规范行政权力的路径思考

◎谢茂林

规范行政权力的路径思考

◎谢茂林

要对权力实施有效的制约和监督，就必须建立制约机制，合理分解权力；进一步强化行政机关内部权力制衡机制建设，规范行政权力运行制度，推进权力清单管理制度化，防范权力脱轨；健全政务公开制度，把权力放在阳光下；强化行政权力外部监督，创新行政执法监督方式，最大限度地约束权力的任性。[关键词] 制约机制；行政权力；政务公开；外部监督

行政权力是把双刃剑。古今中外事实说明，有效制约强有力的行政权力，社会容易走向大治。然而一旦权力失衡，就有可能产生经济和社会问题，甚至造成社会的崩溃，给人民带来灾难，与权力设置的初衷背道而驰。而对行政权力实行制约，最根本的是要有一套规范和有效的制度，在法律的框架内，把权力装进制度的笼子里。

一、建立制约机制，合理分解权力

习近平总书记指出，要强化制约，合理分解权力，形成科学的权力结构和运行机制。因此，要对权力实施有效的制约和监督，就必须对权力进行科学的分解，使组织和个人的权力都有明确的边界，在横向和纵向之间形成一个相互制约、相互协调的权力结构和运行机制，防止权力过分集中，重大事项集体决策，最大限度地约束权力的任性，压缩权力腐败的机会和空间。

对权力的分解，必须根据经济、政治、文化和社会发展的条件进行，做到科学合理。一方面，权力分解必须权责相当，有多大的权力就必须担当多大的工作责任。另一方面，权力分解不是权力分立，也不是互相拆台内耗，而是要加强各种权力之间的协作和配合。因此，对权力的分解，既要有明确的分工，又要统筹兼顾，有机统一。要优化政府组织结构，深入推进机构、职能、权限、程序、责任法定化改革，理顺部门职责关系，划清部门职责边界。

要进一步强化行政机关内部权力制衡机制建设，科学制定行政程序，创新行政管理方式，完善各级政府机构事权规范化、法制化。要合理设置机构，适度分解领导干部的权力，特别是一把手的权力。对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府釆购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中部门和岗位，实行分事行权、分岗设权、分级授权、定期轮岗等制度，强化内部流程控制，防止权力滥用和制约失衡。

要积极探索行政裁量权细化、量化和标准化工作，健全行政裁量基准制度，以法制化的规则和程序细化缩减自由裁量权，使掌握权力的人员只能在法律规定的范围、程序、程度上行使职权，最大限度地规范行政执法人员的自由裁量权，最大限度的制约每个行政执法人员手中的权力。

二、规范行政权力运行，防范权力脱轨

绝对的权力导致绝对的腐败，这是政治学的至理名言，要遏止权力运行失监脱轨，必须给行政权力套上“紧箍咒”，坚持政企分开、政资分开、政事分开和政社分开，形成科学有效的权力运行制约和协调机制，使其成为整个行政体制改革的突破口。

一是推进行政审批制度改革，简政放权。全面清理行政审批事项，所有审批和收费事项必须于法有据，实行目录化、编码化管理并向社会公布。要按照依法监管、公正透明、权责一致、社会共治原则，严格依法行政监管、强化市场主体自治、倡导行业自律监管、完善社会监督，形成政府监管、企业自治、行业自律、社会监督的新格局。要以问题为导向，在简环节、优流程、转作风、提效能、强服务方面取得突破性进展，不断提升行政服务水平。

二是推进权力清单管理制度化。政府应当按照依法行政、公开公正的原则，公布权力清单，依法行使纳入权力清单的行政权力。按照权责一致的原则，建立权力责任清单和负面清单，以清单管权限权。要加强对行政权力的评估和监督检查，定期开展行政权力清理工作，对不适应经济社会发展需要、不符合全面深化改革要求或社会公众反映强烈的行政权力事项，依照法定权限和程序进行处理。同时，公民、法人和其他组织认为政府部门有未依法履行行政权力和工作职责，或擅自行使权力清单之外行政权力等行为的，可以向权力清单管理部门或监察机关举报。举报情况属实的，由相关部门提请有权处理的单位对直接负责的主管人员、其他有关责任人员进行问责。

三是审批事项的设定和权力清单的编制必须依法办理。审批事项和权力清单源于法律规范，受制于法律规范，始终离不开法律规范。权力清单所列示的权力基本上是对现行职权的梳理，不得法外设定权力，也不能削减现行法律授予的权力。

三、健全政务公开，把权力放在阳光下

阳光是最好的防腐剂。衡量一项权力是否受到了有效的制约与监督，最简单的标准就是看它是不是在阳光下运行，是不是透明。对权力进行制约和监督，则必须推进权力公开。只要保障公民知情权、参与权、表达权、监督权，权力就不会在暗箱中运行。

坚持以公开为常态、不公开为例外原则，完善政府信息主动公开等配套制度，进一步明确政府信息公开范围和内容，重点推进财政预算、公共资源配置、重大建设项目批准和实施、政府采购、社会公益事业建设等领域的政府信息公开。要创新政务公开方式，加强政务信息数据服务平台和便民服务平台建设，提高政务公开信息化、集中化水平。

要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定五个法定程序贯穿重大行政决策全过程，强化决策法定程序的刚性约束。事关经济社会发展全局、涉及群众切身利益、需要社会广泛知晓的重大行政决策事项，除依法应当保密的外，在决策前应向社会公布决策草案、决策依据，通过听证座谈、调查研究、咨询协商、媒体沟通等方式，与利害关系人进行充分沟通，并广泛听取有关人大代表、政协委员、人民团体、基层组织、社会组织的意见。对社会关注度高的决策事项，应当推行重大民生决策事项民意调查制度。要建立行政决策咨询论证专家库。对专业性、技术性较强的决策事项，应当组织专家、专业机构进行论证，逐步实行专家信息和论证意见公开。

完善落实重大决策社会稳定风险评估机制，对决策事项进行合法性、合理性、可行性、安全性评估，确定社会稳定风险等级，推动风险评估程序化、规范化。探索委托专业机构、社会咨询机构、研究机构等第三方评估模式，对重大行政决策进行评估。建立完善行政机关内部重大决策合法性审查机制，政府重大决策事项应当坚持集体讨论决定。集体讨论情况和决定要如实记录、完整存档。健全并严格实施重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。建立决策实施情况考核评估制度，把政府履约和守诺服务纳入政府绩效考核评价体系，并予以公示。

发挥社会舆论监督作用，使权力运行行为及时暴露在公众监督的阳光之下，特别是通过互联网信息平台，丰富公民表达渠道，对公务人员的行为进行监督。行政机关要将执法依据、执法内容、执法标准、执法程序、执法机构、执法监督方式方法、最新开展的执法活动情况以及执法结果等通过政务公开展示板、门户网站、服务大厅显示屏、政务公开手册等展示出来；通过报纸、电视、广播等新闻媒体报道出来通过行政服务热线、执法宣传站等讲解出来，让社会团体和人民群众积极参与进来，知道如何去监督，找到对行政权力监督的路径。同时，行政部门要积极畅通监督渠道，公布举报电话、举报信箱，并完善举报内容的处置和处理结果信息反馈程序，建立健全举报者保护制度。

四、强化权力外部监督，实现权力制衡

行政权力外部监督是相对于行政部门内部监督而言，它是指党内领导监督、人大依法监督、政协民主监督、司法部门司法监督等。

要高度重视党内制度建设，积极探索和实践加强党内监督的有效形式和办法，建立健全领导干部个人重大事项报告制度、述职述廉制度和民主评议制度，坚持并完善巡视、派驻等监督形式，逐步实现以权制权和依法治权的有机结合。进一步加大纪检监察等监督部门的工作力度，发挥其专职监督作用。尤其对容易发生以权谋私、权钱交易的部门和环节要进行重点监督检查，形成日常检查与定期检查或联合检查相结合的工作机制，严密防止权力越轨和滥用。

要进一步强化人大法律监督、政协民主监督和司法机关的司法监督职能，依法严格履行法制监督职责。财政预算、重大项目建设和重大决策部署都要纳入人大审议，人大依法对政府实行质询制、问责制和罢免制。人大代表要深入调研，就行政执法中发现的问题提出建议提案。政协要依法对行政执法部门和单位加强视察，做好议案工作。健全知情明政机制。政府向政协定期通报有关情况，为政协委员履职提供便利、创造条件。建立法规、规章、规范性文件起草和实施听取政协委员、民主党派、工商联、无党派人士意见制度，完善党外人士监督行政权力机制，积极支持配合司法机关工作。严格落实行政诉讼法，健全和落实行政机关负责人依法出庭应诉制度，尊重并执行人民法院生效裁判。检察机关对在履行职责中发现的行政违法行为进行监督，行政机关应当积极配合。司法机关对行政不作为、乱作为等职务犯罪案件该立案的立案，该严惩的从快从严惩处。

要健全完善行政执法监督体制，创新行政执法监督方式。完善行政执法社会特邀监督员制度，完善专项事项调查制度，依法查处违法或不当的执法行为。健全有利于依法独立行使审计监督权的审计管理体制，建立具有审计职业特点的审计人员管理制度，基本形成与国家治理体系和治理能力现代化相适应的审计监督机制。对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖，跟踪审计重大政策措施落实情况，加大对重点领域、重点部门、重点资金、重大项目的审计力度。

法善而不循法，法亦虚器耳。监督制约的相关制度出台一项，就要落实一项，见效一项。对有章不循，违反制度的，要抓住典型，严肃处理，决不能徇情枉法、姑息迁就。坚持以权利制约权力，增强人民的权利意识，提高维护和行使自身权利的能力，使人民通过依法途径和多种形式，参与国家政治生活，参与国家和社会事务管理，确保政府权力运行合法、有序。

（课题组组长、执笔人：谢茂林； 成员：朱兴德、吕建伟、任尊严、杨柳）

责任编辑：李冬叶

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