土地财政的研究与思考

摘 要 随着城镇化进程以及房价的推动，房价上涨速度远超过居民收入的增长速度，居民购房压力日益增大。也使得土地财政颇受争议。本文通过分析土地财政历史及其特点。理解并分析土地财政的影响，探讨改进“土地财政”的可行路径，结合当前发展提出合理对策。

关键词 土地财政；研究；可行性

十八大以来，城镇化成为我国现代化建设的重要任务，亦是中国经济增长的重要引擎。长期以来，土地财政作为地方政府的重要资金来源，促进了城镇化的发展，同时也带来了民生方面的不满。无论土地财政为中国经济做出了多少正面影响，在当前的经济发展背景下，摆脱“土地财政”被学术界和社会普遍认为是中国经济良性发展需要解决的首要问题。

一、土地财政

土地财政又称第二财政，属预算外收入，包含两部分。一是与土地有关的税收，如耕地占用税、房地产和建筑业的营业税、土地增值税等。二是与土地有关的政府的非税收入，如土地租金、土地出让金、新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费、新菜地建設基金等。一些城市土地收入的比重甚至达到财政收入50%以上

“土地财政”一词并不是规范的政策用语，而是社会群体对我国地方政府利用土地一次性取得大量财政收入现象的一种俗称。作为地方政府的重要收入来源构成，土地财政的推行与中华传统的“安居”思想被认为是我国房价上涨的重要的现实原因之一，土财也被认为是我国房价一路攀升的政治根源。

二、土地财政背景

1980年代后期，中国城市化模式大突破。深圳、厦门等经济特区仿效香港模式，通过出让城市土地使用权，为基础设施建设融资。开创了一条以土地为信用基础，积累城市化原始资本的独特道路。这就是后来饱受争议的“土地财政”。

1994年分税制改革，将土地收益划给地方政府，奠定了地方政府走向“土地财政”的制度基础。1998年住房制度改革等一系列制度创新，住房商品化和社会化不断推进。税收分成大减的地方政府迅累积资金。城市化的速度、规模也令人咋舌。

“土地财政”并非无例可循。在美国建国初期联邦法律曾规定，13州的新拓展地和新加入州的境内土地归联邦政府所有、管理和支配。直到1862年后，联邦政府的“土地财政”才逐渐被地方政府的财产税所代替。上世纪80年代，日本的房地产泡沫曾创造了一个东京买下美国的神话，日本经济也因房地产市场崩溃而陷入了几十年的停滞状态。

“土地财政”从诞生到形成并没有一个完整的设计。它之所以被诸多地方政府所采用，主要在于政府在没有资金的情况下推动工业化、城镇化、住房商品化的难度极大；而通过土地资源积累大量的建设资金，可以促进招商引资、基础设施建设、扩大财政收入。“土地财政”改变了城市的面貌。中国获得了一定的成效，但其中的隐患也不容忽视。

三、中国土地财政的特点

首先，从我国的土地制度来看，我国的土地制度决定了中国的土地供应由政府主导，《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国物权法》和《中华人民共和国土地管理法》规定了中国现行的土地政策。《土地管理法》第二条规定：“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。”《土地管理法》第二条规定：“全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行驶。”城市市区的土地属于国家所有。

我国的土地出让制，主要是借鉴香港的土地批租制。但香港的土地管理与土地批租（即经营），分属不同的部门，并且把政府的土地收益纳入基金管理，杜绝了支出使用的随意性。

其次，土地财政特定时代产物是特定历史的产物，中国房地产问题不仅仅是一个产业问题，牵涉到经济结构、政策、投资、金融等多方面的因素。 “土地财政”模式的调整关乎国家命运。

再者，土地财政的本质是融资，其问题的根源是产业发展。推行土地财政的关键原因是因为政府缺乏初期资金，为了获得建设的第一桶金而卖地获得财政收入，抵押融资与房价走势存在高度相关联的风险。我们应密切关注土地金融发展中不断累积增大的金融风险。深究其土地财政问题的根源，还是在于我国产业发展的过程中存在的矛盾。

四、分析结论

综上所述，从国家长远发展考虑，土地财政长期必须退出历史舞台；土地财政可以在短期内作为推进城镇化的融资策略，但不能作为城镇化的长效机制。每一个城市的土地资源终究是有限的，同时，人们的住房需求随着中国老龄化趋势的浮现，也不可能出现较大的增长。一旦实际的住房需求不再上升，那么相应的住房投资回报就会减少，投资需求的减少会带来房价价格进一步下跌，不仅出让土地的方式获取财政收入难以为继，多年的金融风险被释放，后果难以想象。

如何合理改善土地财政现状，关键在于制度改革以及调整不同区域政府收入结构。就地方政府而言，问题在于如何稳定和提高其他部分的财政收入，政府需要获得比更好的途径替代土地财政收入，并主动降低土地出让占财政收入的比重，同时，推进土地制度改革和财税制度改革，因地制宜发展健康的城镇化模式。中国城镇化是涉及户籍、土地、财政的系统改革，而户籍改革的关键，在于启动有效的土地制度改革。整个过程必然面临合理平衡政府支出的矛盾问题，以及摆脱对土地出让的依赖的阵痛。

参考文献：

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作者简介：

纪昀瑛，女，1997年3月生，江西抚州人，江西财经大学金融学院2014级金融学本科生，研究方向：土地财政。