农村法律顾问制度执行难破解机制研究

黄祥瑞　张卉

摘要：依据目前较少的农村法律顾问工作实施情况调查报告，我国农村法律顾问发挥实际功效远低于理论预期，没有形成较大规模和影响力范围的典型范例。执行难成为制约农村法律顾问制度发展的首要因素。农村基层治理的传统影响、法治观念内生困难、保障激励措施缺位、公权力介入运用不当等直接导致农村法律顾问工作难以生根扎地。破解执行难问题必须采用逆向思维，从农村“生态”和村民的实际需求出发，以法治思想内生引领法律顾问工作常态化运行，助力法治社会建设。

关键词：法律顾问；农村治理；法治内生；制度激励

法治社会建设是法治中国建设的基础工作。当前，城市和农村法律工作发展不协调严重制约我国法治社会建设，法律顾问制度实施不理想。其中，在城市化水平不断提升的状态下，城市人口素质也不断提升，市民对法律的需求度达到一定的层次，从而助推了城市法律顾问工作不断取得新成绩。相對而言，农村的法律工作存在较大瓶颈，依据目前较少的农村法律顾问工作实施情况调查报告，我国农村法律顾问发挥实际功效远低于理论预期，没有形成较大规模和影响力范围的典型范例，执行难成为制约农村法律顾问制度发展的首要因素。站在新起点上，我们必须突破农村法律顾问执行难问题，使法治思维观念内生于村民，形成持久的法律需求，通过构建多维鼓励机制，引导农村法律顾问职业化发展。

一、农村法律顾问制度执行难影响因素

（1）农村传统治理方式深入影响村民思维

按照农村基层治理的传统，村民对“行政治理”和“习惯治理”表示赞成和认同，并且“行政治理”效力要优于“传统治理”方式，村民习惯接受指令和任务，被动参与农村或乡镇事务是常态，主动思考和参与则是极少的。这种基层治理方式直接影响到村民处理事务的思考，当村民之间发生矛盾或者争议时，村主任或村支部书记往往就成为评判是非的“威望”；当村主任或村支部书记丧失决断的“威望”时，上访或投诉就成为了“评理”的重要依据；当上访不成或案件搁置时，有的会选择“打官司”，有的则采取其它极端私人手段解决。

（2）村民法治观念内生困难

村民缺少法治观念是农村法律顾问制度难以生根发芽的决断因素。从经济学视角看，需求是生产的源动力。村民对法律较少需求，甚至没有需求，法律顾问自然就显得“没有甚用”。目前，我国在农村地区由外向内灌输法治思想、法治理念，从上到下开展“普法宣传活动”，但是效果不佳，根本原因就在于村民法治思维内生困难。一是信“官”不信法。在遇到问题需要第三方裁决时，村民习惯“大官”说话，很少人会考虑到法律的方式；二是“打官司”丢人。村民往往认为“打官司”的方式是丢人丢面的，即便是自身情理之中，也不希望通过打官司解决。

（3）农村法律顾问缺乏激励保障

农村法律顾问的“后顾之忧”没有解决，法律工作者也难以全身心地投入其中。目前，城市法律顾问制度已经得到较大范围的推广，在学校或者大型企业也有固定的法律服务工作岗位对接，但是从制度和设施上涉及到农村法律顾问的层面则极为稀少。工作场所不固定、工资保障不到位、工作环境难适应都会严重削弱法律顾问的工作积极l生和工作质量。

（4）公权力介入不当

目前，农村地区习惯“力治”而对“法治”保持怀疑态度，由行政公权力或者“类行政权力”的强制输入代替自发而生的自觉行为，比如在普法问题上，由政府强行规定每家每户必须学习某某法律内容，都会引起村民的强烈反感。加快转变公权力的执行方式对于农村法律顾问制度执行具有较大影响。

二、破解农村法律顾问制度执行难措施

破解农村法律顾问制度执行难问题需要从体制机制方面着手，主要着力于“法治内生”和“制度激励”两方面，重点在于凝聚三方主体的共同意识和激发三方主体的积极性。具体措施如下：

（1）建立相对规范的农村法律顾问制度

农村法律顾问制度执行难，有很大一部分原因在于农村法律顾问制度没有完全形成：缺少相应的规范文件，也就谈不上执行与否的问题。不难发现，除极少数示范区域，如湖北省恩施州等建立起初步的农村法律顾问制度的地区外，其它地区主要集中于城市社区或者学校，几乎不涉及农村法律顾问的问题。因此，形成针对农村地区的相对规范的法律顾问制度是解决执行难问题的前提。

（2）提高农村法律需求机制

法律只有针对特定的事件才能凸显自身的应用性，破解法律顾问工作执行难首先要让农民知悉自身迫切需要法律来维护自己的合法权益，改变“信官不信法”的错误意识。通过构建利益导向机制，让村民了解真正能够维护自身权益的是法律，即便是信访途径最终也不可避免地要落实到法律层面，从而改变村民的意识。在农村法律需求层面，法律顾问首先要深入实际，在相互交流中了解村民的需求，如土地流转、婚姻问题、财产继承、赡养等等，以实际的案例展现法律的应用价值。

（3）强化政府物质制度支持保障、设立专项基金

政府的财政支持应当在法律顾问方面单独划拨，这部分财政支出可以同维持社会治安经费相结合，缓和农村纠纷解决难题。有条件的地区可以设立专项基金，并通过互联网模式让更多社会人士参与进来，扩大资金来源。同时，政府可以发挥自身行政优势，横向借力，通过与“法治建设专家委员会”、大学生普法志愿服务队相联系和配合，助力农村法律顾问制度的畅通实施。

（4）加强社会协作，内外兼修

除了政府内部要加强法律顾问制度的建设外，还要注意内外兼修，加强外部支持力度。例如，法律顾问部门可以和高校的政法学院进行合作，鼓励大学生参与法律援助工作，实现共赢。2000年设立的中南财经政法大学法律援助与保护中心就是一个优秀的范例，中心同时致力于培养兼具理论和实践能力的高素质法律人才，形成了教学、实践、服务三位一体的先进的法学教育模式。此外，还可以设立法律援助“支援计划”，和当地的律师事务所、司法机构进行合作，将社会上更多的司法资源纳入到制度中来。

（作者单位：华中师范大学法学院）