新时期户籍制度改革的现状及思考

勇宁+吴彬

【摘要】形成于计划体制时代的户籍制度，已成为当前社会健全发育的重大制度障碍，因此，户籍制度改革是继实行家庭联产承包责任制后又一次“解放”农民的伟大革命。本文基于对海宁市的实地调查，对该市进行户籍制度改革的现实基础以及成功经验进行概括总结，指出了其中尚需解决的一些问题，并提出了一些有针对性的对策建议。

【关键词】城乡二元结构 户籍制度改革 海宁市

一、引言

随着改革的不断深入和社会主义市场经济体制的逐步建立，我国逐渐形成了“双二元结构”体系：一是在传统计划经济体制背景下形成的城市与农村、市民与农民两种权利不平等的制度体系，二是在改革开放过程中由于劳动力流动而形成的城市本地居民与外来人口两种权利不平等的制度体系。这种城乡分隔的“双二元”管理模式，不仅造成了社会公平的失衡、经济增长的滞缓和劳动力资源的错位配置，而且极大地阻碍了我国的城镇化进程以及新农村建设的深化。

面对如此落后的城乡结构体系，浙江省海宁市早在2008年即开始进行了户籍制度改革（以下简称“户改”）。因此，在总结归纳其他省市户改现状及问题的基础上，笔者在浙江省海宁市展开了为期一周的调查，就海宁市的户改现状以及存在的问题展开分析，探索适宜海宁市的户改策略，从而为浙江全省的户改提供经验。

二、浙江省户籍制度改革的现实基础

浙江省户籍制度改革的顺利开展，得益于雄厚的经济基础、省委省政府的正确领导以及浙江人开拓创新的精神。

（一）雄厚的经济基础。浙江省，被公认为全国经济最为发达的省份之一，根据2016年上半年城乡居民收入数据，浙江仅次于上海和北京，尤其是农民收入县超万元，连续30年冠居全国各省区。无疑，浙江省雄厚的经济基础为其有效推进社会改革提供了坚强的后盾。

（二）省委省政府的正确领导。省委省政府紧跟时代潮流、抓住先机，成为户籍制度改革的“领头羊”。早在2008年4月，浙江省委省政府将嘉兴市列为三大省级综合配套改革试点区之一。经过近十年的改革发展，嘉兴市取得了一系列不俗的成绩，为其他兄弟县市提供了户改样本。

（三）浙江人开拓创新的精神。任何一项改革的顺利开展，都离不开老百姓的理解与支持。户籍制度改革更是如此，因为户籍制度的背后隐含着一系列的附属利益，如住房保障、基本医疗保险、义务教育等等。浙江人自古以来的经商头脑，使得这里的百姓思想先进，使得浙江省成为开拓创新的摇篮。因此，在进行户籍制度这样牵涉到人民方方面面利益的改革时，浙江人民更易理解与支持。

三、海宁市的户籍改革现状及存在的问题

（一）改革现状

海宁在破解城乡“双二元结构”问题上，采取的核心思路是以户籍制度改革和土地制度改革为抓手，以解决“人”“地”的城乡统筹为中心环节，以优化城镇体系和加快新农村建设为驱动力，并匹配以相应配套政策体系推动城乡公共服务均等化，最终完成新型城市化道路建设（顾骅珊，2013）。

1、以户籍制度改革为核心。广义上的户籍制度改革，是指以公安局户籍改革登记为核心，向外不断进行住房保障、基本医疗保险、教育制度、就业扶持等各个方面的改革，逐步消除城乡差异。狭义的户籍制度改革仅指将公安局系统中的“农业户口”“城镇户口”的区分，统一成“居民户口”。笔者经搜集文献以及通过对海宁市公安局办公室某负责人访谈，了解到：海宁市从2008年即着手开始改革，改革的第一步便是取消農业户口和非农业户口的区分，统一改为“居民户口”即狭义的户籍制度改革。由于此步改革难度不大，海宁市公安局早已完成全市居民的户籍性质变更。

2、以土地制度改革为抓手，相关配套措施稳步推进。“农转非”完成后，农民所拥有农地的承包经营权和宅基地的使用权可以转移。土地承包经营权可通过多种方式进行流转。可以把辖区农民的土地和集体建设用地集中起来，实行集中开发、连片种植，将农村划分为农业生产区、工业开发区和群众商住区，依次实施统一规划和经营。此外，相关匹配的土地处置、住房保障、养老保险等配套改革，保障农民自由迁徙和居住的权利，实现城乡人力资源自由流动。

（二）存在的问题

笔者所在的项目组还深入当地的农民群众之中，到斜桥镇某村进行实地采访，通过与当地农民的交谈了解到，海宁市户籍制度改革虽已进行多年，但仍有一部分农民不了解该政策，对于涉及其切身利益的该项政策只是处于略知一二的阶段（只知道政府征用了其土地，发放了补偿金，并不了解除土地以外的医疗、教育等方面的改革）。由此可见，目前改革存在的问题是，只是形式上取消农业户口与非农户口的界限，统一登记为“居民户口”，在实质上还不能保证所有公民可以享有平等的社会利益；另外，农用土地减少，我国的粮食安全问题以及户改后很多方面会与现行法律相冲突等一系列问题都亟待解决。

四、对策思考

（一）加强宣传，做好积极的舆论引导

户籍制度改革是经济社会发展的必然趋势，也是一项综合性的改革，事关人民群众的切身利益、经济平稳较快发展和社会和谐稳定，必须引起高度重视（肖钰鑫，2012）。如前所述，海宁市户改中存在的一个重大的问题是大部分居民并不十分了解该项改革。由此反思，政府应该加大宣传力度，积极做好舆论导向，使老百姓能够了解并且能随时追踪到改革进程，切实维护人民的利益。

（二）抓紧完善城乡一体化配套政策

海宁市的户籍制度改革进展到如今已是第9个年头，但除了完成公安局系统的户口性质变更以外，其他的配套设施并无太大进展。当然，也是受当前经济社会发展水平的制约，相关政策一时无法完全实现城乡一体化。这就要求我们认真梳理，抓紧完善改革进程中的过度配套政策（肖钰鑫，2012）。例如农民土地征收后的生计、养老问题；放开对外地大学生落户限制问题；农村与城镇医疗保险“同命不同价”问题；稳步推进农村集体资产股份改革等等。

参考文献：

[1]顾骅珊.破解城乡“双二元结构”：基于浙江嘉兴的经验研究[J].农业经济问题，2013（2）：99-105.

[2]肖钰鑫.户籍制度改革中的若干问题之思考——以浙江省 海盐县为例[J].公安学刊（浙江公安高等专科学校学报），2012（5）：37-42.