1。对这种类型的制度安排的细致考察能够使中国NGO理解全球治理中行为合法性的底线，对国际公约的遵循可以明确NGO参与全球治理中与其他行动者的关系，降低行动成本，增强组织承诺的可靠性，并扩展NGO可利用的行动策略。中国NGO在尼泊尔救灾中会坚持遵循《国际红十字与红新月运动和非政府组织救灾行动守则》、《国际救灾及灾后初期恢复的国内协助及管理准则》等规范性文件开展救灾行动。例如，中国红十字基金会严格遵守《国际红十字会和红新月会救灾原则和规则》，与尼泊尔红十字会签订协议。其过渡安置阶段提供的家庭箱是按照国际红十字运动环球手册人道主义救援的标准进行设计，将救援的家庭箱在国内装箱，运往尼泊尔，机构的工作人员和当地红会共同执行和发放。

（2）遵守、学习或建立网络规范

海外救灾是一个比较复杂的行动过程，所涉及的国际准则和标准、行业规范、当地法律法规和社会规范等均体现在行动过程的具体要求中。此次救灾行动中，中国NGO通过遵守、学习和建立行业网络的行为规范来有效获取行为合法性。首先，遵守规则策略被视为新组织进入最可行的方式及路径，遵守网络内部性的规范是网络生成和发展的基础2，通过嵌入行业网络，与其他成员之间互信、互利并遵守共同规范，以网络的发展进一步促进个体行为合法性的获得。例如，在与国际联盟（ACT）的合作伙伴协同行动中，爱德基金会按照联盟的成员行为规范，与其他合作伙伴分享灾情信息、知识、专家、培训等资源，并响应成员单位筹资呼吁。合作伙伴为爱德基金会在救灾行动中符合国际惯例与规范提供了直接指导，爱德基金会在行动中也向当地NGO合作网络学习了当地规制与规范，使行为符合当地政府法律法规和社会规范，获得当地政府和社区支持。其次，通过向行业网络中其他行动者学习，模仿其他行动者的行动规范，以此来构建自身的行为合法性。例如，中国扶贫基金会在救援行动中与其全球战略合作方国际美慈组织分享信息并借鉴国际美慈的经验。国际美慈尼泊尔办公室在国际规则和行业规范、当地法律法规和社会规范等方面为中国扶贫基金会提供指导。再次，通过建立新的NGO行业网络，集体创造行为规范，进而获取行为合法性。例如，随着与国际美慈和本地NGO合作的逐步开展，中国扶贫基金会与国际美慈尼泊尔办公室、Prakriti Ko Ghar Nepal、尼泊尔阿尼哥协会、彩虹公益社、The Shree Bhairab Kunda Youth Club、SOS NEPAL等7家公益组织联合发起成立“尼泊尔人道救援网络”，并共同签署《人道救援网络加德满都宣言》，作为在尼泊尔共同开展灾害救援行动的网络规范。NGO网络联盟属于全球治理中的新行业，新行业存在标准缺乏、运作方式比较模糊的特点，在新行业中的集体创造也可以有利于组织合法性的获取与成长3。非政府组织要获得在全球治理中的影响力，需要在议题建构、推动国际规范生成及监督实施等方面扮演重要角色。针对尼泊尔救灾行动特点，中国NGO探索发起新的行动网络，通过集体创造推动国际规范的生成和完善，成为中国NGO更具创新性的合法性建构策略。

（3）充分整合组织在受援国的政治性与民间性社会网络资源

此次尼泊尔救灾中，中国NGO还充分运用了各机构在受援国的社会网络，作为行为合法性获取的资源策略。中国NGO在尼泊尔的社会网络资源包括政治性的社会网络如我国在尼泊尔的常设外交代表机关（大使馆）等，以及民间性社会网络如华人企业、华人协会和个人等资源。政治性网络资源的运用为NGO获得准确的灾情信息、了解当地的法律法规、与本地NGO建立合作关系等方面提供了便利。例如，中国驻尼泊尔大使馆为中国NGO提供了灾情信息和政策辅导，中国扶贫基金会尼泊尔当地的合作伙伴Prakriti Ko Ghar Nepal（PKGN）由大使馆介绍。

中国NGO还突出运用了其在尼泊尔丰富的民间性社会网络资源。“尼泊尔有较大的华人人口，中国NGO与这个群体有着紧密联系，这是其他西方甚至尼泊尔NGO都不具备的。中国NGO从尼泊尔的华人社区那里获得许多支持。”1中国NGO对当地华人社会网络的动员主要包括三种方式：一是通过华人社区收集灾情信息、了解灾民特定需求、与灾民进行沟通，以及取得与当地政府的联系；二是寻求华人商会、企业为援助队伍提供直接的生活、物流和运输帮助；三是调动华人团体直接参与救灾行动。例如，中国扶贫基金会借助了当地华人的影响力和人脉关系，接触了尼泊尔总理及科技部等官员和政府部门；其营地供餐项目由当地华人餐馆制作和供应尼餐，满足灾民的生活需求习惯。公羊会的尼泊尔紧急救援行动中的物资采购、车辆提供等都得到当地华人企业、华人华侨的支持。

整合组织在受援国的政治性与民间性社会网络资源的策略对中国NGO行为合法性获取的作用主要体现在：首先，获得转介的政府部门关系和当地NGO合作关系，增进与当地政府和民间的联系，促进当地规制和规范信息的获取；其次，借助组织在受援国网络的当地影响力迅速与受援对象建立信任关系，促进直接交流，缩小文化距离，保证了提供产品及其程序得到当地社会认可；再次，调动华人社区参与，鼓励救援国民间力量投入，构建援受双方的社会资本，缩小文化距离，营造救援中的文化共融。

3. 结果合法性的获取

中国NGO的全球救灾行动能否取得预期的效果，是NGO结果合法性的体现，也是获得国际治理中的影响力的根本性因素。结果合法性来自于NGO全球救灾行动中的效率、有效性等价值。如上文所述，行业网络中的融入和规范学习等策略，在提高身份合法性与行为合法性的同时，也通过信息、资源与经验的注入提高了NGO救援行动的效率与有效性。除此之外，中国NGO还主要通过以下策略获取结果合法性。

（1）输出服务经验与品牌项目

NGO参与全球治理中的有效性要求其在特定活动领域具有相当的专业性和能力，因此将组织行之有效的运作模式或品牌项目引入受援国是跨国NGO迅速站稳脚跟、赢得受援国各方信任，进而获得结果合法性的基石。中国NGO首先需要有自己过硬的品牌，所实施的公益慈善项目要具有较强的专业性，并具有较强的核心竞争力，能够通过海外项目的实施迅速见到成效，从而在当地社区站稳脚跟、树立品牌、扩大影响2。作为世界上自然灾害最严重的少数几个国家之一，响应自然灾害成为许多中国NGO的首要使命，在国内长期的灾害救援实践中，中国NGO也积累了丰富的经验，特别是在响应模式、重建项目和体制机制等方面。在海外救灾中输出这些经验，提高了回应受援国需求的效率以及项目的有效性。

尼泊尔救灾中，中国NGO输出的经验主要包括：第一，国内灾害响应标准模式。中国NGO在响应国内灾害治理的实践中，形成一系列工作模式，在尼泊尔救灾的灾情排查、生命搜救、医疗巡诊、救援物资采购与发放等项目中，直接运用了这些国内标准模式，第一时间了解和响应需求，提高救援行动的回应性和有效性。第二，国内灾后重建品牌项目。中国NGO在国内灾后重建的实践中，也形成了部分有较强竞争力和推广性的品牌项目，将这些品牌项目和经验应用到尼泊尔灾后重建中，使项目取得了较好的成果。例如，爱德基金会的灾后生计发展项目，是爱德参与式社区综合发展品牌项目的输出。通过参与式扶贫开发、可持续性农业生产等，提高贫困地区人群的综合发展能力，实现人、社会与自然的协调和可持续发展，项目收效显著。中国扶贫基金会灾后重建的学校建设和社区医疗救护等项目，也是机构在国内灾后重建中的品牌项目，其输出保证了项目在尼泊尔的有效运作。

（2）提高项目创新性和示范作用

海外救灾项目创新性和示范作用是NGO获得国际社会认可、提高机构国际影响力和话语权的关键，也是中国NGO“走出去”核心竞争力的源动力。部分中国NGO也从受援国的实际需求出发，开拓了一些创新性项目，并取得了较好的效果。例如，中国扶贫基金会在尼泊尔灾后过渡安置阶段，根据当地灾民实际需求，在风险评估和选址的基础上，探索了巴特岗博叠安置社区项目。这一营地项目持续接收1100余名灾民，服务长达半年时间，是当地最大的安置社区。项目执行中通过管理方式创新，采用社区自治管理机制。社区内灾民组成管理小组与机构的管理小组共同决策和工作，儿童照护、教育、安保、卫生等服务内容均由灾民管理小组负责对接和执行，有效实现了过渡安置目标。联合国评估组对营地进行评估，将营地定性为“低风险安置社区”。巴特岗博叠安置社区也吸引了联合国及英国、美国、芬兰、以色列、澳大利亚等多国国家组织，以及20余个国际NGO组织通过营地开展对难民的救助工作。在得到国际社会关注和肯定的同时，也充分借助了国际援助资源，进一步提高了机构救灾行动的有效性和认知度。在海外救灾中，NGO承担的创新项目作为一项试验性工作，直接作用在于展示在某个特定灾后条件下某一公共产品提供模式是否切实可行。通过这一由中国NGO策划的有形展示，向受援国政府、灾民和其他救灾行动者示范了一个新项目的效用，在国际救灾中发挥了技术性示范的作用。多救灾行动者参与的创新过程也使这一新的全球公共产品的学习效应最大化，有利于技术共享和品牌传播，为机构获得了良好的口碑和国际影响。

（3）注重印象管理

为建构海外救灾中的结果合法性基础，中国NGO在行动中开始注重印象管理，以提高机构救灾效果的认知度和认可度。印象管理理论常用于解释组织对合法性或信誉威胁的应对。印象管理可能有意识或无意识地控制或操纵别人对机构印象的形成，有助于组织声誉，组织可以使用印象管理来提高其合法性1。在尼泊尔救灾中，中国NGO采取的印象管理策略具体包括机构形象宣传和信息公开两个方面。首先，运用现场标识展示中国NGO的工作，并借助当地媒体宣传机构工作成果，扩大机构行动的当地社会影响力。例如，爱德基金会灾害管理部门主任谈到“爱德会将LOGO打印在救灾物资上，或在物资发放现场贴上横幅，显示开展工作的机构；也借助合作伙伴的资源，在当地报纸上展现爱德与合作伙伴开展的工作。这样可以取得受灾人群的信任，他们也对来自中国的机构表示肯定”2。中国扶贫基金会也广泛通过当地新闻媒体进行宣传，包括尼泊尔三大新闻集团在内的10多家媒体对中国扶贫基金会的工作进行多次报道。其次，通过信息公开与受益人参与决策，树立机构公开透明和有效回应需求的形象，提高受益人对机构救灾效果的认可。一般认为年度报告是NGO展示管理的主要工具，因此年度报告中的自愿披露作为印象管理的重要途径1。在跨国行动过程中，由于捐赠人与受益人的国别距离，行动中的信息公开和受益人充分参与则成为印象管理的一种可行路径。例如，中国的NGO在尼泊尔紧急救援阶段中，通常都会在物资发放之前进行公示，确保整个物资发放过程公开公正透明。爱德基金会在其灾后重建项目的需求调研阶段邀请受灾群众参与进来，与项目管理人员、专家等共同设计项目。中国扶贫基金会在过渡安置营地的供餐、物资发放等项目上均进行信息公开，在营地管理中采用社区自治机制，社区内灾民直接参与决策和执行。信息公开与受益人参与机制保证了受灾人群的参与权和能力的提高，提升了中国NGO海外救灾中的专业性和负责的机构形象，也确保了项目的有效性和可持续性。

结 论

本文基于外部合法性的战略视角，构建了中国NGO参与全球治理的身份合法性、行为合法性和结果合法性三维度分析框架。在复杂的全球治理制度情境下，中国NGO参与全球治理的合法化是取得权威认可的身份、采纳适当的行为程序和提供有效公共物品的制度化演进过程。获取必要的组织合法性是“一带一路”背景下中国NGO参与全球治理的重要前提。NGO国际化的环境异常复杂，处在一个动态变化中。跨国NGO的成功进入价值在于对情景复杂性和制度适用性的驾驭，而不仅仅在于“走出去”的行动本身。文章以中国NGO在国际舞台上首次集体亮相的尼泊尔救灾为切入点，分析和归纳了中国NGO在全球治理中获得合法性的行动策略。研究发现，中国NGO通过遵循国际原则，融入行业网络，保持其他利益相关方良性关系策略，获得身份合法性；通过遵守国际规范，遵守、学习或建立网络成员规范，整合组织的社会网络策略，获得行为合法性；通过输出服务经验与品牌項目，提高创新性和示范作用，注重印象管理策略，获得结果合法性。中国NGO的策略以融入为主体，以创新为趋势，体现出了全球治理新兴行动者的合法化特征。对中国NGO而言，参与全球治理的道路还很漫长。这些经验与策略可以为更多中国NGO“走出去”参与全球治理提供借鉴，助力中国民间力量在国际社会崛起。

（责任编辑：潇湘子）