地方立法权扩容的挑战及规制

叶 超

（252000 聊城大学法学院 山东 聊城）

地方立法权扩容的挑战及规制

叶 超

（252000 聊城大学法学院 山东 聊城）

地方立法权的扩容适应了我国法治发展的需要，有利于完善我国的法律体系，满足地方治理法治化的要求，解决区域发展不平衡、社会利益多元化的矛盾，但也带来了地方立法能力不足、缺乏立法评估机制的问题，为此提出了逐步提高立法能力和建立立法评估机制的对策，从而保障我国法治建设的平稳运行。

地方立法权；立法质量；法治

党的十八届四中全会明确提出，要赋予设区的市地方立法权。2015年通过对《立法法》的修改，将地方立法权的主体扩大到所有设区的市，并规定在城乡建设管理、历史文化、环境保护方面有权进行立法。这符合当前社会发展、法治和国情的需要，对于完善法律体系的建设，进一步发挥地法立法的能动性具有积极的意义。

《立法法》修改之前，我国享有地方立法权的城市包括四种：一是各省省会、自治区首府所在市，二是直辖市，上海、北京、天津、重庆四个城市，三是厦门、深圳、珠海、汕头四个经济特区所在的市，四是国务院批准的18个较大的市，共计49个。《立法法》修改之后，我国拥有立法权的城市共计286个，除去之前已获得立法权的城市，第一次获得立法权的城市共计237个。地方立法权的扩容符合我国立法实践的需要，但同时也会带来一些新的问题，因此深入研究地方立法权扩容具有现实的意义。

一、地方立法权扩容的意义

1.地方立法权扩容有利于完善我国法律体系

我国的国家性质是单一制，幅员辽阔，各地发展又不平衡，因此我国的立法体制在保证统一的前提下要兼顾到各地的实际情况，既要统领全局又要细致入微，这是对立法者的极大挑战。同时，在立法准备阶段必须进行大量的调研与论证，结合地方实践与经验，在我国进行如此的立法前期准备，立法成本是极大的，立法进程也是极缓慢的。但是，与国家立法相比，地方立法可以灵活、因地制宜，在于上位法不抵触的情况下，科学立法，解决遇到的新问题，并且，地方立法可以更深入的研究地方化的，有针对性的提出解决策略，立法成本也小于国家立法。随着经济社会的发展，各地也基本具备立法的条件与技术，可以做到独自立法。因此地方立法权的扩容，有利于调动其主动性、积极性，促使其科学、合理的解决地方矛盾。地方立法是我国法律体系的一部分，地方立法发展的灵活性与生命力最终也会推动整个法律体系的进步。

2.地方立法权扩容有利于地方治理法治化、民主化

通过制定符合地方特点的法制规范，为地方政府的行政行为提供明确的准则，做到有法可依，改变以往依靠“红头文件”、领导意志的行政模式，剔除主观性、随意性、不稳定性的弊端。同时也为法治政府与监督问责提供可遵循的制度，倒逼施政者必须依法办事，以法治的方式解决问题。现阶段我国社会存在多元利益主体，复杂的利益矛盾，简单的行政手段已难以解决问题，地方立法的扩容为多元利益的解决提供了民主的平台，民主的立法的过程使利益表达与问题交涉得到充分的展示，通过讨论与调研形成共同的行为准则，以此来化解矛盾。调动民众的立法参与意识，了解各方立场，地方立法的民主化水平会更加凸显。

二、地方立法权扩容所面临的挑战

1.地方立法能力不足

法律是由人创制的，立法人才的质量与立法的质量息息相关，目前，设区的市一级的人大及其常委会人才储备先天不足，人员编制过少，普遍缺乏熟悉立法与理论实践的专业人才。设区的地市一级人大及其常委会由于过去没有立法工作基础，也从未从事过立法实践，没有立法经验，现在猛然面对地方立法授权，在机构设置、人员配备、要素保障等各方面条件都不成熟。

2.缺少立法评估机制

从全国设区的市的实际情况看，普遍缺乏立法评估审查机制，无论从事前的立法准备、立法资格审查和立法授权，还是事中立法启动、立法征集、立法起草和立法审议，以及事后立法备案审查、立法检查、质量评价体系不完备。但由于没有建立起完整的立法评估和质量跟踪问效制度，立法部门对法规制定出台后究竟取得了什么效果、产生了多少经济社会效益等并不真正掌握。

三、对挑战的回应及措施

1.逐步提高新增立法权的市的立法能力

考虑到设区的市承接地方立法的长久性以及开展地方立法的重要性、专业性、技术性规范要求，首先应从有关方面选配一定数量、熟悉立法理论与实践、具备立法专业知识或经验的人员；其次要加强法律专业人才储备、引进和培养，优化人员结构，构建专业立法队伍，生成立法能力。设区的地市应积极借鉴全国和省级人大的成功做法，积极筹建立法咨询专家库，组成专门的人才队伍，为立法工作开展提供了人才支撑。

2.建立立法评估机制

从制定立法计划、立法征集到立项起草、调查研究、立法协商、评估论证到最后的会议审议、颁布实施、检查监督、跟踪问效等环节入手，构建起设区市地方人大立法整个过程的监测评估体系，通过座谈、听证、评估、公布法律草案等扩大公民有序参与立法途径，通过询问、质询、特定问题调查、备案审查等积极回应社会关切，切实提高立法质量。

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