瑞典的廉政建设经验及其启示

王华俊　季君丽

[摘 要]北欧国家作为西方发达国家的代表，在廉政建设方面一直受到很高的评价，其中瑞典更是具有很强的代表性。瑞典在监督体制、信息公开、文化建设等方面彰显出自身的特色，构建了先进的廉政体系。瑞典反腐败的很多做法值得借鉴，在扬弃国外经验的基础上，我们可以通过完善顶层设计、发展廉政文化、深化信息公开等渠道进一步推动我国的反腐倡廉建设，开创更为有利的反腐新局面。

[关键词]政务公开；社会诚信；监督体系；瑞典

[中图分类号] D753.2 [文献标识码] A [文章编号] 1009-928X（2014）08-0057-04

瑞典作为典型的北欧国家，在廉洁程度和反腐败领域一直保持较高的口碑。根据“透明国际”2013年12月公布的2013年全球清廉指数（Corruption Perceptions Index）报告，瑞典以89分与芬兰并列第三，而中国只以40分排在第80位。[1]在反腐败斗争日趋国际化和全球化的今天，瑞典的廉政建设模式对我们推进本国反腐败斗争具有重要的借鉴意义。

一、瑞典廉政建设的基本情况

（一）积极推进立法，构建法律体系。瑞典作为典型的北欧福利国家，在法律体系建设方面相当先进。早在20世纪初叶，瑞典就开始制定反腐败方面的法律，强调预防和惩治相结合。1919年、1962年、1978年先后制定和完善了《反行贿受贿法》。[2]在刑法的有关条款中，对受贿罪作出明确规定。1977年修改了第二十二章第二条关于受贿罪的规定，将贿赂犯罪的主体由原来的公务员扩展到企业的职员；1999年，再次对该条款作出修改，使贿赂犯罪的主体扩展到欧盟委员会成员、欧洲议会成员和欧盟法庭的法官。瑞典法律还明确规定，不仅要惩罚受贿者，根据情节轻重可以对受贿者判处罚款直至最多六年的监禁，而且必须惩罚行贿者，凡构成行贿罪的，一律判处罚款或二年以下的监禁。这些立法对有效预防腐败起到了显而易见的积极作用。此外，瑞典在民主平等、新闻言论自由和信息公开三个重要方面也积极立法，根据这些法律规定，瑞典的各个职能机构、新闻媒体和公民都有权依法对政府及其公职人员实施监督，这样就从法律层面保障了监督的实效性。同时瑞典的各个监督机构都相互独立，彼此不存在隶属关系，可以依法独立开展工作，彼此有效地从业务角度进行相互制约和监督。

（二）落实政务公开，提高透明程度。政务公开，信息高度透明是瑞典廉政建设的一个突出方面。瑞典是世界上最早开展信息公开工作的国家之一，早在1766年，瑞典议会就确立了信息公开的原则，比美国早了200余年。根据这项原则，任何一位瑞典公民都有权到任何一个政府部门要求查阅该部门的所有文件及相关政务信息，包括财务方面的文件（涉及国家安全、个人隐私和法律规定不予公开的信息除外）。如果有任意公民怀疑某位政府官员公款私用或者挥霍公共资金，就可以向监督部门或媒体举报，随后有关方面就会立即开展调查。任何部门或个人都无权调查举报的来源，受理举报的部门或媒体在法律上有义务为举报人保密。同时，瑞典作为信息技术社会化程度最高的国家，不仅推行电子政务，还实行信息公开和财产申报制度以及金融实名制度。任何人想了解领导干部和公务人员的收入情况，可以直接给税务局打电话咨询，税务局并不查问。正是这种将公开透明做到极致的做法，使政府各部门及其公职人员完全置于社会的监督之下，最大程度地杜绝了贪污受贿现象的发生。这种公开透明的制度也强化了公职人员自觉接受监督的意识，保证了瑞典政府各部门及其公职人员的高效廉洁。

（三）监督体系完善，制度针对有效。瑞典的监督体系相当完善，主要包括党派监督、议会监督、政府内部监督、审计监督、司法监督和社会舆论监督。复合型的监督体系中议会监督体系即监察专员制度尤为受人关注。瑞典的议会监察专员制度是世界上最早的由议会专职监督行政和司法机关的制度，被誉为反对官员腐败的“一大杰作”和“对世界统治艺术的贡献”。根据法律规定，监察专员全部由议会选举产生，候选人要求无党派且熟谙法律、正直可靠、社会威望较高（通常是律师或法官），任期4年，可以连选连任。议会监察专员的职责主要为监督中央和地方的行政、司法活动，享有调查权、视察权、建议权和起诉权。他们受理民众的举报和申诉，并对其中重大的和可疑的问题进行调查。近年来，瑞典议会监察专员署每年受理投诉近5000起，对其中20%进行调查，提出批评等处理意见的约占10%-15%。[3]监察专员视察和调查后，可以随时向有关部门提出建议，且建议一般都会被行政主管部门采纳；如果未被采纳，监察专员可以向议会有关委员会报告情况，在新闻媒体予以曝光，通过舆论压力促使问题得以解决。对于调查或视察中发现的确有违法犯罪行为的官员，监察专员甚至有权向法院直接提起公诉。由于瑞典的议会监察专员制度很好地起到了“防火墙”的作用，因此，行政和司法系统中的腐败现象一般很难成型，公民对政府的信任也逐步增强，社会矛盾得以缓解。

（四）突出社会诚信，引导价值取向。完备的社会诚信体系是瑞典社会追求的目标。国家把个人的信息联网成一个系统，可以备各监督部门随时查阅。在瑞典，每个公民的诚信记录，对于其能否立足于社会起着至关重要的作用。个人在任何时期、任何领域违纪违法的不良行为，都会被记录在案，而且这种记录在就业、晋职时都将放在重要位置进行考虑，对个人前途产生极大影响。在这种视诚信为生命的社会氛围中，公职人员倍加重视自身形象，在公务活动乃至社会生活的方方面面，随时都会要求自己自律检点。同时，以议会监察专员为主的监督机构在视察过程中，对违反相关规定的政府公职人员并不都是诉诸法律，处罚主要是通过进行批评、提出建议。但是，被批评的部门和个人却都非常重视，因为他们都害怕留下任何污点、失去社会诚信。一旦留下污点如受到开除处分的公职人员，虽然法律上并无明文规定不允许再找相应的工作，但由于有不良记录，在就业方面几乎是不可能的。在瑞典如此重视社会诚信体系建设的大背景下，社会和公民的价值取向积极正直，推动了整个国家的道德建设，也造就了一支廉洁高效的公务员队伍。

二、瑞典廉政建设的主要特点

（一）监督体系网络化。瑞典在司法、立法、行政三权相互制衡的基础上，通过有效分工合作，使各部门建立起完备系统的廉政监督制度。全国二百多个部门，大部分都有相应的监督机构和监督制度，实施对本部门的监督。同时议会监察专员办公室、国家纪律处分委员会、司法办公室等机构积极受理投诉，构成外部有效监督。各种监督制度又相互衔接，最终构成网络，形成合力。网络化不仅提高了监督实效，也有利于发现问题，及时堵住制度漏洞。1995年，瑞典前副首相萨林女士因使用公务信用卡购买个人衣物引起非议而被迫辞职。此前，政府官员可以直接使用公务信用卡消费，自从丑闻曝光后，瑞典出台新的制度规定，杜绝用公务信用卡购买私人物品的行为。[4]萨林的问题暴露了制度的缺陷，但在网络化监督的环境中，漏洞无所遁形，会在第一时间得到弥补。

（二）公众参与广泛。公众积极参与，整个社会进行监督是制度执行的有力保障。瑞典的民众公民意识强烈，大多追求公正、公平的价值观，将对公职人员的监督当成一项最基本的权利；另一方面，福利国家的高税收制度导致纳税民众非常关心政府如何使用税金，所以瑞典民众参与社会监督的积极性非常高。无论是吃饭自带烈酒（瑞典是个禁酒的国家）、超速行驶、还是学龄儿童失学，政府机构都会遭到投诉举报，如此，公职人员就始终处于民众的监督之下。瑞典民众还通过参与工会等社团组织发挥监督作用，这些组织代表会员的利益独立行事，一旦发现政府有侵权和不作为行为，工会既可以向议会行政监察专员投诉，又可以直接进行公开批评。正是由于瑞典的公众参与度如此之高，才造就了其稳定良性的外部监督环境。

（三）文化价值观成型。正确的社会价值理念，为推动政府清廉和政治清明提供了文化依托。在瑞典，执政党社会民主党奉行西方社会民主主义，以公平、公正、平等为自身追求的价值理念，由于其价值体系和理念深入人心，逐步成为瑞典人最为崇尚的精神品质和社会主流行为规范，民众都自觉以贪腐为耻。在瑞典民众看来，每个人在社会中都是平等的，都希望且有权利得到公正的对待。假使个人收受贿赂或贪污腐败获得好处，就反衬出他人遭受到不公正待遇，这是无法原谅的，这种特殊的政治文化，规范并影响着瑞典的民主政治。瑞典公职人员清正廉洁和克己奉公的职业道德来源于自身认可的公平、公正的社会道德，而他们所投身的政府部门的道德取向又反过来示范和影响着社会的道德趋势，两者相互推动、相辅相成。这种积极、公正而又带有先进性的社会文化价值观，有力地支撑着瑞典政府的廉政建设。

三、瑞典廉政建设对我国的启示

（一）完善顶层设计，推动廉政建设。瑞典的监察制度如此高效，虽然得益于其完备的监督体系，但是其中议会专员监察体系最为有效。如前文所述，专员拥有调查权、起诉权等，并可以通过媒体等公开渠道“强迫”单位接受改正意见，分析其运作规律。不难看出这种监督制度内含着高度的权力统一设计。因此，中国的廉政建设和监督制度要更进一步发展，首先需要从权力有效统一的角度开展顶层设计，避免权力分散后的推诿和不作为现象。目前，我国已经开展了尝试，如中国第一个整合反腐败相关职能的机构——珠海市横琴新区廉政办公室，去年9月正式揭牌成立，该办公室将整合纪检、监察、检察、审计等职能，由“协作反腐”转向“整体防治”。这种新型的组织架构大大节省了人力、物力，精简了机构，突显出反腐败在体制机制上的创新，更重要的是它集合了诸多部门的职能和权限，可以有力开展反腐监察工作。应该认识到，这种类“大部制”的机制改革更能发挥纪检工作的独立性和权威性，为反腐倡廉的新局面打下坚实基础。

同时，顶层设计可以考虑利用高薪养廉的办法从侧面辅助廉政建设。福利社会和适当的高薪，为政府和机关工作人员廉洁从政提供了经济基础，而廉政建设是需要一定的经济基础作保障的。瑞典是一个高收入和高福利的国家，其高薪福利制度比较成熟和完善，国家公务员工资收入普遍较高。瑞典公务员人均月工资为2.6 万克朗（1克郎≈0.94人民币），最高15万克朗，最低1.3万克朗。[5]高额的工资收入，足以让他们过上富足、安逸的生活，由于机会成本的大幅上升，公职人员就不可能倾向于从事风险高、效益低的贪腐之事。我国目前也在进行有益的探索和改革，无论是“383”改革方案中提出的廉洁年金制度还是十八届三中全会后探索实行的官邸制，都可以视作高薪养廉的表现形式。它们都从一定程度上给予公职人员更多的经济利益，由正面引导和督促他们更好地立足本职工作，拒绝贪腐诱惑的有效手段。因此，在今后的廉政建设中将高薪养廉理念和模式纳入顶层设计，目前来说是具有相当强的现实意义的。

但是，我们要清醒认识到高薪养廉的主要作用领域是倡廉和预防，对于已经贪腐的行为还是需要靠法律规章的强制性加以约束。在目前的国家法律体系中，对于官员的贪腐惩治是严厉的，但是同瑞典不同的是，对于行贿人的惩罚往往过轻。由于鼓励行贿人转为污点证人，其惩治往往流于形式。瑞典法律则明确规定，凡构成行贿罪的，一律判处罚款或二年以下的监禁。因此，我们在顶层设计的时候，要充分考虑法律制度覆盖的全面性，“重点治污”，将行贿行为纳入严厉打击和惩处的范畴，以此规范公务交往行为，从源头上切断腐败的根源。

（二）加强诚信建设，发展廉洁文化。诚信清廉是瑞典廉政文化的显性特征。一方面，瑞典受到自身历史和文化的影响，国民普遍认为腐败行为极其羞耻，几乎没有人幻想能够通过贪污受贿来发迹。在瑞典，不管是政府公职人员还是普通公民，都很害怕污点记录。一旦个人的不诚信行为造成污点，就很难在国内社会乃至欧洲地区立足。乘坐公共交通逃票将影响一个人的生活3-5年，偷逃税更将影响10年。这无疑为反腐倡廉提供了积极的社会环境。另一方面，瑞典高度重视社会诚信体系的建立，从儿童时期就对国民进行这方面的培养，而且由于瑞典的高福利性质，其个人税非常高，因此人们格外关注政府的廉洁程度，以防自己交纳的税款被人滥用。在这样的基础上，瑞典形成了“全民监督”的环境，媒体、民众都是“检察官”。[6]这种诚信清廉的社会文化从一定意义上说正是我们目前文化建设的终极目标，也是“干部清正、政府清廉、政治清明”的具体体现。因此，充分考量瑞典的先进经验，我们可以从三个途径加强诚信建设，发展廉洁文化。

一是注重对青年人社会诚信意识的培养。在十八大报告中，党和国家将“诚信”明确定义为社会主义核心价值观的组成部分，也突显出它在整个国家价值观塑造中的地位。因此，通过校园廉洁文化“三进”（进课堂、进课本、进头脑），强化文化育人功能，加强青年人的诚信意识，使他们将诚信的品质内化为自己立身社会的根本，指导自己的言行，并在今后步入社会后将诚信升华为自身的公民意识，这样就可以从意识源头上切断腐败的萌芽。这也就是为什么瑞典的诚信教育从儿童时代就开始的原因。

二是从严监督，促进公职人员的诚信建设。由于我国的诚信意识相对发达国家较弱，总有公职人员抱有侥幸心理，这也是贪腐事件时有发生的重要心理诱因。此时就需要纪检监察机构充分履行职能，从严监督，规范公职人员的行为，通过施加外部压力促使国家机关内的公职人员秉承诚信的准绳，继而廉洁奉公。当前，我们正在探索施行领导干部个人财产申报制度，试图通过公开手段有效开展监督，但是，如果没有诚信作为底线，干部申报的信息就会真伪难辨，因此这种依赖自觉的方法也会存有瑕疵。此时就要求纪检监察机关加强监督管理，不定期对个人财产申报信息的准确性进行抽查，通报弄虚作假的个别干部，并于事后进行相应处罚。如此，才能从外部环境上建立起诚信的氛围，并逐步由点及面，衍化为公职人员间的诚信廉洁文化。

三是坚持正面引导，构建廉政文化大宣教格局。文化是人化的环境，要构建理想的社会廉政文化，主体还是需要正面的宣传教育来引导的。瑞典就通过历史的积淀将诚信意识深深地根植于国民思想的深处。因此，借鉴其成功经验，我们可以多管齐下，积极利用各种媒介载体发挥宣传合力，形成反腐倡廉“大宣教”格局，并通过开展形式丰富的廉洁教育活动，推动社会的诚信建设，发展廉洁文化。

（三）深化信息公开，拓宽监督渠道。信息公开是公认的有效监督手段，也是推动反腐倡廉建设的重要抓手。与我们的有条件公开不同的是，瑞典的信息公开非常彻底，任意公民可以随时打电话咨询公职人员的收入情况，税务局并不查问。因此，吸收借鉴瑞典的有益做法，并结合我国廉政建设的实际，加大信息公开力度才是有效提高反腐倡廉建设的最佳途径。

首先，要加强信息公开的主动性。瑞典信息透明化的一个重要原因就是政府管理信息公开问题始终坚持主动原则，且在公民的监督下进行，让公民享有完整的知情权。与我们依申请公开不同，瑞典政府的决议首先公布于众，信息公开细化到操作的具体方式、政策进度和困难预估。这种主动的公开对廉政建设起到相当明显的承托作用。同时，瑞典的主动信息公开受到立法保护，法律规定公开信息是每个公务员的责任。主动公开信息是政府与国民间对话的基础，而以法律条文的形式保障信息公开则是廉政的基石。国民不了解政府的实时信息，就无法对政府进行外部群众监督，参与管理国家事务也就无从谈起，公职人员便有进行暗箱操作的空间，继而营私舞弊。[7]

其次，要拓宽信息公开的渠道。瑞典的信息公开渠道非常通畅，网络作为新兴媒体是公开的主要渠道。2003年瑞典即修订法令，规定网站有权公开转载政府的各项数据。各家网站便借此直接将税务机关的纳税信息链接到自己的搜索引擎上，从而创造了完全透明的神话。[8]我们要深化信息公开工作，拓宽网络渠道也是重中之重。2013年9月，中央纪委监察部官方网站正式开通，标志着国家纪检监察工作开始利用网络这一重要平台拓宽信息公开的覆盖面。目前，该网站正以远超其他政府网站的点击率和浏览量发挥着自身在政府信息公开方面的重要作用，这充分反映了信息公开渠道拓宽的迫切性。在拓宽网络使用的同时，我们还要注重扩大民众监督的途径。通过对反腐败成效的民意调查，广泛收集群众意见建议，深入了解广大人民群众的切身感受，并将民调结果提交各级领导层决策。如此，即可以将民众监督的实效性充分发挥出来。

最后，要确保信息公开的准确性。作为信息公开的另一主体，媒体监督兼具实效性和时效性，但是难以避免不实报道，其造成的错误引导往往对社会稳定影响巨大。在瑞典，为了避免类似问题，建立了由报社和记者出资的新闻监察专员办事处，专门负责监督媒体报道的公正准确。任何公民和单位可就失实报道向监察专员申诉并获得道歉和经济赔偿。审视我国现状，媒体作为信息公开的重要渠道却缺乏有效监督，导致党和政府的形象不断受损。因此，要探索纪检监察机关与国家新闻出版广电总局的合作可能，建立专门的媒体监督机构，确保信息公开准确到位，才能进一步推动廉政建设。

参考文献：

[1]青木. 透明国际：中国清廉指数连续三年上升[EB/OL]. 环球网，2013-12-04，http：//world.huanqiu.com/exclusive/2013-12/4627118.html.

[2]瑞典、挪威廉政建设带来的启示[EB/OL]. 国家预防腐败局， 2010-10-01， http：//www.nbcp.gov.cn/article/gjjlyhz/tszs/201010/20101000010385.shtml

[3] 阎群力. 国（境）外廉政建设与反腐败考察研究[M]. 北京：中国方正出版社，2007.14-15.

[4] 李秋生. 说“北欧公务员想腐败都难”[J]. 人民论坛，2006（5）.

[5] 张本平. 瑞典廉政建设的经验及启示[J]. 中国监察，2007（19）.

[6] 孙晓莉. 国外廉政文化概论[M]. 北京：中国方正出版社，2011.16-17.

[7] 汤益诚. 促进社会和谐的瑞典经验：制度变革与政策选择[M]. 北京：中国社会出版社，2008.169.

[8] 宁宵宵. 瑞典全民收入公开：无隐私社会[J]. 世界博览，2010（7）.

作者单位：华东师范大学