社会治理背景下社会组织管理体制创新研究

张自谦

摘 要：创新社会治理体制、改进社会治理方式和激发社会组织活力是新时期党和政府的重要政策主张。现行社会组织管理体制存在登记注册、监管不力、政社不分等困境，阻碍了社会组织的发展和行政体制改革的深入，在社会治理背景下，社会组织管理体制创新不仅必要而且紧迫。借鉴英国“COMPACT”模式，社会组织管理体制创新有三条路径：逐步建立社会组织监管委员会，转行政控制为分类监管与资源引导，构建以合作主义为原则的政治整合模式。

关键词：社会治理；社会组织；管理体制；创新

中图分类号：C916 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2017）05-0076-02

十八届三中全会明确提出要“创新社会治理体制”“改进社会治理方式”和“激发社会组织活力”。以社会团体、基金会和社会服务机构为主体的社会组织，是我国社会主义现代化建设的重要力量和实现国家治理现代化的重要条件。创新社会组织管理体制，促进社会组织健康有序发展，有利于厘清政府、市场、社会关系，完善社会主义市场经济体制；有利于改进公共服务供给方式，加强和创新社会治理；有利于激发社会活力，巩固和扩大党的执政基础[1]。

一、社会组织管理体制的制度性困境

根据《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《基金会管理条例》等法规，我国在社会组织管理上采用双重管理体制。该体制的设计是基于改革开放以来党和政府对现实的慎重选择，是针对新出现的社会组织而设立的一种控制模式，有利于强化管理，有助于利用一部分党政部门的资源帮助社会组织发展。尽管该体制正逐步调整，但仍未发生本质变化，政府对社会组织仍然保持严格管理和监督的态势，致使社会组织的发展陷入多重困境。

（一）登记注册困境

在双重管理体制下，社会组织要实现合法登记注册，必须要找到相关业务主管单位。由于社会组织的社会性和非营利性，业务主管单位很难从中获得好处，反而要承担政治风险和行政责任，因此，具有“资格”的政府部门往往不愿担任社会组织的业务主管单位。

其结果是：由于登记注册的门槛太高，越来越多的社会组织转而采取工商注册的形式，或者在其他党政部门和国有企事业单位的支持下取得各种变相的合法形式，或者不登记注册甘冒形式上“非法社会组织”的风险。根据相关调研，没有在民政部门登记注册而开展活动的社会组织的数量，要高于合法登记注册的社会组织数倍之多[2]。

（二）监管不力困境

双重管理体制本质上是一种政治把关和共担责任的分权机制，同时也是分散和规避这种责任的制度。登记管理机关和业务主管单位的首要目标都是降低政治风险和规避责任，并为达此目标在制度上对社会组织设置了重重限制。然而，现实中政府不是管得太严而是太弱，除了设置合法身份获得的高门槛，政府的监管能力非常有限。双重管理体制往往重事前审批而轻日常管理，该体制下的社会组织重大活动请示报告制度和年度检查制度往往流于形式而难以起到监管作用。

其结果是：一方面大量的社会组织被拒之于合法登记的门槛之外；另一方面，社会组织一旦获得合法身份便一劳永逸、万事大吉，政府既缺乏对其必要的政策支持和引导，也缺乏对其行为的有效制约和监管，导致社会组织屡屡出现负面新闻：有的社团被曝“赞助200万即可得‘常务理事头衔”；有的基金会被曝涉嫌“善款放贷”；甚至一些较具知名度和影响力的公益组织也因财务、管理等问题，招致公众质疑其“私设小金库”和“暗箱操作”[3]。

（三）政社不分困境

现实中，社会组织特别是政府发起成立的社会组织的党建工作及其领导权集中在业务主管单位身上，且许多社会组织的负责人直接由业务主管单位委派、任命甚至兼任，在某种程度上形成了隐形的上下级关系。

有些社会组织虽然实行了脱钩改制，成为名义上独立的法人，但由于政府是其资源的主要提供者，而这些资源对于其又最为重要，例如，活动许可、组织体系、人力资源、税收优惠、资金、权力背景或影响力空间、领导人参与、官方垄断的其他资源[4]，因此，这些社会组织为了生存和发展，便积极向政府靠拢。而一些党政部门在既得利益驱使下，也愿意把有隶属关系的社会组织变成自己的附属物，于是以监督指导的名义对其进行全面而直接的干预，导致政社不分、利益联姻，社会组织被置于“二政府”地位，结果阻碍了社会组织的发展和政府的职能转变。

二、“治理”视角下社会组织管理体制创新的路径选择

“治理”理念认为，社会这把“凳子”要稳定有序，就必须政府、市场和社会组织“三条腿”一起给力。他山之石，可以攻玉。英国的社会组织产生较早，发展比较完善，而且政府的管理经验也比较丰富，是处理政府与社会组织关系最为成功的国家。因此，为了弥补社会治理中社会组织这块“短板”，可以借鉴英国的“COMPACT”模式。

（一）英国的“COMPACT”模式

在英国，慈善委员会是英国统一负责各类社会组织登记注册和监督管理的国家监管机关，享有执法权和制定相关法规等部分立法权。为了促进社会治理，英国政府和社会组织签订了“合作框架协议”（简称“COMPACT”）。其中，突出强调以下原则：第一，政府的资金支持原则。第二，政府确保社会组织独立性的原则。第三，政府与社会组织在制定公共政策、提供公共服务上的协商、协作原则。第四，社会组织在使用公益资源上的公开透明原则。第五，政府保障各种不同类型的社会组织有公平机会获得政府资助的原则。

此外，慈善委員会作为统一监管机关，根据社会组织资金规模和影响大小，施以分类监管：第一，集中力量监管规模和影响最大的社会组织。第二，对规模和影响较大的社会组织进行较为严格的定期审计和检查。第三，对于数量最多但规模和影响有限的社会组织则采取例行的年度申报审计的方式，委托专门的审计等中介机构进行监管。这种“抓大放小”的监管原则起到了很好的效果，使得英国成为世界上政府与社会组织合作最为成功、公益腐败最少的国家[5]。

（二）基于“COMPACT”模式的社会组织管理体制创新路径

在当今中国的语境和国情下，基于“COMPACT”模式的社会组织管理体制创新主要有以下路径可以选择。

1.逐步建立社会组织监管委员会

由于双重管理体制具有诸多缺陷，因此，有必要对其进行改革。可以优先发展和重点培育几类关乎国计民生的社会组织，比如行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社会服务类社会组织，通过制定或修订相关法规，允许其直接向民政部门申请登记。之后，根据社会组织的性质和作用进行分类，逐步扩大可以直接登记的社会组织范围，稳步推进直接登记。同时，建立多部门共同参加的联合监管机制，加强监管广度和力度，规范社会组织的发展。

然而，以上措施只是一种权宜之计。随着全面深化改革的进一步深入，随着国家治理体系和能力的现代化建设，社会组织的发展空间必定越来越广阔。当今我国依法登记的社会组织高达67万个，而且还有数倍之多的尚未登记或在其他部门登记注册的社会组织，社会组织作为第三方力量日益强大。面对数量庞大和迅速发展的社会组织，单靠民政部下属二级局——社会组织管理局来统一管理，显然不合时宜、力不能逮，而且也不具备与各相关部委直接对话的权力。由于府际关系和行动不协调，社会组织面临多头监管、重复监管、政令不一，同时监管力量分散，随意性强，出现问题又互相推诿责任，难以有效规范和监管社会组织的发展。

“民间组织的发育和成长，对中国既有的政治体系和政治生活造成了多重挑战；而既有的政治体系对这种挑战的回应以及对民间组织本身的包容和吸纳，在逐渐提升民间组织存在与发展的合法性基础的同时，也使得政治体系在观念、体制和行为上进行不断的自我调整和转化”[6]。为破解制度性困境，从长远和根本着眼，可以借鉴英国慈善委员会的经验，筹建一个专门负责管理社会组织、直接隶属于国务院的社会组织监管委员会（简称“社监会”），将登记管理机关的归口登记职能和业务主管单位及其他相關部门的监管职能，统一交给“社监会”来行使，“建立一个统一的、权威的社会组织监管体系，一方面统一协调各个不同政府部门之间围绕社会组织监管问题的关系、权责和利益，另一方面统一信息、统一政令，将中国境内的所有社会组织置于国家统一的行政监管体制和相关政策的框架内”[2]。

2.转行政控制为分类监管与资源引导

现行社会组织管理体制偏重于“刚性的”行政控制，即通过相关立法设置一些刚性要求对社会组织的成立、治理、资源获取和活动开展等环节进行严格控制，其结果是纳入掌控范围的大多社会组织独立性和活动能力较差，而独立性和活动能力较强的则往往游离出掌控范围，不利于政府的有效管理和社会的共同治理。针对该困境，可以借鉴英国的“COMPACT”模式，转“刚性的”行政控制为“灵活的”分类监管和“柔性的”资源引导。

所谓分类监管，是指根据组织化程度、规模、社会影响、获得公益资源数量将社会组织进行分类并分别施以不同方式的管理。社会组织并非铁板一块，种类多种多样，而且各自的能力和影响力也迥然不同。借鉴英国“COMPACT”“抓大放小”监管原则，集中力量监管社会影响大、公益性强的社会组织；对于规模大、人员多、活动广、组织化程度高的社会组织，进行较为严格的定期审计和检查；对于组织化程度低、规模小、人员少的社区社会组织，可以实行公益托管制度，由街道办事处或居委会代为管理。

所谓资源引导，就是通过政府购买公共服务、安排专项扶持资金、设立项目资金等方式提供公共资金，明确表达政府的意图和目标，用资源来引导和规范社会组织的发展。可以在政府和社会组织之间签订一揽子合作协议，明确政府支持原则、公平获得政府资助原则，同时建立健全相应的公益评估和社会监督体系，规范和监管政府资金的竞标、分配和使用。这样，既可解决社会组织的资金之困和税收减免，又能加强对社会组织的事中事后监督，可谓一举多得。然而，尤其要注意的是，为了避免“政社不分”，政府在支持的同时务必要保证社会组织的独立性，特别是当政府在提供资金支持时，主要精力应放在资金的流向和使用上，决不能借此干预社会组织具体活动的开展。

3.构建以合作主义为原则的政治整合模式

社会组织管理体制本质上是一种政治整合模式——在社会自治不断增加的过程中重建政府对社会的“行政吸纳”。不同政治整合模式对于社会组织管理的战略思路及其制度安排截然不同，有的强调“控制”（约束与限制），有的强调“发展”（支持和培育），有的强调“规范”（培育发展与监督管理并重）[7]，由此而产生的政府与社会间关系也形态各异。因此，政治整合模式更具根本性，选择什么样的政治整合模式，就必然决定了采用什么样的社会组织管理体制。

合作主义与多元主义是当今西方构建政府与社会关系的两种最重要的理论与经验。二者都强调政社分开，鼓励社会力量的发育、壮大，差异在于政府的权威在整个治理体系中的不同地位：多元主义重在限制政府的权力扩张，淡化政府的权威，强调多元民主；合作主义则在强调政府权威的基础上寻求双边的权利交换与合作，其政治结果是达到整合性均衡，即通过国家主导下的国家与社会的制度化合作达到社会的相对均衡、有序和协调[8]。

就中国的历史传统与具体国情而言，合作主义的理论与实践更值得借鉴。但是，构建合作主义模式有一个基本前提：国家与社会相分离，而且以社会影响大、公益性强的社会组织为主的社会力量能足够强大到左右政府的政策。因此，要在中国构建合作主义模式有两个基本条件：其一，进一步深化行政体制改革，完善社会治理体制，政府能够主动放权给“社会”。其二，社会组织完善内部治理机制、增强公共服务能力，具备承接政府转职能移的资格和能力。这样，政府不但能够在社会治理领域建构公共服务新体制，而且能够实现一定程度的政治整合，有利于社会的稳定和发展。

参考文献：

[1]中办国办印发《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》[EB/OL].新华网，[2017-01-02].http：//news.xinhuanet.com/politics/2016-08/21/c_1119428-034.htm.

[2]王名.改革民间组织双重管理体制的分析和建议[J].中国行政管理，2007（4）：62-63.

[3]黄小希.社会组织如何反腐[N].中国纪检监察报，2014-11-23.

[4]康晓光，等.NGO与政府合作策略[M].北京：社会科学文献出版社，2010：6.

[5]王名，陶传进.中国环境保护领域非政府组织发展现状以及相关公共政策的分析和建议[M]//高丙中，袁瑞军.中国公民社会发展蓝皮书，北京：北京大学出版社，2008：225.

[6]林尚立.民间组织与政治改革：中国的逻辑[M]//王名.中国民间组织30年：走向公民社会.北京：社会科学文献出版社，2008：263.

[7]王名，孙伟林.社会组织管理体制：内在逻辑与发展趋势[J].中国行政管理，2011（7）：18.

[8]张静.国家与社会[M].杭州：浙江人民出版社，1998：2.