浅析后农业税时代农村治理困境的成因

2017-06-05张玉龙

潍坊学院学报 2017年1期

关键词：农业税村社一事

张玉龙

（潍坊学院，山东潍坊 261061)

浅析后农业税时代农村治理困境的成因

张玉龙

（潍坊学院，山东潍坊 261061)

农业税取消后，由于公共物品的供给变得更加困难，农村治理陷入困境。主要原因：一是制度性缺陷，包括财政制度失衡、供给机制不合理及替代制度难运作；二是村庄自组织力弱化，缺乏必要的治理资源，村集体负债严重；三是村级组织经费运转机制不健全或管理、保障机制的缺失。

后农业税时代；公共物品；村级组织；集体积累

2006年1月1日起，我国农村进入了“后农业税时代”。废除农业税减轻了农民的显性负担，理顺了农村分配关系，规范了政府行为，在一定程度上化解了农村矛盾。但不可否认，农业税取消后，农民的隐性负担依然存在，过去那些以农业税为主要税源的乡镇及村集体收入减少、事权失去了财力保证，农村公共物品的供给变得更加困难。

本文以山东省农村为例，着重从供给制度、村庄自组织力及村级组织经费运转机制等方面，分析当前农村治理陷入困境的原因，敬请方家指正。

一、乡村公共物品供给存在制度性缺陷

当前农村公共物品供给严重短缺的根源在于制度性缺陷，主要包括如下几个方面：

（一）财政制度失均衡

首先，中央财政和地方乡镇财政收入划分、事权和支出职责的划分不合理，乡镇政府履行事权所需财力与其可用财力不对称，承担了许多应该由中央、省级财政承担的职责；其次，由于各级政府供给主体的权责严重不平衡，中央、省级财政转移支付制度不规范，实际投入往往低于规划总量，中央政府资金下拨后地方所承诺的配套资金往往因财政困难而无法全部兑现，农村基层财政困难突出，加之上级财政转移支付的力度不够、数量有限，难以满足农村乡镇财政解困的要求，不利于农村公共物品的供给增加；第三，城乡二元税制欠公平，财政“分税制”使财权及收入上移，中央政府的财政收入已占全部财政收入的一半以上，地方政府特别是基层乡镇政府税源收入匮乏，阻滞了农村公共物品供给。

（二）供给机制不合理

第一，农村公共物品供给责任不清、供给主体错位。农村公共物品具有基础性和正外部性特征，提供公共产品、弥补市场缺陷是政府的主要职能，而目前不少农村，一些本该由中央政府供给，如义务教育、基本医疗保障、民兵训练、大型农用基础设施等涉及到全局的公共物品，转由地方政府特别是县乡政府来承担，本该由县乡政府承担的地方性及村社范围内农村公共物品，转由村集体来承担，各级政府对农村公共物品供给的错位，导致了供给缺位和村庄资源“空壳化”。第二，城乡二元结构导致对农村公共产品的投入过少。“重工轻农”的政策形成了城乡分割的二元经济结构，也造成了城乡相对独立的公共产品供给体系：城市实行政府主导的公共物品供给制度，公共物品无论数量还是质量都优于农村；农村主要靠农民自主供给，公共物品数量短缺、质量不高，政府长期缺位。第三，农村公共物品供给主体单一。作为单一的供给主体，政府经常受到政策目标和资金的限制，向农村提供的公共物品数量有限、质量不高，且不及时，难以满足农民对公共产品多样性、高质量的要求。

（三）替代制度难运作

税费改革后，原用于农村公共品供给的公益金、公积金被取消，作为劳动力资源的“两工”也不再强制使用，“一事一议”成为替代性制度。“一事一议”制度是我国推行的村庄民主制度，主要涉及村庄范围内的筹资筹劳管理，但由于受到多方面的制度制约，“一事一议”的制度设计常常遭遇“事难议、议难决、决难行”的困境，很难收到预期效果。比如，由于历史遗留欠债不还、原来村财务不公开、项目受益不均、对于少数不执行的农户缺乏有效的制约手段等原因，缺乏可操作性的程序，难以达成协议；由于“一事一议”制度并没有赋予多数人决定的法律和行政强制力，从而无法解决少数人拒绝缴费的难题，即便达成协议也缺乏强制执行的措施，往往议而难决，无法制裁少数不按会议决定出工和出资的农户。如果议事和达成共识的难度大、成本高，基层干部就不积极、不主动、不作为。在调查中，我们发现，许多地方干脆取消了“一事一议”，使得村庄公共筹资筹劳制度落空。“一事一议”运作难的原因，除了诸如“集中开会难”、“会场安排难”、“意见统一难”、“经费筹集难”等表面化的交易成本过高问题外，更主要的是制度性难题：“一事一议”制度如强制实施，就会成为变相增加农民负担的手段，甚至重新发展成为面向农民的、制度化的筹资筹劳方式；如果议事的决策掌握在少数人手中，可能会造成乡村公共物品偏好的扭曲，出现“多数暴政”和由整个村庄社区为部分人提供“私人产品”的问题①“多数暴政”，是指以多数人的意志行为剥夺少数人的合法权利和做法。“多数暴政”说明民主制度中少数服从多数的规则有时会产生错误的决策。民主制度需要在切实维护个人的自由和权利基础上进行，才能避免“多数暴政”。参见:John Stuart Mill,1859,OnLiberty,The Library of Libral Arts edition,P7;Lani Guinier,1994,The Tyranny of the Majority,Colunbus,Ohio:The Free Press.，“当少数认为自己的参与投票不能改变对之不利的投票结果时，少数可能采取视而不见的‘理性无知’的态度，不参与一事一议投票的集体行动”。另外，单个村民即便参与了“一事一议”过程，但基于自身的成本-收益计算，当“一事一议”筹资筹劳项目的预期个人成本高于预期个人收益时，或者当他认为集体或个人的其他一个项目或活动的净收益更大时，他就可能投票反对通过“一事一议”的提案。

为弥补“一事一议”制度的不足，2008年初，中共中央、国务院在《关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》（中发[2008]1号）中，提出探索建立农村公益事业建设新机制，支持建立村级公益事业建设“一事一议”财政奖补制度试点。2008年2月，《国务院农村综合改革工作小组、财政部、农业部关于开展村级公益事业建设一事一议财政奖补试点工作的通知》（国农改[2008]2号）对“一事一议”财政奖补制度的实施范围进行了规定②一事一议财政奖补范围主要包括以村民一事一议筹资筹劳为基础、目前支农资金没有覆盖的村内水渠（灌溉区支渠以下的斗渠、毛渠）、堰塘、桥涵、机电井、小型提灌或排灌站等小型水利设施，村内道路（行政村到自然村或居民点）和环卫设施、植树造林等村级公益事业建设。参见[DB/OL]http://zgb.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengceguiding/200806/t20080617_45654.html。中华人民共和国财政部网，2008-06-17。；2009年1月，《财政部关于村级公益事业一事一议中央财政奖补事项的通知》（财预[2009]5号）对“一事一议”财政奖补的比例进行了规定③政府对农民通过一事一议筹资筹劳开展村级公益事业建设按照三分之一的比例予以补助，所需政府补助资金由地方财政承担三分之二，中央财政通过奖补的方式承担政府补助资金的三分之一，并考虑地方财政困难程度调整确定各地奖补系数（该规定自2012年1月1日起失效）。；2011年12月，财政部《村级公益事业建设一事一议财政奖补资金管理办法》规定，“一事一议”财政奖补项目推行报账制④一事一议财政奖补项目原则上实行乡镇报账制，有条件的地方可以实行县级报账制。只有在村民筹资、村集体投入、社会捐赠资金到账，具备项目开工条件后，才能由村级提出申请，由县级财政部门或乡镇财政所按工程进度拨付资金，在项目竣工验收合格后办理清算，多退少补。参见[DB/OL]http://zgb.mof.gov.cn/zhuantilanmu/xcjssd/bf/201309/t20130903_984650.html。中华人民共和国财政部网，2011-12-21。。目前，“一事一议”财政奖补制度尚处于试点阶段，正在进一步规范中，收效如何还有待于观察。不过，由于奖补的基础在于自投入能力，如果村庄没有财力、物力作前期投入，财政奖补就得不到，因此，“一事一议”财政奖补制度只能起到锦上添花的作用，无法从根本上解决农村筹资难的问题，甚至有专家认为“有可能导致村际公共服务差距进一步扩大”。

二、村级组织缺少集体积累渠道和来源

当前，缺乏必要的治理资源，尤其是集体积累薄弱，是许多贫困村庄或集体经济不发达村庄治理陷入困境的首要问题。

（一）集体行动陷困境

村级集体经济是村社组织①村社组织，指作为基层行政建制的村委会或具有集体经济色彩的村民经济合作组织。的重要物质基础，是村社组织有效发挥治理职能的保障。如果村社内有激励村民参与集体行动的制度安排和利益机制，就能够大大提高村民参与村务管理的效果，形成有效的村庄治理；相反，如果村社组织无法提供足够的吸引村民的利益，就会面临自身无法破解的“集体行动的困境”。后农业税时代，农村基础设施、公共物品和公益事业的供给和建设，虽然有来自上级政策性的配套资金，但杯水车薪，加上欠帐太多，因此村级集体经济的强弱，在某种程度上决定了村社级组织运作和治理的效能。农业税取消后，集体经济的削弱、瓦解，村社组织在供给农村公共物品和乡村治理方面陷入困境。主要原因有三方面：第一，村社组织土地所有权虚化。作为集体土地权力所有者，村社组织的权力因受国家政策和相关法律限制而虚化，不再有任何从土地所有权中获取收益的机会。第二，村级集体积累枯竭。农业税取消后，村社组织集体积累日渐枯竭，甚至负债严重，不少村庄为了偿还村级债务，不得不拍卖“四荒”，从而使本来不多的村集体可供机动的收费收入来源也不可持续了。第三，村社组织缺少机动开支。农业税取消后，许多村社组织失去了集体积累渠道，村干部的工资支出和必要的办公支出主要靠国家的转移支付，此外几乎再无任何机动开支。

我们在调查时发现，目前我省农村集体收入情况极不平衡。少数村办企业为集体经营或承包经营的农村，集体积累主要来源于工业收入；具有区位优势的村庄，依托工业园区或便捷的交通线，开发土地资源，通过承包经营、租赁经营、股份制合作等办法，招商引资，依靠租赁、服务、管理等渠道，能够获得较为稳定的收入来源；一些得天独厚地具有矿（沙）、自然或人文旅游资源条件优势的乡村，靠资源有限开发，也能够取得一定的集体收入，但随着对生态自然要求的进一步控制，此类收入来源渠道正在逐步萎缩，增收后劲严重不足；而多数既无资源优势、又无区位优势的乡村，集体财富积累则很难有效实现。集体积累的差异，使得不同村庄所面临的治理条件明显不同。集体经济较为发达的村庄，主要问题是集体资源的使用和分配，而缺少集体经济资源的村庄，主要问题则是资源的筹集、挖掘和生产。

被调查村中，有集体积累村庄的经济收入渠道主要有如下几种：

1.村（组）集体的企业收入；

2.土地征用收入；

3.土地对外承包、转让和租赁收入；

4.矿（沙）资源外包收入；

5.“三荒”、林地承包收入；

6.村庄旅游开发收入；

7.驻本村企业上缴的规费；

8.村集体闲置资金或应收债款转为非正式贷款而计取的利息收入。

集体经济状况较好的村庄一般不需要通过“一事一议”来筹资筹劳，直接从集体积累中开支建设村庄公共基础设施、提供公共服务。而缺乏或没有上述收入渠道的村庄，就缺少甚至没有集体积累，由于没有集体经济基础，其村社组织就无力主动解决村级公共物品及服务的提供问题，村民参与自治的主动性和积极性也往往处于被抑制状态，且极不容易激活。有些村庄的公共开支需要村干部先行垫付，且长期难以报销，影响了村干部的积极性，导致村民怕当村官、怕办公事，村干部的素质、结构难以提高和改善。

在没有村级公共资源的条件下，如何实现有效治理、改善村庄的基本环境和公共福利事业，就成为许多欠发达村庄村干部们的难题。村干部们普遍感到发展无路、谋事无方。譬如，潍坊市XX街道办事处XX村村支书曾讲到：“我们村总共有1010口人，70岁以上的老人有70人，60岁以上的老人有120多个，上面每年给70岁以上老人补助100元钱，其他的就没有什么了，我们村地比较少，大部分地都是用来种植苗木的，村里的集体企业很少，村集体也拿不出多少钱来补助老人们。”

（二）村集体负债严重

不仅如此，还有许多村集体处于负债状态。2010年，在我们重点选取调查的10个村庄中，4个村庄负债为0，5个村庄负债为0-10万元之间（不含0），1个村庄在10-20万之间（18万）。究其原因，主要有：

1.村集体垫交的部分村民欠交或拒交的农业税和“三提五统”款项；

2.村干部过去开支过多造成的欠帐；

3.村干部以部分负债方式进行上项目、为基础设施建设融资及其他承受能力超负荷导致的负债；

4.因开办村集体企业造成的集体经济亏损；

5.因为合同纠纷赔偿损失造成的负债，等等。

税费改革以来，上述债务或由于村集体经济薄弱无力偿还，或由于村班子换届、新班子不理旧帐，或由于财务管理混乱，或由于原来偿债渠道堵塞，遗留、累积下来。而且，村庄集体收入水平越低，村集体的债务趋向越严重。村庄的债务严重影响村级公共物品的提供，影响到村庄的治理。比如，农村税费改革以来，特别是农业税取消后，山东省农村村级运转经费的主要来源是财政转移补助、村集体经济收入和“一事一议”。2010年，在我们调查的10个村庄中，财政转移支付补助额村均2.7万左右，1个城中村每年有企业承包费、厂房和店铺出租收入约300万，1个城郊村有国家占地赔偿款约200万，经费较充足，运转情况良好。其余8村主要靠财政转移支付、集体资产发包、一事一议筹集及向本村在外地工作人员“化缘”等方式合计收入56.4万元，村均7.05万元；而支出项合计为68.39万元，村均8.55万元；收支相抵，总计亏空11.99万元，村均亏空1.50万元（参见下表）。

村社组织能否提供村庄公共物品，影响到村民对村社组织和村干部的评价，在某种程度上决定了他们参与村民自治的态度。后农业税时代，贫困村庄的村级组织面临“空壳化”危险，村级组织没有集体收入来源，村干部工资由上级政府转移支付，村级公共物品和服务供给的主要资金来源是村民集资，长此以往，村级组织将会处于事实的“死亡”状态。当村社组织在村庄陷入困境表现无能为力时，其存在的合法性和功能就必然受到质疑，村民自治就会成为空话。

三、村级组织运转经费保障机制不健全

农业税取消后，转移支付资金成为多数农村维持村级组织正常运转的主要资金来源。例如，2009年，山东省出台了《关于完善我省村级组织运转经费保障机制的实施意见》①中华人民共和国财政部网.[DB/OL]http://www.mof.gov.cn/xinwenlianbo/shandongcaizhengxinxilianbo/200911/t20091126_237409.html.，要求各地建立健全村级组织运转经费的分配、管理和使用制度，确保村级组织运转经费来源稳定、分配科学、使用规范，增强村级组织运转经费保障能力。从面上看，各地通过降低运转成本、增加转移支付、规范村干部补贴发放标准和办法、加强财务管理等措施，村级运转经费情况基本正常。由于村级债务不能化解，集体经济普遍薄弱，建立健全村级组织运转经费保障机制就显得尤为重要。在调查中，我们发现一些村级组织运转困难，除了经费不足，管理、保障机制的缺失或不健全也是重要的原因。主要表现在如下几个方面：

（一）村级组织自治职能不明确

关于村级组织的自治职能，《中华人民共和国村民委员会组织法》中明确作了届定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”②中华人民共和国中央人民政府网.[DB/OL]http://www.gov.cn/flfg/2010-10/28/content_1732986.htm.。但是，在实际工作中，由于各级党政机关习惯对村级事务实施命令式管理，而且村级许多事务的决策权甚至村干部的去留都掌握在上级党政机关的手中，村干部很难根据村情民意施行自治职能，只能围绕着上级政府运转，村民委员会实际成了“准行政组织”。

税费改革前，山东省各地农村的村干部为了完成上缴国家税费任务，主要精力消耗在催粮收款上，村民叫苦连天，村干部们也感到委曲无奈。税费改革后，村干部们虽从上压下拒的催收事务中解脱出来，但由于乡镇党政机关没有放弃命令式管理，而且工资补贴来自上级配发，村委会、村干部依然被动成为乡镇党政机关及各部门的“差役”。来自上级的行政管理过多，不仅影响了村级组织自治职能、服务职能的发挥，而且加剧了村级运转的困难。上级政府和部门往往将工作任务委托村级组织落实，却不能给予或足额提供经费，致使村级组织责任与能力不对称，什么都管，什么都管不好、管不了。而且，村级组织的投入还往往得不到相关的物权回报，例如，在农村饮用水、电网改造等方面的费用，都要由村级组织负担一部分，但工程完成后，物权和收益由水、电等相关部门所有，村级资产化为乌有。

（二）集体资产管理程序不民主

在届定村级组织自治职能的同时，《中华人民共和国村民委员会组织法》规定要“实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”①中华人民共和国中央人民政府网.DB/OL]http://www.gov.cn/flfg/2010-10/28/content_1732986.htm.。只有实现真正意义上的民主决策和民主监督，才能确保村级运转经费的高效使用，才能减少、杜绝腐败和浪费。在调查中，我们发现，不少村庄在集体资产管理中，缺少集体决策和民主管理。有的村庄重大实事项目和经济活动不列入村民代表会议议程，不做合议、论证，只靠少数干部拍板定盘，村务公开流于形式；有的村庄对集体资产不进行年度收益分配，多数用于管理、礼品、招待等非生产性支出；有的村干部拿集体资产笼络亲朋好友，送人情或侵吞私分，造成集体资产流失，等等。此外，由于对集体资产的处置缺乏规范程序，产权纠纷事件也时有发生。

《中华人民共和国村民委员会组织法》虽规定村民具有举报权、罢免权、查询权、知情权、评论权等权利，但由于村民自身经济、文化条件的限制，或碍于人情、面子，或由于对权利的“理性轻视”，往往是“有权无力”，严重制约了村民民主权利和监督权力的行使。还有的村庄，村支书主抓全面工作，村干部兼任理财小组成员，使得民主监督成了摆设。

（三）集体资产管理制度不完善

村级集体资产管理是村级组织运转经费管理的重要内容，也是广大村民关注的焦点问题。目前，村集体资产管理还存在着制度不全、管理不严等问题。比如，很多村庄集体资产缺乏有效的保值增值、管好用活的机制，甚至将资产、资金积累分给村干部或村民，“活钱”变成了“死物”；有的村庄把城镇建设、过境公路征用的土地补偿费、青苗费，分光用光；有的村庄果园、水塘、“三荒”等集体资产管理不到位，或闲置浪费，或毁坏严重；有的村庄集体资产被承包户长期占用，且拒缴租金；有的村庄将集体资产低价承包给“关系户”，集体不受益，少数人收好处；有的村集体财务管理制度形同虚设，往来帐款核算不规范；等等。

总之，当前农村治理陷入困境，除去制度层面的原因外，主要在于村社权力和能力不强，“没钱办事”已成为农村工作的一个突出问题，成为农村基层组织、基层政权能否得到巩固的突出问题。因此，今后较长一个阶段，增加集体财富积累，使村社组织掌握一定的公共资源，建立健全运转经费保障机制，仍然是突破农村治理困境、解决农村社区公共物品供给难题的有效途径。

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